IL CONSIGLIO
Considerato in fatto.
I dati raccolti e le richieste di informazioni e di chiarimenti
rivolti all'Autorita' nonche' le segnalazioni inviate alle stazioni
appaltanti in ordine agli affidamenti di servizi di progettazione e
di direzione dei lavori hanno portato l'Autorita' a constatare nel
comportamento delle stazioni appaltanti, in particolare per gli
affidamenti rientranti nella cosiddetta "fascia fiduciaria",
l'esistenza di fatti quali l'assenza di idonea pubblicita', la
mancata indicazione della motivazione in ordine alla scelta del
professionista, nonche' l'artificioso frazionamento degli incarichi,
al fine di procedere ad affidamento fiduciario - spesso allo stesso
professionista - anziche' utilizzare procedure concorsuali. Sono
spesso emerse anche irregolarita' nei bandi di gara che dimostrano
l'esistenza di difficolta' interpretative o di dubbi in ordine alle
disposizioni che disciplinano la materia degli affidamenti dei
servizi tecnici; irregolarita' che sono frequentemente alla base di
ricorsi e, di conseguenza, di ritardi nella redazione dei progetti.
In questi fatti sono ravvisabili pacifiche ed evidenti violazioni
dell'art. 17, commi 10, 11, 12 e 14 della legge 11 febbraio 1994 e
successive modificazioni e dell'art. 62, commi 1 e 10, del decreto
del Presidente della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554, e sono oggi
da considerarsi ancora piu' gravi in quanto la legge 1 agosto 2002,
n. 166, ha aumentato il limite della "fascia fiduciaria" da 40.000
euro a 100.000 euro.
Il loro ricorrere richiede indicazioni che contribuiscano, con la
consapevolezza del fondamento dei precetti normativi, alla formazione
di regole per comportamenti a questi conformi, indicazioni che
l'Autorita' ritiene necessario fornire quali linee guida cui le
stazioni appaltanti possono fare riferimento nei singoli casi che si
presentino nella loro attivita'.
Considerato in diritto.
In primo luogo va osservato che le modifiche introdotte nella legge
n. 109/1994 e successive modificazioni dalla legge n. 166/2002
comportano una suddivisione degli affidamenti delle prestazioni di
cui all'art. 17, comma 1, della legge n. 109/1994 (progettazione
preliminare, definitiva ed esecutiva nonche' alla direzione dei
lavori ed agli incarichi di supporto tecnico-amministrativo alle
attivita' del responsabile unico del procedimento e del dirigente
competente alla formazione del programma triennale) in tre nuove
fasce di importi. La prima fascia riguarda gli affidamenti i cui
corrispettivi sono inferiori a 100.000 euro; la seconda fascia gli
affidamenti i cui corrispettivi sono pari o superiori a 100.000 euro
ed inferiori alla soglia di applicazione della disciplina comunitaria
in materia di appalti pubblici di servizi; la terza fascia gli
affidamenti pari o superiori alla suddetta soglia. Va osservato che
la attuale soglia comunitaria e' pari all'equivalente in euro di
200.000 DSP (diritti speciale di prelievo) e cioe' 249.681 euro pari
a 483.449.829 di vecchie lire (decreto Ministero economia e finanza,
Gazzetta Ufficiale 3 gennaio 2002, n. 2).
Gli appalti relativi alla prima fascia sono affidati tramite il
responsabile del procedimento (art. 17, comma 12, della legge n.
109/1994 e successive modificazioni) a soggetti di fiducia delle
stazioni appaltanti con la procedura della trattativa privata e delle
prescrizioni previste dall'art. 62, comma 1, del decreto del
Presidente della Repubblica n. 554/1999; quelli relativi alla seconda
fascia sono affidati, oltre che con la procedura della licitazione
privata come disciplinata - in attesa delle eventuali modifiche che a
tale decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999 saranno
apportate dal Governo ai sensi dell'art. 7, comma 4, della legge n.
