L'AUTORITA' PER LE GARANZIE
NELLE COMUNICAZIONI
Nella sua riunione di consiglio del 5 febbraio 2003;
Vista la legge 31 luglio 1997, n. 249, recante: "Istituzione
dell'Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui
sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo";
Visto il decreto del Presidente della Repubblica 19 settembre 1997,
n. 318, recante: "Regolamento per l'attuazione di direttive
comunitarie nel settore delle telecomunicazioni";
Visto il decreto del Presidente della Repubblica 11 gennaio 2001,
n. 77, recante: "Regolamento di attuazione delle direttive 97/51/CE e
98/10/CE, in materia di telecomunicazioni";
Vista la direttiva 2002/19/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio del 7 marzo 2002 relativa all'accesso alle reti di
comunicazione elettronica e alle risorse correlate, e
all'interconnessione delle medesime (direttiva accesso);
Vista la direttiva 2002/20/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio del 7 marzo 2002 relativa alle autorizzazioni per le reti e
i servizi di comunicazione elettronica (direttiva autorizzazioni);
Vista la direttiva 2002/21/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio del 7 marzo 2002 che istituisce un quadro normativo comune
per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica (direttiva
quadro);
Vista la direttiva 2002/22/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio del 7 marzo 2002 relativa al servizio universale e ai
diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione
elettronica (direttiva servizio universale);
Visto il decreto del Ministro delle comunicazioni 23 aprile 1998:
"Disposizioni in materia di interconnessione nel settore delle
telecomunicazioni", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 133 del 10
giugno 1998;
Vista la propria delibera n. 171/99, recante "Regolamentazione e
controllo dei prezzi dei servizi di telefonia vocale offerti da
Telecom Italia a partire dal 1 agosto 1999";
Vista la propria delibera n. 197/99 del 7 settembre 1999, recante
"Identificazione di organismi di telecomunicazioni aventi notevole
forza di mercato";
Vista la propria delibera n. 338/99 del 6 dicembre 1999, recante
"Interconnessione di terminazione verso le reti radiomobili e prezzi
delle comunicazioni fisso-mobile originate dalla rete di Telecom
Italia";
Vista la propria delibera n. 4/00/CONS del 13 gennaio 2000 recante
"Autorizzazione all'offerta delle condizioni economiche delle
comunicazioni fisso-mobile uscenti dalla rete di telefonia pubblica
di Telecom Italia";
Vista la propria delibera n. 340/00/CONS del 9 giugno 2000, recante
"Criteri e modalita' per la costruzione del sistema contabile degli
operatori mobili notificati nei mercati dei servizi mobili e
dell'interconnessione";
Vista la propria delibera n. 847/00/CONS dell'11 dicembre 2000
recante "Revisione dei valori del sistema di "price cap di cui alla
delibera n. 171/1999";
Vista la propria delibera n. 469/01/CONS del 19 dicembre 2001
recante "Revisione dei valori del sistema di "price cap di cui alla
delibera n. 171/99 alla luce degli effetti prodotti
dall'applicazione";
Vista la propria delibera n. 485/01/CONS del 20 dicembre 2001,
recante "Linee guida per la predisposizione della contabilita' a fini
regolatori da parte degli operatori mobili notificati ed evoluzione
del sistema di contabilita' dei costi";
Vista la propria delibera n. 486/01/CONS del 20 dicembre 2001,
recante "Consultazione pubblica sull'introduzione di meccanismi di
programmazione dei prezzi massimi di terminazione praticati dagli
operatori mobili notificati e la regolamentazione dei prezzi delle
chiamate fisso-mobile praticati dagli operatori fissi notificati";
Viste le risultanze della consultazione pubblica di cui alla
richiamata delibera n. 486/01/CONS;
Sentite in audizione le societa' Albacom S.p.a., Atlanet S.p.a.,
Blu S.p.a., Edisontel S.p.a., H3G S.p.a., Ipse 2000 S.p.a., MCI
Worldcom S.p.a., Planetwork S.p.a., Tele 2 S.p.a., Telecom Italia
S.p.a., Telecom Italia Mobile S.p.a., Vodafone Omnitel S.p.a., Voxtel
S.p.a., Welcome Italia S.p.a., Wind Telecomunicazioni S.p.a.;
Visto il parere reso dall'Autorita' garante della concorrenza e del
mercato, pervenuto in data 9 dicembre 2002;
Visto il parere reso dalla Commissione europea (direzione generale
concorrenza e direzione generale societa' dell'informazione),
pervenuto in data 16 gennaio 2003;
Considerato quanto segue:
A. Il procedimento istruttorio.
L'Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni, nella riunione del
consiglio del 19 dicembre 2001 ha disposto l'avvio del procedimento
"Introduzione di meccanismi di programmazione dei prezzi massimi di
terminazione praticati dagli operatori mobili notificati e
regolamentazione dei prezzi delle chiamate fisso-mobile praticati
dagli operatori fissi notificati" finalizzato a valutare
l'introduzione di un modello di programmazione del prezzo massimo per
la terminazione delle chiamate sulle reti radiomobili degli operatori
notificati quali aventi notevole forza di mercato nel mercato
dell'interconnessione e dei servizi di telefonia mobile, allo stato
Telecom Italia Mobile e Vodafone Omnitel, nonche' alla revisione
dell'attuale struttura regolamentare per la formulazione dei prezzi
delle chiamate fisso-mobile originate dai clienti degli operatori
fissi notificati quali aventi notevole forza di mercato, allo stato
Telecom Italia.
Nel corso del procedimento e' stata effettuata una consultazione
pubblica, disposta con la delibera 486/01/CONS, in risposta alla
quale sono pervenuti contributi da nove soggetti. La sintesi delle
risposte e' stata pubblicata sul sito web dell'Autorita' in data 26
giugno 2002.
B. Il quadro normativo di riferimento nazionale e comu-nitario.
In tema di interconnessione la normativa applicabile prevede alcuni
obblighi a carico degli operatori notificati quali aventi notevole
forza di mercato ai sensi della delibera n. 197/99.
