L'AUTORITA' PER LA VIGILANZA SUI LAVORI PUBBLICI
Considerato in fatto.
Sono state richieste all'Autorita' chiarimenti in ordine alle
modalita' di applicazione del criterio dell'offerta economicamente
piu' vantaggiosa nel caso di gare per l'affidamento di servizi in
materia di architettura, ingegneria ed altri servizi tecnici di cui
alla categoria 12 della CPC (classificazione comune dei prodotti) n.
867, contenuta nell'allegato 1 del decreto legislativo 17 marzo 1995,
n. 157, di importo superiore alla soglia comunitaria, dopo che la
legge 1 marzo 2002, n. 39 (legge comunitaria 2002) ha abrogato il
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 27 febbraio 1997,
n. 116 (noto come decreto Karrer).
L'art. 53 della suddetta legge n. 39/2002 prevede, infatti, al
primo comma che i parametri di ponderazione e valutazione previsti
dall' art. 23, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 17 marzo
1995, n. 157, volti a garantire, nel caso di impiego del criterio
dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa, il corretto rapporto
prezzo-qualita' in relazione al servizio da affidare, siano stabiliti
dalle singole stazioni appaltanti in sede di bando di gara o di
lettera di invito ed al secondo comma la esplicita abrogazione del
suddetto decreto n. 116/1997.
In sede di approvazione della legge la Camera dei deputati ha
approvato un ordine del giorno con il quale si esprime parere che,
nel caso di appalti di servizi di natura tecnica, gli elementi di
valutazione delle offerte debbano essere:
a) le caratteristiche qualitative dell'offerta ricavabili dalla
documentazione relativa ad almeno un progetto analogo (con un massimo
di tre) a quello da affidare, scelto dall'offerente, limitatamente a
tre schede in formato A3 per ogni progetto;
b) caratteristiche metodologiche e tecniche dell'offerta desunte
dalla relazione di offerta;
c) ribasso percentuale indicato nell'offerta economica;
d) servizio successivo alla vendita;
e) assistenza tecnica.
Le richieste di chiarimenti fanno ritenere che vi sono incertezze
interpretative e difficolta' operative, in particolare per il fatto
che sono venute meno le disposizioni contenute nel suddetto decreto
n. 116/1997 che per quasi cinque anni sono state applicate e con
risultati in larga misura positivi. Data l'importanza che hanno nel
settore dei lavori pubblici le gare per l'affidamento di servizi di
natura tecnica l'Autorita' riconosce che vi e' l'esigenza di ridurre
le suddette incertezze e difficolta' operative. A tal fine
l'Autorita' ritiene necessario contribuire alla formazione di regole
di comportamento delle stazioni appaltanti, regole che a fronte della
discrezionalita' introdotta con la legge n. 39/2002, hanno valore di
linee guida cui i suddetti soggetti possono far riferimento nei
singoli casi di rispettiva competenza.
Considerato in diritto.
L'art. 36 della direttiva 92/50/CEE del Consiglio del 18 giugno
1992 (Procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi)
prevede come criterio di aggiudicazione, oltre a quello del prezzo
piu' basso, anche quello dell'offerta economicamente piu'
vantaggiosa. La disposizione e' stata recepita nell'art. 23 del
decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 157. Come noto le tariffe dei
tecnici (architetti, ingegneri, geometri, periti industriali, geologi
ecc.) sono minimi inderogabili e, di conseguenza, l'aggiudicazione
degli appalti di servizi di architettura, ingegneria ed altri servizi
tecnici di cui alla categoria 12 della CPC (classificazione comune
dei prodotti) n. 867, contenuta nell'allegato I A della suddetta
direttiva 92/50/CEE, qualunque sia l'importo, non puo' che avvenire
in base al criterio dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa. Di
qui la grande importanza sul piano operativo delle disposizioni in
ordine alle modalita' di applicazione di tale criterio.
Preliminarmente si ricorda che tale criterio fu introdotto nella
nostra legislazione per la prima volta con la legge 8 agosto 1977, n.