166/2002 - dagli articoli 62, 63 e 64 del suddetto decreto del
Presidente della Repubblica n. 554/1999, anche del pubblico incanto
comunque, pero', a soggetti in possesso degli specifici requisiti
tecnici-organizzativi previsti del citato art. 63, lettera o); quelli
relativi alla terza fascia sono affidati, a soggetti in possesso
degli specifici requisiti economico-finanziari e
tecnici-organizzativi previsti dall'art. 66 del predetto decreto del
Presidente della Repubblica n. 554/1999, con le procedure del
pubblico incanto e della licitazione privata di cui agli articoli 65,
67, 68, 69 e 70 del medesimo decreto del Presidente della Repubblica
n. 554/1999 e con le disposizioni previste dal decreto legislativo 17
marzo 1995, n. 157. Va precisato che gli appalti relativi alla prima
fascia possono, ovviamente, essere affidati anche con le procedure
previste per la seconda fascia.
Per la individuazione della fascia cui appartiene un appalto e'
necessario che il responsabile del procedimento rediga, sulla base
delle indicazioni di cui si parlera' in prosieguo, una ipotesi di
parcella che deve riguardare (determinazione del 17 febbraio 2000, n.
10) sia la prestazione di progettazione sia quella di direzione dei
lavori, fatto salvo il caso in cui sia stato gia' stabilito che la
direzione dei lavori non sara' affidata al progettista ma sara'
espletata da tecnici della stazione appaltante.
E' stato gia' previsto (determinazione del 16 ottobre 2002, n. 27)
che, sulla base del principio secondo il quale, salva diversa
intenzione del legislatore, la legge non dispone che per l'avvenire,
la disciplina corrispondente alle nuove fasce di importi trova
applicazione agli incarichi affidati successivamente all'entrata in
vigore della legge n. 166/2002 e cioe' dal 18 agosto 2002. Ne segue
che per gli affidamenti di importi compresi tra 40.000 e 100.000
euro, risulta ammissibile l'incarico fiduciario, se affidato
successivamente alla data di entrata in vigore della legge n.
166/2002.
Per la prima fascia, nonostante la modifica legislativa, puo'
ritenersi che i principi elaborati in materia dalla giurisprudenza
(C. Stato, sez. V, 3 febbraio 1999, n. 112; C. Stato, sez. V, 20
agosto 2001, n. 4466; C. Stato, sez. V, 5 settembre 2001, n. 4673) e
dall'Autorita' trovano applicazione anche con riferimento al mutato
importo. Nella citata determinazione n. 27/2002 sono stati richiamati
gli avvisi che l'Autorita' ha espresso in ordine a tali affidamenti
fiduciari. E' stato ricordato che essi sono contenuti nelle
determinazioni dell'8 novembre 1999, n. 8, del 17 febbraio 2000, n.
5, del 5 aprile 2000, n. 17, del 27 dicembre 2000, n. 57, del
26 luglio 2001, n. 18, del 27 febbraio 2002, n. 3, del 16 luglio
2002, n. 16, del 24 luglio 2002, n. 18 e del 30 luglio 2002, n. 20, e
che il loro rispetto e' ancora piu' indispensabile stante il nuovo
limite.
Per quanto riguarda la quantificazione dei corrispettivi
l'Autorita', stante l'annullamento da parte del TAR Lazio del decreto
del Ministro della giustizia del 4 aprile 2001, nella suddetta
determinazione n. 27/2002 ha espresso l'avviso che la previsione di
un nuovo decreto (art. 17, comma 12-ter, della legge n. 109/1994 e
successive modificazioni) da parte del Ministro della giustizia di
concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, cioe'
di un decreto chiamato a definire, quindi a rendere applicabile la
nuova normativa, porta, nelle more, ad applicare quella contenuta
nella legge 2 marzo 1949, n. 143 (ingegneri e gli architetti) e le
corrispondenti leggi per gli altri tecnici (geometri, periti edili ed
industriali, geologi, dottori agronomi e forestali). Indicazione
interpretativa che l'Autorita' ritiene di dover ribadire
nell'ulteriore considerazione che non costituisce soluzione esaustiva
di opposto avviso quella che qualifichi come carattere materiale
contenutistico il rinvio all'annullato decreto 4 aprile 2001 (ultimo
periodo del comma 12-bis dell'art. 17 della legge n. 109/1994 e
successive modificazioni), in quanto, se cosi' fosse, rimarrebbe
cristallizzato un regime tariffario, divenuto precetto normativo,
modificabile soltanto con legge, mentre e' noto che il sistema delle
tariffe e' assegnato a provvedimenti amministrativi.