In particolare, il decreto del Presidente della Repubblica n.
318/97, all'art. 4, comma 7, prevede che operatori notificati quali
aventi notevole forza di mercato con riferimento ai servizi di
interconnessione sono tenuti tra l'altro a "osservare il principio di
non discriminazione rispetto all'interconnessione offerta ad altri;
essi devono applicare condizioni analoghe, in circostanze similari,
agli organismi che si interconnettono e forniscono servizi simili
[...]" nonche' a "definire le condizioni economiche di
interconnessione in modo che sia rispettato il principio
dell'orientamento ai costi [...]".
Il successivo comma 9 prevede che: "ciascun organismo di
telecomunicazioni, notificato dall'Autorita' come avente notevole
forza di mercato di cui all'allegato A, parti 1 e 2, e' obbligato a
provvedere sollecitamente alla pubblicazione di un'offerta di
interconnessione di riferimento [...] L'Autorita', sentita, ove
necessario, l'Autorita' garante della concorrenza e del mercato, puo'
imporre, ove cio' sia giustificato, modifiche all'offerta di
interconnessione di riferimento".
Gli obblighi menzionati gravano attualmente sugli operatori Telecom
Italia, Telecom Italia Mobile e Vodafone Omnitel (gia' Omnitel Pronto
Italia), notificati ai sensi della delibera n. 197/99.
In aggiunta a questi, per Telecom Italia, operatore fisso
notificato, vale anche il principio di cui all'art. 7 del medesimo
decreto del Presidente della Repubblica n. 318/1997, in base al quale
"le condizioni economiche per l'accesso e per l'uso di una rete
telefonica pubblica fissa e per i servizi di telecomunicazioni
accessibili al pubblico sulla suddetta rete osservano i principi di
trasparenza, di obiettivita' e di orientamento ai costi nel caso di
operatori con una notevole forza di mercato [...]" (comma 1).
Per quanto concerne lo specifico mercato delle comunicazioni
fisso-mobile, con la delibera n. 338/99, l'Autorita' ha imposto
alcuni obblighi regolamentari in capo agli operatori notificati fisso
e mobili, con l'obiettivo di "garantire l'operativita' di meccanismi
concorrenziali efficienti in presenza di posizioni di potere sui
mercati di riferimento da parte di alcuni operatori".
La stessa delibera n. 338/99 ha stabilito inoltre, con riguardo ai
prezzi finali praticati al pubblico da Telecom Italia, che:
"1) il prezzo finale e' indipendente dalla tipologia di contratto
sottoscritto dall'utente chiamato;
2) il prezzo finale delle chiamate originate da rete Telecom
Italia si articola in due fasce orarie, intera e ridotta,
corrispondenti alle attuali fasce delle comunicazioni interurbane;
3) il prezzo finale varia in relazione al prezzo di terminazione,
indicato dall'Autorita' nel caso di TIM e Omnitel, o negoziato da
Telecom Italia con gli altri operatori mobili. Telecom Italia e'
tenuta ad informare la clientela dei diversi prezzi da essa praticati
in base all'operatore mobile su cui e' terminata la chiamata;
4) Telecom Italia puo' delineare due profili diversi dei prezzi
finali sulla base di quanto stabilito al titolo II, punto 2;
5) eventuali offerte a volume o profili di prezzo diversi dalle
condizioni generali offerte alla clientela residenziale e affari
sulla base di quanto contenuto nel presente provvedimento, devono
essere comunicate dall'Autorita' e da questa autorizzate in base a
quanto previsto dall'art. 7, comma 11, del decreto del Presidente
della Repubblica n. 318/1997 e nel rispetto del principio di
separazione contabile di cui all'art. 9 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 318/1997".
C. Gli obiettivi dell'intervento regolamentare.
La regolamentazione dei prezzi di terminazione su rete mobile
risultante dalla delibera n. 338/99 ha garantito, dal dicembre 1999
ad oggi, una riduzione del valore medio massimo di circa il 4% annuo.
Infatti, il valore stabilito dalla stessa delibera, pari a L. 360
al minuto, era stato applicato inizialmente da entrambi gli operatori
mobili notificati destinatari del provvedimento, mentre i valori
attuali di terminazione (valori medi dei due operatori di rete mobile
notificati, valutati sulla base dei rispettivi panieri di traffico
rilevati nell'anno 2001) sono di seguito riportati:
=====================================================================
| Term. in | Term. in | |
| fascia di | fascia fuori | Valore medio |Valore medio
| picco | picco | ponderato | ponderato
Operatore |(Eurocent/min)|(Eurocent/min)|(Eurocent/min)| (L./min)
=====================================================================
TIM | 19,9 | 12,91 | 16,81 | 325
---------------------------------------------------------------------
Vodafone | | | |
Omnitel | 18,9 | 14,7 | 17,06 | 330
La delibera n. 338/99 aveva inoltre previsto di verificare, nel
medio periodo, l'orientamento al costo dei prezzi di terminazione,
fissati dalla stessa delibera sulla base del confronto europeo (best
practice), e dell'introduzione di un sistema contabile da parte degli
operatori mobili notificati.
D. Il prezzo di terminazione delle chiamate fisso-mobile.
L'analisi della necessita' di rivedere il valore fissato con
delibera n. 338/99 si articola su due direttrici principali:
a) la valutazione dell'orientamento al costo sulla base delle
risultanze contabili e delle verifiche sulle stesse effettuate;
b) il confronto con i prezzi di terminazione applicati in Europa.
Relativamente alle valutazioni contabili, l'Autorita' ha svolto
un'analisi basata sui dati di contabilita' regolatoria, allo stato,
disponibili. Sono stati in particolare valutati i dati relativi agli
anni 1999 e 2000, basati sulla contabilita' a costi storici.
