L'AUTORITA'
NELLA riunione del Consiglio del 5 giugno 2008;
VISTA la legge 31 luglio 1997, n. 249, recante "Istituzione
dell'Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui
sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo";
VISTO il decreto legislativo 1 agosto 2003, n. 259, recante "Codice
delle comunicazioni elettroniche" pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana n. 215 del 15 settembre 2003;
VISTA la Raccomandazione della Commissione europea n. 2003/311/CE
sui mercati rilevanti dei prodotti e dei servizi nell'ambito del
nuovo quadro regolamentare delle comunicazioni elettroniche,
relativamente all'applicazione di misure ex ante secondo quanto
disposto dalla direttiva 2002/21/CE dell'11 febbraio 2003, pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale delle Comunita' europee L. 114 dell'8 maggio
2003;
VISTA la raccomandazione 98/322/CE della Commissione europea dell'8
aprile 1998, sull'interconnessione in un mercato liberalizzato delle
telecomunicazioni (Parte II - Separazione contabile e contabilita'
dei costi);
VISTO il D.P.R. n. 403 del 20 ottobre 1998 recante "Regolamento di
attuazione degli articoli 1, 2 e 3 della legge 15 maggio 1997, n.
127, in materia di semplificazione delle certificazioni
amministrative", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana n. 275 del 24 novembre 1998;
VISTA la delibera n. 217/01/CONS recante "Regolamento concernente
l'accesso ai documenti" pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana n. 141 del 20 giugno 2001;
VISTA la delibera n. 335/03/CONS del 24 settembre 2003, recante
"Modifiche e integrazioni al regolamento concernente l'accesso ai
documenti approvato con delibera n. 217/01/CONS", pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 240 del 15 ottobre
2003;
VISTA la Raccomandazione della Commissione europea del 19 settembre
2005 (2005/698/CE) sulla separazione contabile e la contabilita' dei
costi nel quadro normativo delle comunicazioni elettroniche;
VISTA la delibera n. 4/06/CONS recante "Mercato dell'accesso
disaggregato all'ingrosso (ivi compreso l'accesso condiviso) alle
reti e sottoreti metalliche, ai fini della fornitura di servizi a
banda larga e vocali (mercato n. 11 fra quelli identificati dalla
raccomandazione della commissione europea n. 2003/311/CE):
identificazione ed analisi del mercato, valutazione di sussistenza di
imprese con significativo potere di mercato ed individuazione degli
obblighi regolamentari", pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana n. 33 del 9 febbraio 2006;
VISTA la delibera n. 417/06/CONS del 28 giugno 2006, recante
"Mercati della raccolta, terminazione e transito delle chiamate nella
rete telefonica pubblica fissa, valutazione di sussistenza del
significativo potere di mercato per le imprese ivi operanti e
obblighi regolamentari cui vanno soggette le imprese che dispongono
di un tale potere (mercati n. 8, 9 e 10 fra quelli identificati dalla
raccomandazione sui mercati rilevanti dei prodotti e dei servizi
della commissione europea)" pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana n. 208 del 7 settembre 2006;
VISTO, in particolare, l'articolo 40 della delibera n. 417/06/CONS
in cui l'Autorita' fissa i valori delle tariffe di terminazione
(glide path) e prevede, seppur secondo due procedimenti autonomi, un
collegamento tra la definizione dei valori di terminazione in deroga
a quelli previsti e la definizione del modello di costi per il
calcolo della terminazione degli operatori alternativi;[r1]
VISTE le sentenze del TAR Lazio dell'11 ottobre 2007 nn. 10230/2007
e 9993/2007 e del Consiglio di Stato del 10 luglio 2007 n. 4888/2007,
relative alla asimmetria nella regolamentazione dei prezzi di
terminazione;
VISTA la delibera n. 692/07/CONS con cui si sono concluse le
attivita' relative ai procedimenti in deroga di cui all'art. 40 della
delibera n. 417/06/CONS avviati su istanza degli operatori Fastweb,
BT Italia, Tele 2 e Tiscali e definite, quindi, le tariffe di
terminazione per le societa' Fastweb, BT Italia e Tiscali applicabili
dalla data di istanza di deroga fino al 30 giugno 2007;
CONSIDERATO che Multilink s.p.a. ha preso parte ai procedimenti di
cui sopra e che, con la delibera n. 692/07/CONS, l'Autorita' ha
chiarito i criteri regolamentari da applicarsi nella valutazione
delle contabilita' presentate dagli operatori alternativi a
giustificazione dei prezzi di terminazione sulla propria rete;
VISTA l'istanza presentata ai sensi dell'art 40 comma 4 della
delibera n. 417/06/CONS dall'operatore Multilink S.p.A. (ora Infracom
Nework Application S.p.A.) in data 6 settembre 2006 e perfezionata in
data 30 marzo 2007 con l'invio delle necessarie giustificazioni
contabili, concernente l'applicazione di un prezzo di terminazione
superiore al valore massimo stabilito dall'art 40 comma 3 della
delibera n. 417/06/CONS;
CONSIDERATO che detta istanza, ai sensi di quanto previsto all'art.