In merito, poi, ad un specifico quesito inviato all'Autorita'
riguardante la determinazione dei corrispettivi concernenti incarichi
affidati nella vigenza del decreto del Ministro della giustizia del 4
aprile 2001, puo' essere considerato che principio generale, in
ipotesi di successione di leggi nel tempo, e' quello secondo cui i
modi e i contenuti delle obbligazioni derivanti da contratti sono
determinati dalla legge vigente al tempo della relativa stipulazione.
Sicche', se per gli affidamenti disposti successivamente al 18 agosto
2002, le stazioni appaltanti debbano riferirsi per la determinazione
dei corrispettivi delle prestazioni affidate alle tariffe operanti
antecedentemente all'emanazione del decreto 4 aprile 2001, per
quelli, invece, effettuati nella vigenza di tale decreto, cioe'
dall'11 maggio 2001 al 23 luglio 2002, i corrispettivi, ancorche'
liquidati successivamente al 23 luglio 2002, dovrebbero essere
determinati in base al contenuto recepito nell'accordo contrattuale
intervenuto tra le parti e costituente pertanto regola pattizia.
Occorre tenere presente che le tariffe professionali dei tecnici
prevedono la determinazione dei corrispettivi in ogni caso sulla
base:
a) di una suddivisione (per quanto riguarda gli ingegneri ed
architetti prevista dall'art. 14 della legge n. 143/1949) degli
interventi da progettare in classi e categorie;
b) della prescrizione (per quanto riguarda gli ingegneri ed
architetti prevista dall'art. 14 della legge n. 143/1949) che
stabilisce che qualora i servizi interessino piu' di una classe e
categoria i corrispettivi devono essere commisurati separatamente
agli importi dei lavori di ciascuna classe e categoria e non
globalmente;
c) della percentuale indicata nella tabella A) (per quanto
riguarda gli ingegneri ed architetti allegato A della legge n.
143/1949) in corrispondenza della classe e categoria (oppure delle
classi e categorie) dell'intervento da progettare e dell'importo
dell'intervento progettato (o dei singoli importi dell'intervento
progettato);
d) delle aliquote indicate nella tabella B) (per quanto riguarda
gli ingegneri ed architetti allegato B della legge n. 143/1949) con
riferimento alle prestazioni previste nel bando (progetto
preliminare, progetto definitivo, progetto esecutivo, direzione dei
lavori, contabilita', assistenza al collaudo, ecc.);
e) degli aumenti percentuali (per quanto riguarda gli ingegneri
ed architetti previsti dall'art. 21 della legge n. 143/1949) delle
aliquote della tabella B) determinabili discrezionalmente entro
limiti prefissati;
f) di un aumento percentuale (per quanto riguarda gli ingegneri
ed architetti previsti dall'art. 13 della legge n. 143/1949 dei
corrispettivi per rimborso spese, determinabile discrezionalmente
entro un limite prefissato;
g) della riduzione (comma 12-bis dell'art. 4 del decreto-legge 2
marzo 1989, n. 65, convertito, con modificazioni, dalla legge 26
aprile 1989, n. 155, e art. 17, comma 14-quater, della legge n.
109/1994 e successive modificazioni) dei corrispettivi determinabile
discrezionalmente entro il limite del venti per cento.