Tale attivita' e' stata avviata con la delibera n. 340/00/CONS,
integrata successivamente con la delibera n. 485/01/CONS. I dati di
costo forniti, relativi a un sistema a costi storici pienamente
distribuiti, sono stati sottoposti a verifica contabile da parte di
un soggetto indipendente e diverso dall'Autorita' stessa. Allo stato
della presente decisione, oltre che alle risultanze contabili, e'
disponibile la relazione di tale soggetto relativa alla contabilita'
1999.
Ai fini di valutare il grado di orientamento al costo dei prezzi di
terminazione, unitamente ai dati contabili esposti, l'Autorita' ha
valutato il tasso di remunerazione del capitale, presentato dagli
operatori mobili notificati come aventi notevole forza di mercato nel
mercato dell'interconnessione e dei servizi di telefonia mobile,
ovvero le societa' Telecom Italia Mobile (di seguito TIM) e Vodafone
Omnitel, da applicare per la predisposizione della contabilita'
presentata ai fini regolatori. La media ponderata del tasso di
remunerazione del capitale presentato dagli operatori e' pari al
21,45%.
In linea con quanto previsto dalla raccomandazione 98/322/CE della
Commissione europea, l'Autorita' ha proceduto a una prima valutazione
del tasso di remunerazione del capitale utilizzando il metodo del
WACC (Weighted Average Cost of Capital, o costo medio ponderato del
capitale), considerando:
a) il costo del capitale proprio degli operatori notificati,
riferito alle attivita' di rete mobile;
b) il costo del capitale di debito;
c) l'aliquota fiscale di riferimento;
d) il rapporto tra i valori economici del capitale proprio e di
debito;
e) il costo del capitale applicabile al settore della telefonia
mobile, riscontrabile da valutazioni su operatori nazionali e
stranieri e nelle decisioni di altre Autorita' di settore.
Per la valutazione del costo del capitale proprio, l'Autorita' ha
utilizzato, secondo la migliore prassi corrente, la formula basata
sul CAPM (Capital Asset Pricing Model), considerando:
1) il tasso di finanziamento privo di rischio, per il quale e'
stata effettuata una valutazione basata sul rendimento dei titoli di
Stato di lunga durata.
2) il premio di mercato, che rappresenta la remunerazione
aggiuntiva rispetto al tasso privo di rischio richiesta mediamente
dall'investitore con riferimento ad un portafoglio di mercato. A
riguardo, coerentemente con quanto stabilito con delibera n.
344/01/CONS, sono state prese in considerazione, alla luce della
eterogeneita' dei mercati di riferimento le indicazioni provenienti
da studi di istituzioni finanziarie nazionali e di altre fonti,
tenendo conto anche della eterogeneita' dei mercati di riferimento;
3) il coefficiente di rischio sistematico o rischio specifico
dell'investimento (Beta). Per le aziende quotate, il Beta si puo'
misurare con maggiore affidabilita', in quanto si dispone di serie
storiche significative di durata superiore a tre anni. La misurazione
del Beta su intervalli di tempo inferiori porta a ottenere,
generalmente, risultati meno affidabili.
Per la valutazione del costo del capitale di debito degli operatori
notificati e' stata presa in considerazione la media ponderata del
costo dei debiti effettivamente sostenuti dalla societa', ivi incluse
le fonti di finanziamento a tasso zero; inoltre e' stato stimato, a
partire dal tasso privo di rischio, un premio (spread) che il mercato
del credito richiede in relazione al settore ed all'impresa.
Per la valutazione dell'aliquota fiscale di riferimento,
l'Autorita' ha assunto una misura media del valore stimato coerente
con il periodo di riferimento.
Relativamente al rapporto fra il valore del capitale proprio e di
debito la misura assunta e' stata valutata considerando un valore di
riferimento in linea con il valore medio di capitalizzazione degli
operatori notificati ed il valore del debito, che deve essere
integrato, coerentemente con la normativa vigente, dal valore del
fondo trattamento fine rapporto e dai debiti tributari risultanti da
dati di bilancio, che sono fonti di finanziamento a tasso zero.
Per quanto riguarda infine il costo del capitale riscontrabile nel
mercato nazionale (relativamente agli operatori nuovi entranti) ed
europeo della telefonia mobile, le indicazioni emerse segnalano
l'opportunita' di ulteriori approfondimenti, anche in vista della
prossima adozione della metodologia a costi incrementali. In
particolare, la definizione della struttura finanziaria ottimale, il
corretto dimensionamento del capitale impiegato e i parametri di
rischiosita' da utilizzare dovrebbero essere ulteriormente
analizzati. Inoltre, occorre notare che le valutazioni dell'Autorita'
sul costo del capitale devono essere impostate in un'ottica di lungo
periodo, dovendo riflettere la remunerazione degli investimenti
connessi con la rete mobile degli operatori notificati. L'Autorita'
ritiene che l'incertezza relativa a previsioni di lungo periodo in un
mercato ad alto tasso di innovazione come quello della telefonia
mobile, e' pero' parzialmente compensata dalla conoscenza delle
attivita' mature connesse alla rete mobile GSM, che presentano in
prospettiva un minor rischio per gli operatori notificati, per la
loro notorieta' e per il numero di clienti in portafoglio.
Alla luce delle valutazioni sopra esposte l'Autorita' ritiene
quindi che il tasso di remunerazione del capitale applicabile
nell'ambito della contabilita' regolatoria predisposta dagli
operatori notificati possa valutarsi, allo stato, in una misura non
superiore al 18 %.
L'Autorita' inoltre, nel valutare il grado di orientamento al
costo, ritiene opportuno considerare un prezzo medio di terminazione
determinabile dai dati forniti da ciascun operatore. Questo
garantisce una obiettiva rappresentazione dei costi medi conseguibili
da un operatore efficiente. Occorre peraltro notare che il valore
preso a riferimento rappresenta un valore di efficienza gia'
conseguito dagli operatori notificati, in quanto calcolato su una
contabilita' a costi storici pienamente distribuiti. Ulteriori
guadagni di efficienza e quindi ulteriori riduzioni del prezzo di
terminazione sono ipotizzabili alla luce dell'evoluzione dei costi
degli operatori, mentre l'adozione di una contabilita' a costi
correnti e successivamente di una valutazione incrementale di lungo
periodo, da prodursi a partire dal-l'esercizio 2002, potra'
consentire una ancora piu' significativa ed omogenea connessione tra
costi sostenuti e piani di investimento da una parte e prezzi dei
servizi regolati dall'altra.