584 che recepiva la direttiva 305/71/CEE del Consiglio del 26 luglio
1971, prima direttiva comunitaria in materia di lavori pubblici. Il
criterio prevede che l'aggiudicazione avvenga sulla base di un
insieme di elementi di valutazione quali, per esempio, il prezzo, il
valore tecnico dell'offerta, il termine di esecuzione, il costo di
utilizzazione, il rendimento ecc. Oggi esso e' recepito, oltre che
nella direttiva in materia di lavori, anche nelle direttive in
materia di forniture e servizi.
Questo criterio e' caratterizzato da aspetti teorici e applicativi
molto complessi ed ha avuto una disciplina legislativa variabile nel
tempo. Il legislatore ha colto l'essenza del problema soltanto con la
legge 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni. In quella
occasione ha, infatti, previsto all' art. 21, comma 3, che il
regolamento generale della legge dovesse definire opportuni metodi
che consentissero di individuare con un unico parametro finale
l'offerta economicamente piu' vantaggiosa. Metodi che sono stati poi
indicati negli allegati A, B, C, D, E ed F del decreto del Presidente
della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554, e successive
modificazioni. Nello stesso modo nel citato decreto legislativo n.
157/1995, prima della approvazione della legge n. 39/2002, era
prevista all'art. 23, comma 6, l'emanazione, su proposta dei Ministri
competenti per i diversi settori, di appositi decreti del Presidente
del Consiglio dei Ministri, per stabilire, in relazione alla natura
del servizio, i parametri di valutazione e di ponderazione degli
elementi da considerare ai fini della valutazione dell'offerta, volti
a garantire un corretto rapporto prezzo-qualita'. Ed in relazione a
tale disposizione fu, poi, dato adempimento, per il settore dei
lavori pubblici, approvando il suddetto decreto n. 116/1997.
La problematica dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa e'
inquadrabile nel tema generale della valutazione di beni e servizi
caratterizzati da diversificati attributi. Negli ultimi tempi, anche
per effetto dello sviluppo delle tecniche di valutazione di impatto
ambientale, sono stati studiati nuovi e sempre piu' affinati metodi
multicriteri e multiobiettivi che rappresentano, in parte, anche un
superamento dell'analisi costi-benefici. Tutte queste tecniche
partono dal presupposto che gli attributi di un bene o di un servizio
(per esempio prezzo e qualita) sono fra di loro interdipendenti, e
non sempre comparabili in base ad una medesima unita' di misura e
che, quindi, e' necessario esplicitare ex ante il peso relativo che
il decisore intende assegnare nella valutazione a ciascuno degli
attributi. E' da ritenere, pertanto, che fra piu' beni o piu' servizi
e' da considerare il miglior bene o il miglior servizio quello che
raggiunge il miglior compromesso fra i diversi attributi in quanto
non e' mai possibile raggiungere un ottimale contemporaneo loro
perseguimento. Peraltro non esiste sul piano scientifico un metodo di
univoca accettazione che sia idoneo a individuare quale fra piu' beni
o piu' servizi sia da ritenersi migliore. Di qui la necessita' di
indicare in sede di bando o di lettera di invito, oltre ai pesi degli
attributi, anche quale metodo sara' impiegato per individuare
l'offerta economicamente piu' vantaggiosa. L'abrogato decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri n. 116/1997 prevedeva
l'applicazione del metodo denominato della somma pesata o
aggregativo-compensatore. Il decreto del Presidente della Repubblica
n. 554/1999 e s. m., oltre a tale metodo, ne indica altri (quali
l'electre, l'analityc hierarchy process (AHP), l'evamix, il technique
for order preference by similiraty to idel solution (TOPSIS)) che
sono ritenuti piu' corretti sul piano scientifico ma di applicazione
piu' complessa.
L'abrogazione del suddetto decreto n. 116/1997 e' stata disposta
perche' la Commissione europea aveva riscontrato profili di contrasto
con il diritto comunitario ed in particolare con la direttiva
92/50/CEE del Consiglio del 18 giugno 1992.
Venute, quindi, meno le disposizioni del decreto n. 116/1997, al
fine di suggerire criteri sulle possibili modalita' di determinazione
dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa negli appalti di servizi
di architettura, ingegneria ed di altri servizi tecnici di importo
superiore alla soglia comunitaria, e' opportuno indicare i profili di
contrasto che la Commissione europea aveva evidenziato tra
disposizioni dell'abrogato decreto n. 116/1997 e il diritto
comunitario. Tali profili erano costituiti da:
a) la violazione dell'art. 44, paragrafo 2, della direttiva
92/50/CEE in quanto il decreto n. 116/1997 non era stato oggetto di
specifica comunicazione alla Commissione europea;
b) la violazione degli articoli 23, 32 e 36 della direttiva
92/50/CEE in quanto l'art. 1, comma 1, lettera a), del decreto n.
