IL CONSIGLIO
PER LA VIGILANZA SUI LAVORI PUBBLICI
Premesso:
Sono giunti a questa Autorita' numerosi esposti da parte di imprese
di costruzioni e da parte delIAISES - Associazione Italiana
Segnaletica e Sicurezza - l'associazione di categoria delle imprese
che operano nel campo dei lavori di manutenzione stradale, che
segnalavano la presunta violazione della normativa sui lavori
pubblici in taluni bandi di gara relativi alle opere di segnaletica
stradale.
Vista la frequenza delle interrogazioni sul tema della segnaletica
stradale, l'Autorita' ritiene opportuno fornire, sulla base dei
prevalenti orientamenti giurisprudenziali e delle proprie
deliberazioni gia' emanate in relazione a fattispecie concrete,
alcune indicazioni sulla normativa applicabile.
In diritto:
Per individuare la normativa applicabile agli appalti relativi alla
segnaletica stradale occorre in primo luogo stabilire se la
prestazione che frequentemente costituisce l'oggetto dei bandi, ossia
la manutenzione della segnaletica orizzontale e verticale adiacente
alla sede stradale, sia riconducibile alla categoria degli appalti di
lavori piuttosto che a quella dei servizi (con conseguente
applicazione della relativa disciplina: decreto legislativo 157/1995
e s.m.i.).
A tal proposito, l'art. 2, comma 1 della legge 109/1994 e s.m.i.,
stabilisce che: «..si intendono per lavori pubblici, se affidati dai
soggetti di cui al comma 2 del presente articolo, le attivita' di
costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione, restauro e
manutenzione di opere ed impianti, anche di presidio e difesa
ambientale e di ingegneria naturalistica. (...)».
Anche se questa definizione riconduce l'attivita' di manutenzione
nell'ambito dei lavori, alcuni casi concreti hanno evidenziato la
difficolta' di definire compiutamente l'accezione di «manutenzione»
di opere ed impianti, sollevando alcuni problemi interpretativi.
A tali problemi interpretativi hanno cercato di dare risposta varie
pronunce del giudice amministrativo, tra le quali appare molto
chiara, tra le altre, la sentenza della V sezione del Consiglio di
Stato n. 2518 del 4 maggio 2001.
Sottolinea, tale pronuncia che non a caso il legislatore del 1994
ha eletto, quale oggetto del proprio intervento la piu' ampia
categoria dei «lavori pubblici» in luogo di quella dell'«opera
pubblica», in modo che vengono ad essere ricompresi, nell'ottica
legislativa «... non solo i lavori che hanno dato luogo, mediante
un'opera di costruzione, ad un'opera o ad un impianto, ma anche i
lavori che si limitano ad avere l'opera o l'impianto come oggetto
dell'attivita».
Spiegano, ancor piu' chiaramente, i giudici amministrativi, con
argomentazioni di tipo sostanzialistico, come il concetto di
manutenzione debba essere ricondotto alla qualifica di «lavori» ogni
volta che l'applicazione dell'opera dell'appaltatore comporti
un'attivita' essenziale di modificazione della realta' fisica, con
l'utilizzazione, la manipolazione e l'installazione di materiali
aggiuntivi e sostitutivi non inconsistenti sul piano strutturale e
funzionale.
Appare, quindi, evidente ricondurre alla categoria dei lavori
l'attivita' di manutenzione della segnaletica stradale, nell'ambito
della quale interviene sempre una modificazione della realta' fisica,
grazie all'utilizzazione di materiali nuovi: vernici per la
realizzazione della segnaletica orizzontale e installazione dei
manufatti che costituiscono la segnaletica verticale (cartelli
stradali, semafori ed altri segnali stradali).
A conferma dell'argomento sostanziale sopra enunciato, interviene
un altro argomento, di natura formale - letterale, che si rinviene
nell'allegato 1 del decreto legislativo 157/1995, relativo agli
appalti di servizi.
Tale allegato, per quanto concerne i servizi di manutenzione e
riparazione, fa riferimento alle voci della CPC (Central Product
Classification) corrispondenti ai numeri 6112, 6122, 633, 886 (aventi
ad oggetto veicoli a motore, motocicli e gatto delle nevi,
articoli personali e domestici, prodotti metallici, macchinari e
attrezzature).
Tali voci non possono essere applicate alla fattispecie in oggetto,
relativa alla segnaletica stradale e paiono rispondere ad una logica
di tassativita', portando ad escludere che possano considerarsi
manutenzioni rientranti tra gli appalti di servizi attivita' escluse
dai numeri indicati.