Alla luce delle considerazioni sopra riportate, rilevati i costi
operativi ed il capitale impiegato, dalle risultanze contabili e
tenuto conto della relazione del soggetto indipendente preposto alla
verifica per lo stesso anno, l'Autorita' ritiene che l'attuale prezzo
di terminazione (nonche' quello nominale stabilito con delibera n.
338/99) risulta non orientato ai costi e quindi suscettibile di
correzione mediante un intervento regolamentare da parte
dell'Autorita'.
L'opportunita' di fissare un valore iniziale del prezzo di
terminazione inferiore a quello attuale emerge anche da un confronto
europeo. Nella tabella di seguito riportata sono indicati i prezzi
(in Eurocent al minuto) di terminazione rilevati a settembre 2002
(fonte Cullen International, settembre 2002):
===================================================================
| | Articolazione |Quota di
Paese | Operatore |------------------------------| Setup
| | Intera |Ridotta | Week End | (€cent)
| | o Flat | | |
-------------|------------|---------|--------|-----------|---------
Norvegia 8,6 2,5
-------------|------------|---------|--------|-----------|---------
Svezia 10
-------------|------------|---------|--------|-----------|---------
Austria 11,25
-------------|------------|---------|--------|-----------|---------
Lux 13,41 11,25
-------------|------------|---------|--------|-----------|---------
Irlanda 14,9 11,4 8,9
-------------|------------|---------|--------|-----------|---------
DK 16 8 1
-------------|------------|---------|--------|-----------|---------
Germania 14,3
-------------|------------|---------|--------|-----------|---------
Belgio 14,98 10,78 7,01 4,21
-------------|------------|---------|--------|-----------|---------
Spagna 17,18 9,46 Nota 1
-------------|------------|---------|--------|-----------|---------
Francia Orange 18,17 9,09 Nota 2
-------------|------------|---------|--------|-----------|---------
Francia SFR 18,21 9,11 Nota 2
-------------|------------|---------|--------|-----------|---------
UK Cellnet 19,9 16,3 1,8
-------------|------------|---------|--------|-----------|---------
UK Vodafone 21 11,7 7,5
-------------|------------|---------|--------|-----------|---------
Italia TIM 19,9 12,91
-------------|------------|---------|--------|-----------|---------
Italia Vod. 18,9 14,7
Omnitel
-------------|------------|---------|--------|-----------|---------
Olanda 18,2 14,3 2,9
-------------|------------|---------|--------|-----------|---------
Grecia 18 5
-------------|------------|---------|--------|-----------|---------
Portogallo 20,7
Nota 1: il primo minuto di conversazione e' indivisibile ed e'
valutato pari a 17,18 Eurocent/min in fascia intera e 9,46
Eurocent/min in fascia ridotta.
Nota 2: i primi 50 secondi di conversazione sono indivisibili e
valutati pari a 15,3 Eurocent/min (Orange) e a 15,26 Eurocent/min
(SFR) indipendentemente dalla fascia oraria della conversazione.
A partire dai dati sopra riportati, il valor medio europeo e' stato
determinato sulla base delle differenti articolazioni (laddove
previste) in fascia intera, ridotta e fine settimana, prendendo a
riferimento distribuzioni omogenee di traffico (paniere). Si e'
inoltre tenuto conto della quota iniziale (set-up) nei casi in cui la
stessa e' applicata. Infine, il dato di ciascun Paese e' stato
ponderato considerando la rispettiva popolazione. Sulla base delle
diverse ipotesi di traffico, il valor medio europeo del costo di
terminazione minutario si attesta in un intervallo compreso tra 15,5
e 16 Eurocent (300-310 lire/minuto). Ulteriori riduzioni rispetto al
valore medio cosi' calcolato sulla base delle rilevazioni di
settembre, sono da ritenersi probabili alla luce delle recenti
decisioni delle autorita' nazionali.
E. Articolazione del prezzo di terminazione.
L'Autorita' ritiene opportuno mantenere la possibilita', per gli
operatori di rete mobile, di articolare il prezzo di terminazione su
fasce orarie di picco e di fuori picco. Cio' in primo luogo a tutela
dell'utenza, primariamente residenziale, per la quale il prezzo
finale della chiamata fisso-mobile in fascia di fuori picco e'
direttamente legato al prezzo di terminazione in fascia ridotta
stabilito dal singolo operatore. Inoltre, con tale impostazione, si
mantengono le leve competitive a disposizione di ciascun operatore il
quale, con la fissazione di prezzi articolati, puo' da un lato
assicurare una migliore efficienza d'uso delle rispettive reti,
dall'altro orientare la domanda. Peraltro tale impostazione non
preclude la scelta, per il singolo operatore, di offrire un prezzo di
terminazione non articolato, o di offrire, sulla base delle richieste
degli operatori interconnessi, condizioni innovative di offerta del
servizio di terminazione, nel rispetto comunque del vincolo di
riduzione previsto dal presente provvedimento e del principio di non
discriminazione, che si sostanzia nell'offrire pari opportunita' a
tutti gli operatori interconnessi.