116/1997, nello stabilire i criteri di individuazione del merito
tecnico del concorrente, faceva riferimento agli elementi di cui
all'art. 14 del decreto legislativo n. 157/1995 e, quindi, ad
elementi da utilizzare nella fase di selezione dei concorrenti;
c) la violazione degli stessi articoli della direttiva 92/50/CEE
in quanto l'art. 1, comma 1, lettera c), del decreto n. 116/1997
prevedeva, tra gli elementi di valutazione delle offerte, la
certificazione di qualita' elemento proprio del procedimento di
selezione dei concorrenti;
d) la violazione dell'art. 36, comma 2, della direttiva 92/50/CEE
in quanto l'art. 3, comma 2, del decreto n. 116/1997, consentiva alla
commissione giudicatrice di suddividere gli elementi di valutazione
in sub-elementi e, pertanto, in contrasto con il principio di
trasparenza.
I rilievi, pertanto, non riguardavano ne' il metodo
(aggregativo-compensatore o della somma pesata) previsto dal decreto
n. 116/1997 per la valutazione dell'offerta, ne' la previsione
contenuta nel decreto di limiti (forcella) per i pesi da assegnare
agli elementi di valutazione, ne' le formule previste dal decreto per
determinare i coefficienti cui moltiplicare i pesi degli elementi di
valutazione di natura quantitativa (quali il prezzo ed il termine di
consegna) e ne' il procedimento del cosiddetto confronto a coppie
previsto dal decreto per la determinazione dei coefficienti cui
moltiplicare gli elementi di valutazione di natura qualitativa (quali
il merito tecnico, le caratteristiche qualitative, metodologiche e
tecniche ricavate dalla relazione di offerta, l'assistenza tecnica).
Queste disposizioni del decreto possono, quindi, essere ritenute
valide ed applicabili dalle stazioni appaltanti. L'abrogazione del
decreto n. 116/1997 comporta, peraltro, la necessita' che, qualora in
questi sensi si indirizzi la scelta delle stazioni appaltanti, ne
debba essere fatta espressa indicazione nel bando che, come e' noto,
costituisce la lex specialis della gara.
Si aggiunge che sul tema del merito tecnico e dell'offerta
economicamente piu' vantaggiosa nonche' delle fasi del procedimento
per l'affidamento dei servizi di natura tecnica l'Autorita' si e'
espressa con tre determinazioni (n. 9 dell'8 novembre 1999, n. 10 del
17 novembre 1999 e n. 17 del 5 aprile 2000) che ugualmente possono
essere di guida per una corretta predisposizione dei bandi di gara.
La prima determinazione si riferisce a gara di importo inferiore
alla soglia comunitaria ma l'Autorita' in essa esprime il proprio
avviso sul tema generale dei procedimenti di gara per l'affidamento
dei servizi tecnici di qualsiasi importo, nel senso che in tali
procedure e' cogente la previsione di due distinti momenti: quello
della valutazione dei requisiti di partecipazione e quello di
valutazione delle offerte. In particolare:
a) il merito tecnico da esaminare nella fase di qualificazione
deve avere ad oggetto elementi che "necessitano alla stazione
appaltante per effettuare una valutazione circa l'idoneita' del
progettista a concorrere all'affidamento anche sulla base
dell'esperienza professionale pregressa. Detta valutazione viene
effettuata sulla base di elementi meramente quantitativi consistendo
nell'accertamento dell'importo dei lavori appartenenti alle stesse
classi e categorie dell'opera oggetto dell'incarico eseguiti in
periodo anteriore alla data del bando.";
b) il merito tecnico da esaminare nella fase di valutazione
dell'offerta "dovra' intendersi non con riferimento ad aspetti
quantitativi, bensi' con riguardo alle caratteristiche qualitative di
progetti in precedenza redatti e presentati che l'offerente ritiene
rappresentativi della propria capacita' progettuale e affini
all'opera da progettare.";
c) il merito tecnico da esaminare nella fase di valutazione
dell'offerta deve essere inteso come un "indice di qualita'" desunto,
"dalla documentazione relativa a non piu' di tre progetti redatti dal
concorrente e concernente lavori affini a quello oggetto delle
prestazioni richieste", e che puo' "formare oggetto di valutazione
dell'offerta stessa solo in quanto indicativo delle capacita'
professionali e tecniche necessarie a svolgere lo specifico
incarico".