40 comma 5 della delibera n. 417/06/CONS, puo' considerarsi valida
solo a partire dalla data del 30 marzo 2007, data di invio della
documentazione necessaria ad evidenziare le motivazioni tecniche ed
economiche a giustificazione della richiesta;
VISTO l'avvio del procedimento di "Valutazione ai sensi della
delibera n. 417/06/CONS art. 40, comma 4, delle condizioni economiche
del servizio di terminazione delle chiamate vocali in postazione
fissa richieste dall'operatore Multilink S.p.A.", pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 118 del 23 maggio
2007;
VISTA la relazione della Direzione Reti e Servizi di Comunicazione
Elettronica del 8 maggio 2008 recante le "Risultanze del procedimento
"Valutazione ai sensi dell'art. 40 della delibera n. 417/06/CONS
della richiesta di autorizzazione delle condizioni di offerta
proposte dall'operatore Multilink s.p.a. per il servizio di
terminazione delle chiamate vocali in postazione fissa'", inviata, in
pari data agli operatori BT Italia, Colt Telecom, Eutelia, Fastweb,
Equant Italy, H3G, Metropol Access Italia, Multilink, Tele 2, Telecom
Italia, Tiscali, Vodafone, Welcome Italia e Wind (prot. 27316);
SENTITO in audizione innanzi al Consiglio, in data 14 maggio 2008,
l'operatore Multilink;
VISTI gli atti del procedimento;
CONSIDERATO quanto segue:
1 Il procedimento istruttorio
Con la delibera n. 417/06/CONS, all'art. 40, l'Autorita' ha
previsto che gli operatori alternativi notificati come aventi
significativo potere di mercato nell'offerta dei servizi di
terminazione sulla propria rete possano praticare prezzi equi e
ragionevoli non superiori ai limiti imposti al comma 3 del predetto
articolo. L'Autorita', con la medesima delibera, ha previsto altresi'
che gli operatori possano richiedere prezzi maggiori di quelli
definiti al succitato comma 3, qualora giustificati dai costi. A
giustificazione dei propri costi gli operatori devono allegare alla
richiesta un'opportuna documentazione contabile ed un sistema di
contabilita' dei costi conformi a quanto indicato al successivo comma
5 del predetto articolo.
Sulla base di tali previsioni, l'operatore Multilink ha avanzato in
data 6 settembre 2006, ai sensi dell'art 40 comma 4 della delibera n.
417/06/CONS, un'istanza concernente la richiesta di applicazione di
un prezzo di terminazione superiore al valore massimo stabilito
dall'art 40, comma 3, della predetta delibera, integrandola,
tuttavia, soltanto in data 30 marzo 2007 con i documenti contabili
previsti al comma 5 dello stesso articolo.
A seguito di tale ultimo inoltro, valutata la rispondenza di quanto
prodotto dall'operatore Multilink S.p.A. alle richieste della
delibera, gli Uffici dell'Autorita' hanno avviato, in data 23 maggio
2007, il procedimento di valutazione ai sensi della delibera n.