Nel caso di articolazione in fasce orarie di picco e fuori picco,
al fine di poter valutare correttamente il rispetto del vincolo di
prezzo della terminazione, determinato sul valore medio massimo,
risulta tuttavia opportuno esplicitare ex-ante le modalita' di
calcolo di tale valore a partire da quelli determinati dagli
operatori nelle fasce di articolazione. Pertanto, considerato il
valore medio massimo a valere dall'entrata in vigore del presente
provvedimento, i nuovi prezzi di terminazione dovranno essere
determinati sulla base del paniere del traffico (distribuzione del
traffico sulle differenti fasce orarie) totale terminato nell'anno
2002. Analogamente, con l'entrata in vigore delle ulteriori riduzioni
del prezzo massimo di terminazione previste dal meccanismo di
programmazione, l'eventuale articolazione dovra' essere basata sul
paniere di traffico relativo all'anno precedente a quello della
riduzione. Relativamente, infine all'adozione di un unico paniere o
di panieri differenti per ciascun operatore, l'Autorita', pur
rilevando che le distribuzioni di traffico degli operatori notificati
tendono ad uniformarsi nel corso degli anni 2000-2001, ritiene
opportuno che ciascun operatore assoggettato al meccanismo di
programmazione articoli, se del caso, i prezzi di terminazione
secondo il proprio paniere di traffico, cio' al fine di salvaguardare
le specificita' di ciascun operatore.
F. Modalita' di comunicazione all'Autorita' delle variazioni di
prezzo.
Attualmente l'operatore di rete fissa notificato e' soggetto
all'obbligo di comunicazione delle proprie offerte economiche
all'Autorita' almeno trenta giorni prima dell'effettiva introduzione
del servizio.
Nei mercati dell'interconnessione le offerte economiche dei servizi
intermedi dovrebbero consentire ad altri operatori notificati
soggetti ai medesimi obblighi di preavviso di definire la propria
politica dei prezzi entro un congruo lasso di tempo. L'applicazione
del termine di trenta giorni per la comunicazione da parte di TIM e
OPI delle offerte relative alla terminazione mobile non consentirebbe
all'operatore di rete fissa notificato di definire la propria offerta
nel rispetto dei termini stabiliti dall'Autorita' (trenta giorni).
L'Autorita', pertanto, ritiene che le condizioni economiche dei
servizi di terminazione mobile debbano essere comunicate almeno con
quarantacinque giorni di anticipo rispetto all'effettiva introduzione
della modifica delle condizioni economiche, al fine di consentire
agli operatori di rete fissa notificati di adeguare i prezzi
fisso-mobile nel rispetto degli obblighi di preavviso stabiliti
dall'Autorita' (trenta giorni).
G. Il sistema di price cap per la quota di retention delle chiamate
fisso-mobile.
La delibera n. 338/99 aveva posto in capo a Telecom Italia, in
qualita' di operatore di rete fissa notificato, obblighi di natura
regolamentare relativi al prezzo delle chiamate fisso-mobile.
Tali obblighi sono principalmente riconducibili alla modalita' di
definizione della quota di spettanza dell'operatore fisso
(retention), con esclusione dunque della parte di terminazione
direttamente riconosciuta all'operatore mobile.
Alla luce di tale impostazione metodologica, l'applicazione di un
sistema programmato di riduzione dei prezzi per gli operatori fissi
non puo' che applicarsi anche alla quota di retention, ed essere
corredata da regole generali per la determinazione del prezzo finale.
Alla luce dell'attivita' avviata per la revisione del sistema di
price cap dei servizi di Telecom Italia in base alle delibere n.
171/99 e n. 847/00/CONS, l'Autorita' ritiene opportuno intervenire
con un successivo provvedimento per definire il vincolo di cap sulla
quota di retention e le relative modalita' di applicazione.
Al fine di garantire la tempestiva determinazione del prezzo finale
delle chiamate fisso-mobile e tenuto conto dei tempi necessari per
l'approvazione di tali prezzi, l'Autorita' tuttavia ritiene
necessario fissare, nel presente provvedimento il valore iniziale
della quota di retention da sottoporre ad un meccanismo di price cap.
A tale riguardo, occorre in primo luogo rilevare che, dall'entrata in
vigore della delibera n. 338/99, il valore massimo della quota di
retention a suo tempo fissato (110 lire/min) e' rimasto invariato a
fronte della riduzione delle quote di terminazione, di una riduzione
generalizzata dei costi di interconnessione e, considerata la
retention come la componente a disposizione dell'operatore di accesso
per la definizione di un prezzo finale all'utenza (data
l'esternalita' del costo della terminazione su rete mobile), a fronte
della riduzione che gli altri servizi di traffico hanno subito con
l'applicazione del meccanismo di price cap.
Giova tuttavia osservare al riguardo che tale circostanza non ha
ostacolato lo sviluppo di una notevole concorrenza nello specifico
segmento di mercato delle comunicazioni fisso-mobile che registra, al
pari delle comunicazioni internazionali, la piu' alta quota di
penetrazione degli operatori alternativi (oltre il 30%). Pertanto
l'Autorita' ritiene di stabilire i seguenti criteri di regolazione
del prezzo della retention:
a) la modifica del valore stabilito dalla delibera n. 338/99
sulla stessa misura proporzionale stabilita per la riduzione della
terminazione anche in considerazione della riduzione delle tariffe di
interconnessione;
b) l'inserimento della retention nell'ambito dei servizi a
traffico sottoposti al nuovo regime di price cap.
Infine, relativamente alla valorizzazione effettiva della quota di
retention, si e' rilevato, nel corso del procedimento, che le
relative modalita' di calcolo non risultano di facile ed immediata
applicazione. In particolare si evidenzia che, nel rispetto del
valore massimo di tale quota, stabilito dalla delibera n. 338/99, i
valori di retention applicati ai prezzi delle chiamate fisso-mobile
verso i differenti operatori di rete mobile possono differenziarsi
anche per effetto delle diverse quote di traffico considerate nel
paniere complessivo di tali chiamate. Pertanto si ritiene opportuno
richiedere a Telecom Italia la formulazione una proposta di modifica
delle modalita' di calcolo e l'applicazione della quota di retention
nel rispetto dei principi di trasparenza e non discriminazione per la
formazione del prezzo finale delle chiamate fisso-mobile originate
dai propri clienti e dirette ai differenti operatori di rete mobile.
H. Articolazione del prezzo.
L'Autorita' ritiene opportuno uniformare le fasce orarie relative
al servizio fisso-mobile a quelle vigenti per le chiamate
interurbane.