Ad avviso dell'Autorita', pertanto il merito tecnico ha una
funzione diversa nelle due fasi del procedimento di affidamento dei
servizi di natura tecnica.
Tale valutazione e' stata confermata nella determinazione n.
17/2000 nella quale l'Autorita' ha ritenuto non corretta la procedura
seguita da una stazione appaltante che aveva aggiudicato la commessa
sommando i punteggi conseguiti dai concorrenti nella fase di
qualificazione e nella fase di valutazione delle offerte.
La determinazione n. 10/1999 riguardava, invece, bandi di gara per
l'affidamento di servizi di assistenza tecnica, monitoraggio e
diffusione di programmi di riqualificazione urbana. Si trattava,
quindi, di attivita' rientranti sia nella categoria 11 e sia nella
categoria 12 dell'allegato 1 del decreto legislativo n. 157/1995 e,
pertanto, legittimamente non erano state applicate le disposizioni
del decreto n. 116/1997. Nella determinazione l'Autorita' rilevava,
pero', che l'aver previsto, per quanto riguardava l'offerta economica
(per la quale il bando prevedeva venti punti), una formula per
l'assegnazione del relativo punteggio del tutto diversa da quella del
citato decreto n. 116/1997, comportava che l'affidamento sarebbe
avvenuto "solo sulla base della valutazione, molto discrezionale,
dell'offerta tecnica per cui sono assegnati ottanta punti".
L'Autorita' concludeva il proprio avviso affermando che "i criteri
per la valutazione dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa non
devono, in nessun caso, vanificare i principi della trasparenza e
della concorrenza, come avviene nei casi di distribuzione del
punteggio che comporti un rilevante squilibrio nella connessa
assegnazione, si da rendere decisivo uno solo degli elementi
prescelti per la valutazione".
Deve essere anche tenuto presente che ne' i rilievi della
Commissione europea e ne' la legge n. 39/2002 hanno riguardato i
requisiti che devono possedere i concorrenti ad una gara di appalto
di servizi di natura tecnica di importo superiore alla soglia
comunitaria ed i criteri da impiegare, nel caso della licitazione
privata, per la scelta dei concorrenti da invitare a presentate
l'offerta. Sono, quindi, pienamente vigenti le disposizioni previste
dagli articoli 66 e 67 del decreto del Presidente della Repubblica 21
dicembre 1999, n. 554.
Al riguardo da ultimo l'Autorita' con delibera del 27 febbraio 2002
ha specificato che i requisiti di cui all'art. 63, comma 1, lettera
o), del decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999 (tali
importi devono essere stabiliti fra tre e cinque volte l'importo
globale stimato dell'intervento cui si riferiscono i servizi da
affidare), all'art. 66, comma 1, lettera b), del decreto del
Presidente della Repubblica n. 554/1999 e s. m. (importo globale per
ogni classe e categorie variabile tra 2 e 4 volte l'importo stimato
dei lavori da progettare) e all'art. 66, comma 1, lettera c), del
decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999 e s. m. (importo
totale non inferiore ad un valore compreso fra 0,40 e 0,80 volte
l'importo stimato dei lavori da progettare) devono riferirsi
all'importo stimato delle singole categorie e classi da progettare e
non all'importo stimato complessivo di tutte le categorie e classi da
progettare.
Inoltre puo' aggiungersi che l'indicazione contenuta nell'allegato
F (numero di servizi di cui all'art. 66, comma 1, lettere c) e d) -
per evidenti ragioni di coerenza con le disposizioni dell'art. 66,
comma 1, lettere c) e d), del decreto del Presidente della Repubblica
n. 554/1999 e s. m. che riguardano gli importi dei lavori cui si
riferiscono i servizi - deve intendersi riferita agli importi e non
al numero dei servizi espletati.