417/06/CONS art. 40, comma 4, delle condizioni economiche del
servizio di terminazione delle chiamate vocali in postazione fissa
richieste dall'operatore.
Si sono tenute, nel corso dell'esame dell'istanza e della
contabilita' prodotta dall'operatore da parte degli Uffici, diverse
audizioni con l'operatore e sono state richieste integrazioni e
dettagli necessari alla verifica della rispondenza delle
documentazioni contabili fornite al quadro regolamentare vigente in
materia di contabilita' regolatoria. Tale valutazione si e' svolta
adottando criteri analoghi a quelli gia' stabiliti nel corso dei
procedimenti di revisione dei prezzi di terminazione relativi agli
operatori BT Italia, Fastweb, Tele 2 e Tiscali. Al riguardo, oltre ad
essere stato audito dagli Uffici nei mesi di giugno 2007 e febbraio
2008, l'operatore ha altresi' preso parte a procedimenti di analisi
delle contabilita' degli operatori BT Italia, Fastweb, Tele 2 e
Tiscali, di cui alla delibera n. 692/07/CONS, attraverso l'invio di
contributi, ricevendo le relazioni sui criteri contabili del 9
novembre 2007, partecipando all'audizione congiunta del 21 novembre
2007 innanzi al Consiglio, ricevendo le relazioni conclusive dell'11
dicembre 2007 e partecipando all'audizione finale innanzi al
Consiglio del 18 dicembre 2007.
In data 1 febbraio 2008, Multilink S.p.A. ha comunicato la propria
fusione per incorporazione con la societa' Infracom Network
Application S.p.A., finalizzatasi in data 31 dicembre 2007. Tale
societa' nasce dalla cessione di un ramo di azienda di Infracom
Italia S.p.A. (precedentemente azionista di maggioranza di Multilink
S.p.A.) e dall'incorporazione con le societa' Netscalibur e Multilink
(entrambe appartenenti al gruppo Infracom). In ragione di tale
fusione, Infracom Network Application S.p.A. dal 1 gennaio 2008
assume tutti i diritti e gli obblighi della societa' incorporata,
proseguendo in tutti i suoi rapporti anteriori alla fusione, e
subentrando, dunque, alla societa' Multilink S.p.A. anche nel
presente procedimento. Tanto premesso, unicamente per semplicita'
espositiva, nel seguito, ci si riferira' ancora alla societa'
Multilink ed alla sua controllante Infracom (intendendo quindi
Infracom Italia S.p.A.) come entita' distinte.
Sulla base delle attivita' istruttorie suesposte, gli Uffici hanno
concluso la prima fase di analisi (c.d. fase di vigilanza) in data 8
maggio 2008, trasmettendo, per eventuali osservazioni e
controdeduzioni a Multilink ed agli operatori che avevano partecipato
ai procedimenti di cui alla delibera n. 692/07/CONS, una relazione
sulle attivita' svolte recante le risultanze delle analisi della
documentazione contabile predisposta da Multilink.
Con tale invio, si e' avviata la seconda fase procedimentale (c.d.
di contraddittorio) nel corso della quale le risultanze delle
valutazioni degli Uffici sono state sottoposte agli operatori
interessati ed all'operatore Multilink al fine di acquisirne le
controdeduzioni per l'adozione della decisione finale. In particolare
Multilink ha esposto le proprie controdeduzioni ed osservazioni,
relativamente alla relazione degli Uffici, attraverso l'invio di un
proprio contributo e nel corso di un'audizione innanzi al Consiglio
dell'Autorita', tenutasi in data 14 maggio 2008.
Sulla scorta delle risultanze della fase di contradditorio, gli
Uffici hanno svolto ulteriori approfondimenti istruttori, i cui esiti
sono contenuti nel presente provvedimento.
2 Le conclusioni degli Uffici in esito ai procedimenti di
valutazione delle richieste di deroga
Si riassumono di seguito le conclusioni degli Uffici in esito al
procedimento istruttorio di valutazione delle richieste di deroga,
conclusioni che sono state gia' rappresentate a Multilink ed ai
soggetti partecipanti al procedimento di cui alla delibera n.