I. I pareri dell'Autorita' garante della concorrenza e del mercato e
della Commissione europea.
Lo schema di provvedimento, come approvato dal consiglio
dell'Autorita' in data 2 ottobre 2002, e' stato trasmesso il 9
ottobre 2002 all'Autorita' garante della concorrenza e del mercato
(di seguito AGCM) per il parere, e, per il tramite della
Rappresentanza permanente d'Italia presso l'Unione europea, alle
direzioni generali concorrenza e societa' dell'informazione della
Commissione europea.
Il parere sullo schema di provvedimento reso dall'AGCM e' pervenuto
all'Autorita' il 9 dicembre 2002. L'AGCM, nel sottolineare in primo
luogo la particolare importanza del provvedimento in esame, rileva la
sussistenza di motivazioni per un nuovo e successivo (rispetto alla
delibera n. 338/99) intervento regolamentare in materia. Secondo
l'AGCM, in un contesto generale di riduzione dei prezzi dei diversi
servizi di telecomunicazioni, il segmento delle comunicazioni
fisso-mobile e' quello che ha meno contribuito al miglioramento delle
condizioni di offerta, sia per cio' che attiene alla componente di
terminazione mobile, la cui riduzione registrata dal dicembre 1999 ad
oggi viene considerata dall'AGCM insufficiente, sia per la componente
di retention, il cui valore nello stesso periodo e' rimasto
inalterato. Inoltre il confronto europeo, secondo l'AGCM, colloca le
condizioni di terminazione mobile in Italia tra le piu' elevate, a
fronte comunque di un tasso di penetrazione tra i maggiori in sede
europea. Pertanto l'AGCM concorda sulla necessita' dell'intervento
proposto dall'Autorita'.
Con riferimento ai contenuti del provvedimento, l'AGCM ritiene
condivisibile la valutazione dell'Autorita' circa la necessita' di
introdurre un meccanismo di programmazione pluriennale dei prezzi di
terminazione, individuando nel valore di partenza il parametro
cruciale per garantire l'efficacia del meccanismo. A tale riguardo,
l'AGCM, rilevando che i dati contabili utilizzati dall'Autorita' per
la determinazione del valore di partenza sono quelli relativi agli
anni 1999 e 2000 e basati sulla metodologia a costi storici
pienamente allocati, ritiene piu' fondante utilizzare un confronto
con la best practice europea per la determinazione del valore di
partenza, considerando anche che la metodologia contabile del tipo
Long Run Incremental Cost (LRIC) risulta essere la piu' appropriata
per tale determinazione.
La valutazione svolta dall'AGCM porta a considerare un valore per
il costo di terminazione, identificato come media dei prezzi
applicati in Norvegia, Svezia ed Austria.
In merito alla riduzione programmata per gli anni 2004 e 2005,
l'AGCM, nell'osservare che le misure previste sono di competenza
dell'Autorita', sottolinea l'opportunita' di utilizzare parimenti il
confronto internazionale, nella considerazione che gli incrementi di
produttivita' previsti per le aziende italiane non possano
discostarsi significativamente dai migliori incrementi previsti a
livello internazionale.
Per cio' che attiene alle misure previste per la riduzione della
quota di retention di Telecom Italia, l'AGCM osserva che l'attuale
livello risulta suscettibile di ampia riduzione, qualora si consideri
la corrispondente riduzione avvenuta dal 1999 ad oggi dei costi di
interconnessione su rete fissa sottostanti la fornitura del servizio
fisso-mobile. Secondo l'AGCM, una tale riduzione potrebbe favorire lo
sviluppo di offerte competitive da parte degli operatori concorrenti
di rete fissa.
Infine, l'AGCM ritiene pienamente condivisibili le ulteriori misure
previste dall'Autorita', quali ad esempio la comunicazione ex-ante
dell'articolazione peak ed off-peak dei prezzi di terminazione,
prevista per gli operatori mobili ai fini della valutazione del
rispetto della riduzione programmata, e la previsione delle
disposizioni volte ad informare i consumatori in merito ai costi di
terminazione di pertinenza di ciascun operatore di rete mobile.
Il parere sullo schema di provvedimento reso dalle direzioni
generali concorrenza e societa' dell'informazione della Commissione
europea e' pervenuto all'Autorita' in data 16 gennaio 2003.
La Commissione europea valuta innanzitutto in maniera positiva
l'iniziativa dell'Autorita' di introdurre misure in grado di
garantire un maggiore orientamento ai costi dei prezzi di
terminazione fisso-mobile, pur non formulando osservazioni in merito
al valore iniziale, ne' circa la metodologia utilizzata per
determinare i parametri del network cap.
La Commissione tuttavia esprime perplessita' sull'opportunita' di
introdurre con il calendario previsto un meccanismo di programmazione
dei prezzi, alla luce della fase di transizione dal "vecchio" al
"nuovo" quadro regolamentare e di quanto specificamente previsto
dalla direttiva quadro (2002/21/CE) e dalla direttiva accesso
(2002/19/CE), che dovranno essere recepite entro il 24 luglio 2003.
In particolare, la Commissione fa presente che secondo tali
direttive, per mantenere, modificare o rimuovere obblighi
regolamentari gia' esistenti dovranno essere effettuate analisi di
mercato sulla base della lista contenuta nella raccomandazione della
Commissione sui mercati rilevanti ai fini della regolamentazione
ex-ante. La Commissione, nel riconoscere che comunque tale
raccomandazione non risulta ancora approvata, ritiene che una diversa
scomposizione del mercato rilevante, quale quella che si sta
prefigurando con l'introduzione del mercato della terminazione su
reti di telefonia individuali, possa portare a conclusioni diverse da
quelle indicate nello schema di provvedimento dell'Autorita', basate
su valutazioni legate al mercato nazionale dell'interconnessione, o
all'identificazione di misure regolamentari differenti.
La Commissione inoltre rileva che, secondo il nuovo quadro
regolamentare, il progetto di misura dovra' essere sottoposto a
consultazione con le parti interessate e, se appropriato, con
l'Autorita' nazionale della concorrenza e notificato alla Commissione
ai sensi dell'art. 7 della direttiva quadro.