Giova poi ricordare che gli aumenti percentuali di cui alle
precedenti lettere e), f), g) (da valutare discrezionalmente da parte
della stazione appaltante, da indicare specificamente nel bando di
gara e da applicare, al netto del ribasso offerto in gara, per la
determinazione a consuntivo del corrispettivo per le prestazioni
effettuate) sono (con riferimento alla tariffa degli ingegneri ed
architetti) cosi' articolati:
a) tra zero e cento per cento per le aliquote a), b) della
tabella B), nel caso di richiesta di progetti preliminari relativi a
diverse soluzioni progettuali;
b) tra zero e cento per cento per le aliquote c), d), e), f)
della tabella B), nel caso di speciali difficolta' e nel caso di
sviluppo di elaborati in numero e qualita' superiore al normale;
c) tra zero e cento per cento per le aliquote a), c) della
tabella B), nel caso di progetti di trasformazione di fabbricati ed
impianti;
d) nella misura fissa del venticinque per cento per le aliquote
a), b), c), d), e), f) della tabella B) nel caso di incarico
parziale;
e) tra zero e sessanta per cento, per rimborso spese;
f) tra zero a cinquanta per cento per l'aliquota g) della tabella
B) nel caso di mancanza di personale di sorveglianza durante
l'esecuzione dei lavori.
Le prescrizioni dell'art. 50, comma 3, del decreto del Presidente
della Repubblica n. 554/1999 - il quale prevede che le prestazioni
che costituiscono servizi attinenti all'architettura e all'ingegneria
anche integrata e gli altri servizi tecnici sono di tre tipi:
normali, speciali, accessorie - nonche' dell'art. 17, comma
14-quater, della legge n. 109/1994 e successive modificazioni e art.
62, commi 3, 4, e 5, del decreto del Presidente della Repubblica n.
554/1999 - secondo cui i corrispettivi relativi alle prestazioni
normali e a quelle speciali devono essere determinati applicando le
vigenti tariffe professionali mentre quelli relativi alle prestazioni
accessorie sono determinati con riferimento ai correnti prezzi di
mercato - consentono inoltre di precisare che:
a) le prestazioni normali sono quelle di cui alla tabella B) e
cioe' quelle relative al progetto preliminare (relazione
illustrativa, relazione tecnica, planimetria generale, schemi
grafici, calcolo sommario della spesa), al progetto definitivo
(relazione descrittiva, relazioni tecniche specialistiche, studio di
inserimento urbanistico, elaborati grafici, calcoli preliminari delle
strutture e degli impianti, disciplinare descrittivo e prestazionale
degli elementi tecnici, computo metrico estimativo, quadro
economico), al progetto esecutivo (relazione generale, relazioni
specialistiche, elaborati grafici comprensivi anche di quelli delle
strutture, degli impianti e di ripristino e miglioramento ambientale,
calcoli esecutivi delle strutture e degli impianti, computo metrico
estimativo definitivo e quadro economico, cronoprogramma, elenco dei
prezzi unitari ed eventuali analisi, quadro dell'incidenza
percentuale della quantita' di manodopera per le diverse categorie
(individuate in base all'allegato A al decreto del Presidente della
Repubblica n. 34/2000) di cui si compone l'opera o il lavoro, schema
di contratto e capitolato speciale d'appalto), alla direzione dei
lavori, alla contabilita', all'assistenza al collaudo - di competenza
degli architetti, ingegneri geometri, periti edili, periti
industriali, dottori in agraria - nonche' quelle relative alle
indagini geologiche e relative relazioni, di competenza dei geologi;
b) le prestazioni speciali sono quelle di cui agli aumenti
percentuali delle aliquote della tabella B) per richiesta di progetti
preliminari relativi a diverse soluzioni progettuali, per speciali
difficolta' progettuali e per lo sviluppo di elaborati in numero e
qualita' superiore al normale;
c) le prestazioni accessorie sono quelle relative allo studio di
prefattibilita' ambientale, allo studio di impatto ambientale o allo
studio di fattibilita' ambientale, al piano di manutenzione, alle
analisi e alle indagini tecniche speciali, alle indagini, preliminari
e definitive, geotecniche, idrologiche, sismiche, agronomiche,
biologiche, chimiche e le relative relazioni, alle prime indicazioni
e disposizioni per la stesura dei piani di sicurezza, alla
predisposizione dei piani di sicurezza, ai rilievi planoaltimetrici,
alle misurazioni, alle picchettazioni, ai rilievi della rete dei
servizi del sottosuolo ed ai piani di esproprio.
Le stesse disposizioni consentono anche di precisare che le
prestazioni accessorie sono cosa diversa dai compensi a vacazione e
dai rimborsi spese di cui, per esempio, agli articoli 4 e 6 della
tariffa professionale degli ingegneri ed architetti che l'ultimo
periodo dell'art. 13 della medesima tariffa definisce compenso
accessorio, e che possono essere liquidati al massimo in una cifra
pari al 60% dell'onorario a percentuale.