692/07/CONS nella relazione dell'8 maggio 2008 (riportata in Allegato
A alla presente delibera). Si rimanda all'allegato A alla presente
delibera per la completa illustrazione degli aspetti di dettaglio
analizzati dagli Uffici.
2.1 Criteri regolamentari
Come gia' definito nel corso dei procedimenti di cui alla delibera
n. 692/07/CONS, anche nel caso della valutazione di Multilink gli
Uffici hanno applicato quanto previsto all'art. 40 comma 5 della
delibera n. 417/06/CONS sulla rispondenza del sistema di contabilita'
dei costi al "quadro regolamentare vigente in materia di contabilita'
regolatoria" adottando, laddove possibile, le norme vigenti in capo
all'operatore incumbent di rete fissa anche nella valutazione del
sistema di contabilita' di Multilink.
In particolare, alla luce del fatto che le catene impiantistiche di
Telecom Italia riflettono in maniera adeguata quelle degli operatori
alternativi di rete fissa rispetto al caso di altri operatori
regolati ed in considerazione del fatto che Multilink opera sullo
stesso mercato di rete fissa in cui operano BT Italia, Fastweb, Tele
2, Tiscali e Telecom Italia, si ritiene che anche per Multilink siano
applicati i criteri di definizione dei perimetri contabili previsti
nel caso di tali operatori.
2.2 Base costi, ammortamenti e capitale impiegato
Multilink ha adottato, per la propria contabilita', la metodologia
del costo storico pianamente allocato (HCA - FAC) adoperando, come
base costi, le voci di costo provenienti dalla contabilita' che
alimenta i bilanci pubblici. Multilink ha altresi' mantenuto le
medesime vite utili ed ammortamenti impiegati nella propria
contabilita' generale predisposta a fini civilistici, dichiarando che
e' possibile garantire il raccordo tra i dati pubblici di bilancio ed
i costi impiegati in ingresso ai propri modelli di contabilita'
(operativi, ammortamenti e capitale residuo). Anche in questo caso,
pur rilevando che la metodologia vigente per Telecom Italia e' quella
del costo corrente (CCA), l'uso dei costi storici, in luogo di quelli
correnti, non comporta significative distorsioni in ragione del fatto
che la maggior parte gli investimenti in servizi di accesso diretto
risultano relativamente recenti. Valgono infatti anche per Multilink,
che ha avviato gli investimenti e la vendita dei servizi di accesso
diretto nel 2003, le considerazioni, gia' espresse con la delibera n.
692/07/CONS relativamente alle contabilita' degli operatori
alternativi, in merito all'equivalenza sostanziale dell'uso della
metodologia HCA e quella CCA, prevista nel caso di Telecom Italia.
Sotto tale profilo, il caso di Multilink presenta un'ulteriore
peculiarita'. Tale societa', nel 2006 (anno di riferimento per la
contabilita' adottata), impiegava infatti una quota sostanziale di
accessi diretti in tecnologia WLL forniti dalla societa' controllante
Infracom Italia S.p.A. attraverso un contratto infragruppo. Il
bilancio 2006 di Multilink (e la relativa contabilita' prodotta a
giustificazione del prezzo di terminazione) presentano, tra i costi
di rete, una quota elevata di costi operativi relativi alla fornitura
di servizi di accesso ed interconnessione da parte della societa'
controllante. Tali costi sono per natura di tipo corrente, dunque,
anche adottando la metodologia CCA, gli stessi non subirebbero alcuna
variazione.