La Commissione pertanto e' dell'avviso che la scelta di adottare le
misure di network cap con la necessita' di rivedere le disposizioni
nel breve periodo (meno di un anno) possa condurre ad un rischio di
incertezza relativamente alla permanenza ed alla durata delle
riduzioni di prezzo, e tale situazione e' contraria agli obiettivi di
un quadro regolamentare stabile e prevedibile. Secondo la
Commissione, inoltre, tale situazione si verificherebbe anche in
relazione alla prevista introduzione a price cap della quota di
retention di Telecom Italia.
La Commissione conclude quindi il suo parere suggerendo di
effettuare una analisi di mercato con la nuova metodologia appena
possibile dopo l'adozione della citata raccomandazione e di applicare
le eventuali misure nella piena vigenza del nuovo quadro
regolamentare.
L. Le considerazioni dell'Autorita' in merito ai due pareri ricevuti.
In merito alle considerazioni espresse dall'AGCM, l'Autorita'
osserva quanto segue. Relativamente al valore di partenza ed ai dati
contabili utilizzati per la sua determinazione, l'Autorita', nel
concordare con l'AGCM che la base di costo LRIC e' la piu'
appropriata per una corretta valutazione dei costi, deve rilevare
come il processo di adozione di nuove metodologie contabili, nonche'
la verifica dei dati risultanti dall'applicazione di dette
metodologie, sia lungo e complesso e pertanto, come negli altri Paesi
europei, l'adeguamento ai costi prospettici debba articolarsi su un
periodo pluriennale, anche in considerazione della necessita', per
gli operatori, di adeguare la dinamica degli investimenti e
l'efficienza dei processi produttivi. Pertanto il sistema piu'
opportuno per l'adeguamento ai costi incrementali risulta essere il
meccanismo di network cap, ovvero di riduzione programmata dei prezzi
di terminazione. In merito alla riduzione del livello attuale
l'Autorita' ritiene di dover utilizzare dati contabili gia' acquisiti
e sottoposti a revisione.
L'utilizzo di tali dati porta comunque ad una rimodulazione del
valore della terminazione che porta il livello italiano sotto la
media europea.
Per quanto concerne la regolazione della retention, l'Autorita'
intende sottolineare come tale componente del prezzo finale sia
caratterizzata da una limitata elasticita' di prezzo, anche in virtu'
della relativa incidenza di riduzioni della retention sul prezzo
finale effettivamente pagato dall'utente. La regolamentazione della
retention attiene piu' alla disciplina dei prezzi finali in un
mercato concorrenziale piuttosto che a quella dei beni intermedi. La
retention e' infatti contendibile grazie ai meccanismi di carrier
selection e preselection, mediante i quali l'utente che chiama un
abbonato alla rete mobile non puo' scegliere l'operatore di
terminazione mentre puo' selezionare l'operatore fisso di
originazione. Tuttavia, l'Autorita' ritiene comunque necessario un
aggiustamento del valore della retention in considerazione della
quota di mercato ancora detenuta da Telecom Italia nello specifico
segmento, nonche' al fine di correlare la dinamica dei prezzi finali
sottoposti a price cap ed i sottostanti valori di interconnessione.
Relativamente al parere reso dalla Commissione europea, si osserva
quanto segue. In primo luogo appare opportuno far notare che nel
corso del procedimento e' stata svolta una specifica analisi di
mercato con riferimento alla situazione dell'anno 2001. Per tale
analisi, evidentemente svolta sulla base della normativa vigente,
sono stati considerati, tra gli altri, il mercato complessivo della
terminazione su rete mobile (escluse le chiamate on-net) e quello
relativo alle chiamate originate da rete fissa e terminate su rete
mobile. Da tale analisi emerge che gli operatori attualmente
notificati (TIM e Vodafone Omnitel) detengono ancora il 90% sia sul
mercato complessivo della terminazione mobile sia sul segmento
relativo alla terminazione fisso-mobile; pertanto l'Autorita' ha
ritenuto giustificato mantenere nei confronti dei due operatori sopra
indicati gli obblighi disposti con la delibera n. 338/99, rivedendoli
alla luce delle rilevazioni contabili e del confronto europeo.
Giova peraltro far rilevare che, come evidenziato dalla stessa
Commissione europea, il presente provvedimento costituisce
essenzialmente un aggiornamento delle condizioni economiche previste
dalla sopra citata delibera.
Tale aggiornamento, necessario e non rinviabile alla luce della
vigente normativa nazionale sull'orientamento al costo degli
operatori notificati, e' conseguente ai dati raccolti nel corso del
procedimento. Per quanto riguarda la programmazione futura dei prezzi
di interconnessione, l'Autorita' ritiene che sulla base di un
adeguamento dei prezzi ai costi di lungo periodo, tali prezzi debbano
scendere in ragione del 10% l'anno al lordo dell'inflazione nel corso
dei prossimi due anni, come di seguito motivato. Comunque, valutato
che tali riduzioni sono legate ad un quadro regolamentare
suscettibile di cambiamenti, l'Autorita' ritiene che l'effettiva
applicazione di tali riduzioni debba essere rivista successivamente
all'analisi di mercato prevista dal nuovo quadro regolamentare ed
alla luce dei rimedi identificati nelle situazioni di dominanza.
L'Autorita' tuttavia, alla luce della notevole incertezza sui tempi
di applicazione del nuovo quadro regolamentare, ritiene utile
segnalare il percorso che intende seguire qualora nel nuovo quadro
permanessero gli obblighi previsti nel quadro vigente.
L'intervento attuale e', in conclusione, sulla base della normativa
vigente, urgente ai fini della tutela dei consumatori e del
riequilibrio del corretto assetto concorrenziale e non pregiudica
l'applicazione del nuovo quadro comunitario quando esso sara'
pienamente efficace in virtu' dell'entrata in vigore delle norme
interne di recepimento.