Da ultimo, sulla individuazione delle classi e delle categorie cui
si riferiscono i servizi da affidare, l'Autorita' ha rilevato
(determinazione dell'8 novembre 1999, n. 7) che:
a) la tariffa professionale dei tecnici attua una suddivisione
delle opere in classi e categorie in funzione del grado di affinita'
oggettuale e funzionale delle opere stesse;
b) per quanto riguarda la tariffa degli ingegneri ed architetti
le classi individuano nove differenti tipi di interventi mentre le
categorie rappresentano una specificazione dettagliata delle
caratteristiche degli interventi compresi nella classe;
c) ogni classe individua, quindi, un insieme di interventi
oggettualmente e funzionalmente della stessa natura;
d) le categorie, invece, costituiscono una suddivisione
dell'insieme degli interventi compresi in ogni classe in sottinsiemi
caratterizzati ognuno da uguale complessita' funzionale e tecnica (da
a in poi);
e) il sottoinsieme che presenta la piu' elevata complessita' e'
quello con collocazione piu' elevata nell'ordine alfabetico e,
logicamente, vi corrisponde la percentuale piu' elevata fra quelle
previste, a parita' di importo, nella classe.
Sulla base di queste indicazioni, emerge l'importanza della
prescrizione regolamentare (art. 63, comma 1, lettera c), e art. 67,
comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999) che
impone di indicare nel bando di gara la classe e categoria o le
classi e le categorie dell'intervento, in quanto cio' serve a
prestabilire quale percentuale si applichera', a gara ultimata ed a
progetto redatto, per determinare il corrispettivo. La prescrizione
e' funzionale anche per la dimostrazione dei requisiti minimi di
partecipazione o della indicazione dei requisiti da impiegare, nel
caso che la procedura di gara sia la licitazione privata, per la
selezione dei concorrenti cui inviare la lettera di invito a
presentare offerta. I lavori cui si riferiscono detti requisiti
devono, infatti, appartenere alla classe e categoria (o alle classi e
categorie) dell'intervento cui si riferisce il bando. In questi casi
e' evidente che vanno considerati gli interventi appartenenti non
solo alla classe e alla categoria (o alle classi e categorie)
dell'intervento cui si riferisce il bando ma anche alla classe ed
alle categorie la cui collocazione nell'ordine alfabetico sia pari o
piu' elevata a quella stabilita nel bando, in quanto questi
interventi sono della stessa natura ma tecnicamente piu' complessi.
Viene poi confermata la opportunita' che gli incrementi delle
aliquote a), b), c), d), e), ed f) della tabella B) (lettere a) e b)
dell'elencazione prima fatta) - a causa di quanto stabilito per i
progetti dalla legge n. 109/1994 e successive modificazioni e dal
decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999 - siano sempre
previsti nei bandi di gara nella misura valutata discrezionalmente in
rapporto alla complessita' dell'intervento da progettare ma, come si
specifichera' in prosieguo, sottoposti a ribasso. La previsione di
tali incrementi deve essere motivatamente giustificata dal
responsabile del procedimento che deve anche provvedere a valutarne
le misure entro i limiti stabiliti dalle tariffe professionali.
Negli affidamenti fiduciari l'impiego degli anzidetti aumenti puo'
peraltro aversi in casi limite in quanto, dati gli importi per cui
essi sono effettuabili, non sono di regola configurabili e, pertanto,
da risolvere, questioni tecniche rilevanti. Nei casi limite in cui si
verifichi, invece, la ricorrenza di queste questioni e' necessario
che il responsabile del procedimento ne dia completa e motivata
giustificazione che non puo', ovviamente, consistere nella mera
affermazione della rilevanza delle questioni, ma deve esternarsi con
la indicazione della specifica natura delle stesse e dei problemi che
presentano.