Come nel caso degli operatori BT Italia, Fastweb e Tiscali, al fine
di garantire al mercato il massimo grado di trasparenza sulla
effettiva corrispondenza tra i dati contabili presentati a
giustificazione delle richieste di deroga e quelli presenti nei
bilanci civilistici, si ritiene opportuno che Multilink provveda a
far certificare da una societa' di revisione, scelta tra quante
risultano iscritte all'apposito albo tenuto presso la Commissione
nazionale per le societa' e la borsa, ai sensi dell'articolo 161 del
testo unico di cui al decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58, la
rispondenza dei dati utilizzati nella richiesta di deroga alle
risultanze contabili del bilancio dell'esercizio di riferimento. In
ragione del fatto che una quota significativa di costi di rete e'
legata a rapporti infragruppo, tenuto anche conto che il ramo
d'azienda che nel 2006 forniva accessi WLL a Multilink e' confluito,
con la stessa Multilink, nella societa' Infracom Network Application
S.p.A., si ritiene opportuno che il revisore verifichi altresi' che i
prezzi di trasferimento praticati da Infracom S.p.A. nel 2006 siano
in linea con i costi sostenuti dalla stessa societa'.
2.3 Perimetro contabile
Multilink, nella redazione della propria contabilita', ha impiegato
un perimetro contabile alquanto difforme da quello adottato da
Telecom Italia. Per quanto riguarda i costi di rete, le differenze
sono parzialmente dovute alla diversa catena impiantistica impiegata
dall'operatore nonche' alla peculiare struttura dei costi prima
evidenziata. Relativamente ai costi non di rete, si sono individuate
numerose voci di costo, tra i costi di IT ed i costi comuni e di
struttura, che si ritengono non pertinenti al servizio di
terminazione stesso.
Nel rimandare per dettagli alla relazione in allegato A, in questa
sede si sottolinea che, assumendo a riferimento i criteri vigenti per
Telecom Italia, si e' provveduto ad individuare ed escludere tutte
quelle voci di costo che non ricadono nel perimetro contabile del
servizio di terminazione di un operatore di rete fissa oppure che non
potrebbero comunque ricadervi, in virtu' dei criteri di pertinenza e
causalita' dei costi.
Sono pertanto stati esclusi i costi di rete relativi alla fornitura
su accessi a banda larga all'ingrosso, i contributi di attivazione,
lavorazioni esterne, interventi tecnici, ecc. Tali costi, nel caso di
Telecom Italia, non possono essere attribuiti al traffico, in quanto
dipendenti dal numero di utenti, dal numero di attivazioni, dal
numero di interventi sulla linea, ecc.. Sono stati altresi' esclusi
dal perimetro contabile del servizio di terminazione i costi
commerciali (marketing, promozioni, ecc.), i costi relativi a
funzioni di gestione dell'utenza finale (customer care, fatturazione
all'utenza, ecc.), i costi afferenti a sistemi di rete non pertinenti
al traffico di terminazione o ripagati in altra forma (flussi di
interconnessione diretta o inversa, portabilita' del numero).
Tra gli elementi di peculiarita' che hanno caratterizzato le
conclusioni raggiunte dagli Uffici sui dati contabili forniti da
Multilink, si evidenzia che:
- il perimetro individuato include i costi di WLL relativi ai
servizi forniti da Infracom Italia SpA. Sia la modalita' di fornitura
negoziata con Infracom (prezzo per stazione IDU, che serve tutte gli
accessi di un edificio), sia la tecnologia (impianti radio condivisi
tra piu' linee di accesso) portano a concludere che i costi di
accesso WLL dipendano dal traffico e non dal numero di utenti e che
pertanto rientrino nel perimetro del servizio di terminazione. Fatti
salvi i rilievi esposti nel paragrafo precedente circa la
valorizzazione di tali costi, si ritiene che, analogamente al caso
degli accessi in fibra ottica condivisa, l'inclusione degli elementi
del sistema WLL dipendenti dal traffico nel perimetro del servizio di
terminazione sia consistente con i criteri adottati per la
separazione tra accesso e trasporto nel caso della rete fissa;
- il perimetro individuato include una quota degli apparati VoIP
in sede cliente. Tale costo, nella misura del 20% indicata
dall'Autorita' con la delibera n. 692/07/CONS, e' riconosciuto per
parita' di trattamento, unicamente in quanto legato alla copertura
dei costi di segnalazione e gestione della chiamata che nella
tecnologia PSTN ricadono tra i costi del traffico.