M. Conclusioni.
Sulla base dell'analisi svolta precedentemente e dei dati
disponibili, l'Autorita' ritiene che un valore iniziale del prezzo
massimo di terminazione di 14,95 Eurocent/min rappresenti un
sufficiente grado di orientamento ai costi storici effettivi e possa
preservare la dinamica concorrenziale dello specifico segmento di
mercato, garantendo al contempo un adeguato ritorno degli
investimenti che gli operatori di rete mobili saranno tenuti ad
effettuare nei prossimi anni.
L'Autorita' ritiene necessario definire un livello di prezzo
massimo di terminazione comune per gli operatori di rete mobile
notificati determinato sulla base dell'andamento prospettico dei
costi degli operatori. Definire un prezzo massimo comune per tutti
gli operatori notificati salvaguarda infatti da un lato il principio
di competizione sulla terminazione introdotto dalla delibera n.
338/99, dall'altro non impedisce una differente dinamica di riduzione
del prezzo tra gli operatori regolati.
Relativamente all'evoluzione della contabilita' regolatoria
l'Autorita' sta attualmente valutando l'impatto del passaggio dal
sistema a costi storici a quello a costi correnti. Non e' quindi
possibile prevedere, in maniera puntuale, quale sia l'evoluzione dei
costi di terminazione derivanti dall'applicazione del sistema a costi
correnti e, in prospettiva, a costi incrementali. Tuttavia,
l'esperienza acquisita nei Paesi europei che hanno gia' introdotto un
sistema di contabilita' a costi incrementali consente di prevedere,
in prospettiva, una riduzione di tali valori rispetto a quelli
determinati a costi correnti, tenuto conto che in tali Paesi (per
esempio Austria e Regno Unito) hanno mostrato i minori prezzi di
terminazione.
Relativamente ai prevedibili incrementi di efficienza realizzabili
dagli operatori, da un'analisi dei dati pubblici di bilancio degli
operatori notificati si rileva, nel periodo 1998-2001, una
significativa capacita', dimostrata dagli stessi operatori di
riduzione dei costi generali. In prospettiva, pur non potendosi
affermare che i costi del servizio di terminazione seguiranno
puntualmente l'andamento pregresso di riduzione dei costi generali
degli operatori di rete mobile, si ritiene che la tendenza di
riduzione dei costi unitari del servizio di terminazione non possa
discostarsi in maniera significativa dalla riduzione dei costi
generali, per lo meno in un arco temporale relativamente ampio quale
quello ipotizzabile per l'introduzione di un meccanismo di
programmazione.
Sulla base di queste considerazioni l'Autorita' ritiene ragionevole
la riduzione programmata di un ulteriore 20% nel periodo 2004-2005,
da distribuire in ragione del 10% l'anno.
L'efficacia di tale meccanismo di riduzione e' pero' condizionata
all'implementazione delle procedure previste dal nuovo quadro
regolamentare che potrebbero modificare il perimetro e la natura
dell'intervento dell'Autorita' in materia di prezzi delle chiamate
fisso-mobile. Inoltre l'applicazione dei criteri contabili LRIC
potra' fornire ulteriori indicazioni sulla necessita' di rivedere o
confermare la riduzione programmata.
Occorre comunque notare che la percentuale di riduzione sopra
indicata, da realizzarsi entro il 31 dicembre 2005, risulta in linea
con le migliori pratiche europee e coerente con le analisi
prospettiche dei costi effettuate nei Paesi che hanno gia' realizzato
un sistema LRIC.
Si ritiene quindi che il valore al termine del periodo di
programmazione risulti, allo stato, sostenibile con l'andamento
prospettico dei costi degli operatori nazionali, tenuto anche conto
del grado di integrazione esistente per alcuni operatori a livello
europeo e quindi del prevedibile progressivo allineamento delle
efficienze produttive di tali operatori.
Resta comunque ferma la verifica del valore ipotizzato alla luce
della completa attuazione, in Italia, del sistema a costi
incrementali.
Relativamente alla quota di retention, l'Autorita' ritiene che il
relativo valore debba essere assoggettato ai meccanismi di
regolazione dei prezzi finali dell'operatore di rete fissa
notificato, ovvero a price cap. Come gia' precedentemente rilevato,
il valore massimo della quota di retention stabilito dalla delibera
n. 338/99 pari a 110 lire al minuto (5,68 Eurocent al minuto) non e'
stato soggetto a riduzioni a fronte della discesa dei prezzi massimi
finali sottoposti al meccanismo di price cap. Tale riduzione e'
necessaria considerando anche la discesa delle sottostanti tariffe di
interconnessione della rete fissa di Telecom Italia nel periodo
2000-2003.
Pertanto l'Autorita' ritiene opportuno determinare il nuovo valore
massimo della quota di retention nella misura di 4,85 Eurocent al
minuto, che costituisce il prezzo iniziale di riferimento,
nell'ambito del meccanismo price cap.
Udita la relazione del commissario Alessandro Luciano, relatore ai
sensi dell'art. 32 del regolamento concernente l'organizzazione ed il
funzionamento dell'Autorita';
Delibera:
Art. 1.
Definizioni
1. Ai fini del presente provvedimento si intende per:
a) "operatore di rete fissa notificato", organismo abilitato a
fornire reti telefoniche pubbliche fisse e servizi di telefonia
vocale avente notevole forza di mercato ai sensi dell'art. 1, comma
1, lettera am), del decreto del Presidente della Repubblica n. 318
del 1997, notificato come tale dall'Autorita' alla Commissione
europea;
b) "operatore di rete mobile notificato", organismo abilitato a
fornire reti telefoniche pubbliche radiomobili avente notevole forza
di mercato ai sensi dell'art. 1, comma 1, lettera am), del decreto
del Presidente della Repubblica n. 318 del 1997, notificato come tale
dall'Autorita' alla Commissione europea.
2. Per quanto applicabili, valgono le definizioni di cui all'art. 1
del decreto del Presidente della Repubblica 19 settembre 1997, n.
318.