Inoltre negli affidamenti fiduciari l'importo relativo al rimborso
spese di cui alla lettera e) dell'elencazione prima fatta, non puo'
coincidere con quello previsto come massimo, in quanto, mentre nelle
gare esso e' soggetto a ribasso, negli affidamenti fiduciari e'
concordato con l'affidatario e, pertanto, per logica conseguenza deve
essere definito, mediante una determinazione, ovviamente, motivata,
in un importo che tenga conto dei ribassi conseguiti in gara per
prestazioni analoghe.
Va inoltre ricordato che e' disposto (art. 17, comma 14-ter, della
legge n. 109/1994 e successive modificazioni) che nella fase
transitoria (cioe' prima della emanazione del nuovo decreto di cui
all'art. 17, comma 12-bis, della legge n. 109/1994 e successive
modificazioni) le aliquote della tabella B) riferite alle prestazioni
normali sono:
a) per il progetto preliminare quelle indicate con le lettere a)
e b);
b) per il progetto definitivo quella indicata con la lettera c);
c) per il progetto esecutivo quelle indicate con le lettere d),
e), ed f).
Con riferimento alla suddetta disposizione va osservato che si
ritiene che debba fare eccezione alla prescrizione delle tariffe
professionali citata in precedenza (qualora i servizi interessino
piu' di una classe e categoria i corrispettivi devono essere
commisurati separatamente agli importi dei lavori di ciascuna classe
e categoria e non globalmente) il caso dei servizi relativi alla
redazione di un progetto integrale (art. 1, comma 1, lettera i), del
decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999) e cioe' relativo
ad interventi appartenenti agli organismi edilizi (classe I,
categorie a), b), c) e d) della elencazione di cui all'art. 14 della
legge n. 143/1949 e successive modificazioni) per i quali il
corrispettivo relativo al progetto preliminare va commisurato
all'importo globale dell'intervento e quelli del progetto definitivo
ed esecutivo ai singoli importi delle diverse parti (architettoniche,
strutturali ed impiantistiche) che costituiscono l'intervento e delle
relative aliquote della tabella B) (allegata alla suddetta legge n.
143/1949 e successive modificazioni) comprendenti pero' anche quelle
previste per il progetto preliminare.
Per quanto concerne l'inderogabilita' dei minimi tariffari va
osservato che essa si riferisce, ai sensi della legge n. 109/1994 e
successive modificazioni e del decreto del Presidente della
Repubblica n. 554/1999, esclusivamente ai corrispettivi per le
prestazioni normali e, quindi, a quelli determinati sulla base delle
indicate tabelle A) e B) e, non anche alle prestazioni speciali e
alle prestazioni accessorie. Non e' da considerarsi minimo
inderogabile neanche il rimborso spese in quanto esso non costituisce
corrispettivo (TAR Milano, sentenza del 31 luglio 1999, n. 2883). Per
quanto riguarda i costi delle prestazioni accessorie da indicare nei
bandi e da sottoporre a ribasso, si ritiene che essi possono essere
stabiliti, oltre che con valutazioni discrezionali del responsabile
del procedimento, sulla base di quanto previsto nell'annullato
decreto del 4 aprile 2001 che, in attesa del nuovo, diventerebbe,
pertanto, una opportuna guida per le stazioni appaltanti. Quelli da
concordare negli affidamenti fiduciari possono essere determinati con
gli stessi criteri ma devono tenere conto dei ribassi conseguiti in
gara per prestazioni analoghe.
In base alle indicazioni prima illustrate segue che il ribasso da
richiedere nelle gare o da concordare nella trattativa privata (art.
64, comma 1, lettera c), numero 1, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 554/1999) deve riguardare ed applicarsi esclusivamente:
a) alla percentuale stabilita nel bando di gara per il rimborso
spese;
b) alle percentuali di incremento delle aliquote della tabella
B), stabilite nel bando di gara per le prestazioni speciali;
c) agli importi, stabiliti nel bando di gara, per le prestazioni
accessorie;
d) alla riduzione del 20% prevista dalla legge per prestazioni
rese ad amministrazioni e ad enti pubblici.
Peraltro il ribasso offerto dai concorrenti, per evidenti ragioni
di semplificazione procedurale, deve essere unico e valutato
direttamente dai medesimi come media ponderale dei ribassi che
intendono offrire sulle singole predette voci in base alle quali
sara' a consuntivo determinato il corrispettivo. Di tale indicazione
e' opportuno fare specifico riferimento nei bandi di gara.