Va anche ricordato che l'Autorita' con delibera n. 167 del 12
giugno 2002 ha avuto occasione di precisare che, ai sensi di quanto
disposto dall'art. 6, comma 8, della legge 18 novembre 1998, n. 415,
nel caso di nuove societa' di professionisti e di ingegneria (art.
17, commi 6, lettere a) e b) della legge 11 febbraio 1994, n. 109, e
successive modificazioni) queste, per tre anni dalla loro
costituzione, possono documentare i suddetti requisiti, oltre che con
quelli da esse stesse posseduti, anche con quelli dei loro soci
(qualora societa' di professionisti) e con quelli dei professionisti,
dipendenti a tempo indeterminato della nuova societa', che abbiano la
qualifica di dirigente o che svolgano funzioni di collaboratore
coordinato e continuativo (qualora si tratti di societa' di
ingegneria). La disposizione ha la finalita' di consentire a nuovi
soggetti che, in quanto nuovi, non posseggono sufficienti requisiti,
di partecipare alle gare ed e' simile a quella prevista per le
imprese di costruzioni che, ai sensi dell'art. 18, comma 14, del
decreto del Presidente della Repubblica 25 gennaio 2000, n. 34,
possono utilizzare per la loro qualificazione i requisiti che i loro
direttori tecnici hanno acquisito in precedenti attivita'.
Sulla base delle suddette considerazioni si indicano i criteri per
la redazione di clausole dei bandi di gara per l'affidamento dei
servizi di architettura, ingegneria e di altri servizi tecnici di cui
alla categoria 12 della CPC (classificazione comune dei prodotti) n.
867, contenuta nell'allegato 1 del decreto n. 157/1995, di importo
pari o superiore alla soglia comunitaria, che diano certezze,
trasparenza e assicurino parita' di trattamento ai concorrenti:
a) i requisiti di partecipazione dei concorrenti sono da
precisare nel rispetto delle prescrizioni di cui all' art. 66 del
decreto del Presidente della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554;
b) nel caso che la gara si svolga con la procedura della
licitazione privata, la scelta dei soggetti da invitare a presentare
l'offerta deve essere regolata dalle disposizioni di cui all'art. 67
del decreto del Presidente della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554;
c) al fine di evitare contestazioni in sede di svolgimento delle
gare valgono, con riferimento agli articoli 66, 67 e allegato F del
decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999, specifiche
prescrizioni del bando da formulare nei sensi indicati nei
considerati in diritto;
d) gli elementi per la valutazione dell'offerta economicamente
piu' vantaggiosa ed i relativi pesi, possono essere quelli previsti
dall'abrogato decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 27
febbraio 1997, n. 116 (merito tecnico, caratteristiche qualitative,
metodologiche e tecniche ricavate dalla relazione di offerta, prezzo,
termine di consegna, servizio successivo all'effettuazione della
prestazione) opportunamente depurati degli aspetti ritenuti
contrastanti con il diritto comunitario. A titolo di esempio si
indica per quanto riguarda il merito tecnico, la possibile previsione
che questo sia valutato con il confronto a coppie, ma sulla base di
elementi non presi in esame nella fase di qualificazione e, cioe',
sulla base di un determinato numero massimo di servizi
(preferibilmente tre) - ritenuti dal concorrente rappresentativi
della sua professionalita' e, quindi, della qualita' della
prestazione che costituisce oggetto dell'offerta - documentati da un
numero massimo di elaborati descrittivi, grafici e fotografici di
dimensioni predeterminate;
e) le formule ed i metodi per la determinazione dell'offerta
economicamente piu' vantaggiosa possono essere quelli
(aggregativo-compensatore, confronto a coppie), previsti
dall'abrogato decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 27
febbraio 1997, n. 116, indicando nel bando tali metodi con
riferimento agli allegati A (metodo del confronto a coppie) e B
(metodo aggregativo-compensatore) del decreto del Presidente della
Repubblica n. 554/1999, nonche' quelli previsti dal decreto del
Presidente della Repubblica n. 554/1999 con l'estendere cioe', le
regole stabilite per le gare di importo compreso tra Euro 40.000 e la
soglia comunitaria, alle gare di importo pari o superiore alla soglia
comunitaria.
Roma, 16 luglio 2002
Il presidente: Garri