(Ne' sembra che la manutenzione in oggetto, attesa la sua
specificita', possa essere fatta comodamente rientrare nel generale
riferimento ai «macchinari o attrezzature» o, ancor piu', nell'ambito
della voce residuale degli «altri servizi».)
Oltre alla problematica relativa alla nozione di manutenzione,
un'altra incertezza accompagna l'individuazione della disciplina
applicabile agli appalti riguardanti la segnaletica stradale,
derivante dalla compresenza, nell'oggetto di taluni bandi, di
attivita' riconducibili ai lavori e di altre riconducibili ai servizi
o alle forniture (es. contratto di fornitura e posa in opera).
La disciplina applicabile ai cosiddetti contratti «misti» e'
dettata dall'art. 2, comma 1, II periodo della legge 109/1994 e
s.m.i., «nei contratti misti di lavori, forniture e servizi e nei
contratti di forniture o servizi quando comprendano lavori accessori,
si applicano le norme della presente legge qualora i lavori assumano
rilievo economico superiore al 50%».
(La medesima regolamentazione e' contenuta nell'art. 3, comma 3 del
decreto legislativo 157/1995, la cui formulazione e' stata, di
recente, adeguata a quella gia' vigente nell'ambito della legge
109/1994, con l'art. 3 del decreto legislativo 65/2000).
Dalla norma sopra esposta si evince che (come gia' chiarito nella
determinazione di questa Autorita' n. 13/1999), nell'ordinamento
italiano il criterio dell'accessorieta' contenuto nelle direttive
comunitarie e' integrato con il criterio della prevalenza economica,
per cui la normativa in tema di lavori pubblici va applicata in
entrambi i seguenti casi:
1.1. in tutti i casi in cui l'oggetto del contratto sia
sostanzialmente un lavoro pubblico, cioe' quando la sua funzione,
ossia il risultato che dallo stesso l'amministrazione pubblica
intende conseguire e' quella della realizzazione dell'opera pubblica;
in tal caso, pur se sono previsti servizi o forniture, anche di
valore economico prevalente, essi conservano una funzione meramente
strumentale (criterio funzionale che si basa sul caso, prospettato
per absurdum in applicazione della opposta soluzione, secondo cui,
siccome in ogni costruzione edilizia le forniture sono di valore
economico superiore dgli oneri di lavorazione, si potrebbe ipotizzare
che esse acquistino rilievo prevalente, tale da qualificare il
contratto come di fornitura);
2.2. nei contratti misti veri e propri (cioe' aventi ad oggetto
lavori e servizi o lavori e forniture) laddove la prestazione di
lavori assuma rilievo economico superiore al 50% del complessivo
contratto (ancorche' la prestazione relativa ai lavori sia ritenuta
funzionalmente subvalente).
Alcuni bandi di gara hanno ad oggetto la «fornitura e posa in
opera» di beni inerenti la segnaletica stradale; anche in queste
ipotesi di contratti di fornitura e posa in opera, in applicazione
della fattispecie descritta al punto n. 1, deve trovare applicazione
la normativa sui lavori pubblici.
Questo in quanto nell'ambito delle attivita' della segnaletica
stradale la posa in opera risulta piu' importante e rischiosa, anche
se meno costosa della fornitura di beni, cio' che diventa
incontestabile per la segnaletica orizzontale, dove appare evidente
la prevalenza funzionale della posa in opera sul costo dei materiali
(vernici).
In altri termini, le previste forniture di materiali o componenti,
anche di valore economico prevalente rispetto alle attivita' di
lavorazione, conservano una funzione meramente strumentale, non
acquistano valenza di autonoma prestazione, il contratto non diviene
misto, ma conserva una funzione unitaria volta alla realizzazione o
modificazione di un'opera pubblica.
Si ricorda infine, come considerazione conclusiva ed assorbente
che, nell'atto di regolazione n. 5/2001 di questa Autorita', si e'
affermato che, in ogni caso in cui sia configurabile un'attivita'
prevista dalle declaratorie dell'allegato A al decreto del Presidente
della Repubblica 34/2000, relativo alla qualificazione dei soggetti
esecutori di lavori pubblici, la funzione caratterizzante da
riconoscere al contratto e' da individuare nella realizzazione
dell'opera o del lavoro, che costituiscono l'oggetto principale del
contratto (anche se le descrizioni fanno riferimento a forniture e
posa in opera).
La categoria OS10 prevista in tale allegato e' per l'appunto
relativa alla «Segnaletica stradale non luminosa» relativa alla
fornitura, posa in opera, manutenzione o ristrutturazione nonche'
esecuzione della segnaletica stradale verticale, orizzontale e
complementare.
Roma, 10 dicembre 2003
Il presidente: Cheli