In tal modo e' garantito il rispetto dell'inderogabilita' dei
minimi tariffari (art. 17, commi 12-ter e 14-quarter della legge n.
109/1994 e successive modificazioni), in quanto il ribasso non
riguarda la percentuale e le aliquote di cui alle tabelle A) e B) in
base alle quali si determina il corrispettivo relativo alle
prestazioni considerate normali e che costituisce come prima
osservato il minimo inderogabile.
Puo' anche considerarsi che vi e' piena rispondenza tra le suddette
disposizioni in materia di determinazione del corrispettivo dei
servizi tecnici e una sentenza della Corte di giustizia delle
Comunita' europee (emessa il 19 febbraio 2002 nella causa n. C-35/99
in materia di tariffa degli avvocati) in cui si afferma che gli
articoli 5 e 85 del trattato CE (divenuti articoli 10 CE e 81 CE nel
nuovo testo del trattato) non ostano all'adozione da parte di uno
Stato membro di una misura legislativa o regolamentare che introduca
nel proprio ordinamento una tariffa che stabilisca minimi e massimi
per gli onorari dei membri di un ordine professionale e cio' anche se
l'introduzione e' effettuata sulla base di quanto proposta da un
organismo rappresentativo di una professione. Ne segue la
legittimita' una disposizione che, per la determinazione del
compenso, preveda una contrattazione, diretta oppure in gara, fra il
professionista ed il cliente nell'ambito di un minimo e di un
massimo. Cio' e' proprio quanto prevede l'ordinamento italiano: il
corrispettivo per l'espletamento dei servizi tecnici deve essere
compreso fra un minimo ed un massimo e deve essere determinato sulla
base del ribasso offerto in gara dai concorrenti. Il minimo e'
stabilito in misura fissa dalla normativa ed il massimo e' stabilito
dalla stazione appaltante in misura inferiore o anche pari ad un
valore limite, anch'esso stabilito dalla normativa. Se il legislatore
ha dettato queste disposizioni, e' perche' ha ritenuto di applicare
anche in materia di affidamento dei servizi tecnici il principio
della concorrenza, in applicazione della normativa comunitaria che
considera l'attivita' professionale dei tecnici come esercizio di
impresa.
In base alle considerazioni esposte va configurata altresi' la
possibilita' di indire le gare di appalto sulla base, oltre che del
criterio dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa, anche del
criterio del prezzo piu' basso (ovvero del ribasso piu' alto) in
quanto il ribasso offerto dai concorrenti, come prima osservato, non
riguarderebbe le percentuali e le aliquote delle tabelle A) e B)
allegate alle tariffe professionali che sono fisse ed inderogabili,
ma soltanto le prestazioni speciali (incrementi delle aliquote della
tabella B)) ed i prezzi di mercato delle prestazioni accessorie
(eventualmente determinati sulla base dell'abrogato decreto 4 aprile
2001) ed il rimborso spese. Va considerato che, per gli appalti di
importo inferiore alla soglia comunitaria, l'impiego di tale
criterio, nel caso si utilizzi la procedura del pubblico incanto, e'
quasi obbligatorio in quanto il numero dei concorrenti sara'
probabilmente molto alto e cio' rende impossibile, sul piano
tecnico-operativo, applicare il criterio dell'offerta economicamente
piu' vantaggiosa. In un bando siffatto, a parita' di ribasso non
suscettibile di essere aumentato senza violare i minimi inderogabili
e cioe' sia pari al 100% - evenienza che si potrebbe verificare
frequentemente - non e' da escludere che l'aggiudicazione possa
essere prevista ed avvenire, sulla base del principio di cui all'art.
77, comma 2, del regio decreto 23 maggio 1924, n. 827, mediante
sorteggio pubblico che sarebbe effettuato fra soggetti tutti in
possesso dei requisiti economico-finanziari e tecnico-organizzativi
ritenuti dalla stazione appaltante sufficienti a garantire una
sufficiente qualita' professionale ed economica dell'aggiudicatario.
Comunque il criterio piu' apprezzabile rimane quello dell'offerta
economicamente piu' vantaggiosa, il quale, oltre agli aspetti
economici dell'offerta tiene conto anche di quelli qualitativi.
Si ritiene, quindi, che il criterio del prezzo piu' basso e cioe'
del ribasso piu' alto, non possa essere impiegato qualora
l'intervento da progettare, qualsiasi sia il suo importo, rientri
nella classe I, categorie a), b), c) e d) prima indicate, e cioe' si
tratti di un organismo edilizio e comunque quando l'intervento
produca effetti sul territorio e sull'ambiente. In questo caso,
infatti la valutazione del merito tecnico dell'offerta sotto
l'aspetto qualitativo dei concorrenti e la metodologia progettuale
indicata nell'offerta, sono elementi non rinunciabili ai fini
dell'individuazione dell'aggiudicatario dei servizi posti in gara.
Va, pero', anche osservato che l'impiego del criterio dell'offerta
economicamente piu' vantaggiosa comporta, come si e' prima osservato,
la necessita' di utilizzare la licitazione privata e non il pubblico
incanto.
Per le esposte considerazioni, l'Autorita' e' dell'avviso che i
bandi di gara per l'affidamento delle prestazioni di cui all'art. 17,
comma 1, della legge n. 109/1994 (progettazione preliminare,
definitiva ed esecutiva nonche' alla direzione dei lavori ed agli
incarichi di supporto tecnico-amministrativo alle attivita' del
responsabile unico del procedimento e del dirigente competente alla
formazione del programma triennale) debbano prevedere:
1) la indicazione della classe e categoria o le classi e le
categorie dell'intervento da progettare individuata o individuate
sulla base dell'elencazione contenuta nell'art. 14 della legge 2
marzo 1949, n. 143;
2) la specificazione che la quota dei corrispettivi riferiti alle
prestazioni normali e alle prestazioni speciali sara' determinata a
consuntivo sulla base della percentuale prevista oppure delle
percentuali previste - in corrispondenza della classe e della
categoria, oppure delle classi e delle categorie indicate nel bando
nonche' dell'importo dei lavori progettati - dalla tabella A) della
suddetta legge n. 143/1949 e integrazioni e delle aliquote della
tabella B), secondo quanto previsto dall'art. 17, comma 14-ter, della
legge n. 109/1994 nonche', per quanto riguarda le prestazioni dei
geologi, sulla base delle corrispondenti tabelle della tariffa dei
predetti soggetti;
3) l'indicazione delle aliquote della tabella B) da applicare per
la determinazione della quota dei corrispettivi relativi alle
prestazioni normali;
4) l'indicazione degli aumenti delle aliquote della tabella B)
che, ai sensi dell'art. 21 della citata legge n. 143/1949, si ritiene
debbano essere applicati, al netto del ribasso offerto in gara, per
la determinazione della quota dei corrispettivi relativi alle
prestazioni speciali;
5) la specificazione che la quota del corrispettivo relative alle
prestazioni accessorie sara' determinata, al netto del ribasso
offerto in gara, sulla base degli importi indicati nel bando;
6) la indicazione della percentuale dei corrispettivi delle
prestazioni normali, speciali e accessorie che, ai sensi dell'art.
13, comma 2, della citata legge n. 143/1949, costituisce, al netto
del ribasso offerto in gara, il cosiddetto compenso accessorio;
7) l'indicazione che l'offerta economica sia costituita da un
unico ribasso da applicare, in sede di determinazione a consuntivo
dei corrispettivi:
a) alla percentuale, stabilita nel bando di gara per il
rimborso spese;
b) alle eventuali percentuali di incremento delle aliquote
della tabella B), stabilite nel bando di gara per le prestazioni
speciali;
c) agli importi, stabiliti nel bando di gara, per le
prestazioni accessorie;
d) alla riduzione del 20% prevista dalla legge per prestazioni
rese ad amministrazioni e ad enti pubblici.
L'Autorita' e', altresi', dell'avviso che le suddette indicazioni
debbano essere rispettate anche negli affidamenti fiduciari.
Roma, 13 novembre 2002
Il presidente: Garri