2.4 Driver e criteri di ripartizione dei costi rete e costi
generali
Anche per Multilink, sono state rilevate criticita' sulla modalita'
di redazione della contabilita' del servizio di terminazione, mentre
i criteri di ripartizione dei costi comuni adottati non risultano
sempre condivisibili. Se, da un lato, e' possibile accettare le
giustificazioni dell'operatore per gli aspetti legati alla mancanza
di sistemi di rilevamento dedicati alla registrazione puntuale delle
quantita' di traffico che per ciascuna tipologia di servizio sono
transitate nei singoli apparati, non e' possibile tuttavia
condividere che, in sostituzione di misure puntuali dell'utilizzo
degli stessi da parte dei servizi, si impieghino coefficienti di
ripartizione dei costi comuni di rete basati sui ricavi.
Al riguardo si osserva che Multilink, in quanto operante sul
mercato affari, percepisce dal traffico vocale un'elevata quota
percentuale dei propri ricavi. Nel caso di Multilink, dunque,
ripartire i costi di rete, invece che in funzione dell'occupazione di
banda, sulla base dei ricavi dei diversi servizi, comporterebbe una
sostanziale sovrastima dell'effettivo utilizzo degli apparati e dei
link trasmissivi.
E' proprio a causa della dipendenza dalle scelte commerciali
dell'operatore che l'adozione di driver basati sui ricavi non puo'
ritenersi una metodologia valida nell'ambito della ripartizione dei
costi di rete tra i servizi. Diversamente, anche ammettendo che i
prezzi al dettaglio siano esogeni in quanto regolati dal mercato
(cosa in generale non vera, poiche' cio' avviene solo in regime di
concorrenza perfetta), si assisterebbe al paradosso che, a parita' di
catene impiantistiche, costi totali e volumi prodotti (e dunque a
parita' di utilizzo degli apparati da parte dei diversi tipi di
traffico), il costo dei servizi voce e dunque della terminazione
varierebbe in funzione del fatto che l'operatore operi sul mercato
affari piuttosto che su quello residenziale.
Su richiesta degli Uffici, Multilink ha anche provveduto a
riformulare i propri driver sulla base della capacita' impiegata dai
diversi servizi, impiegando per le componenti di accesso il numero
dei canali voce mediamente allocati agli utenti e la corrispondente
banda dati fornita. Analogamente, per le componenti trasporto,
l'operatore ha impiegato driver basati sull'occupazione delle risorse
da parte del traffico di terminazione rispetto al traffico totale.
Gli Uffici, pur ritenendo accettabili in via generale tali nuovi
driver, hanno operato alcune modifiche ai criteri di calcolo
impiegati da Multilink. In particolare, per l'accesso gli Uffici
hanno proposto di impiegare, come coefficiente di allocazione alla
voce, il numero di canali impiegati per tale servizio sul totale dei
canali di accesso, attribuendo quindi la capacita' residua del link
al traffico dati, mentre per il trasporto gli Uffici hanno ritenuto
che la quota di minuti di terminazione sul traffico totale presentata
da Multilink non fosse in linea con quella presentata da altri
operatori, e dunque provveduto a riformulare tale driver a partire
dai dati acquisiti da questi ultimi.
Circa i costi dichiarati da Multilink per IT e costi generali e di
struttura, gli Uffici hanno provveduto a limitare tale ammontare al
10% del costo totale allocato, ritenendo eccessiva e non ragionevole
la quota di costo afferente a tali categorie proposta dall'operatore.
Tali voci nella contabilita' di Multilink risultavano inclusive di
numerose attivita' non pertinenti al servizio (in quanto ad es.
legate alla commercializzazione al cliente) o genericamente non
attribuibili.
2.5 Volumi di traffico
L'operatore Multilink ha impiegato, nel calcolo dei costi unitari,
i volumi di traffico effettivamente generati nel corso dell'esercizio
contabile 2006, esercizio utilizzato per prospettare i propri costi.
La scelta e' pertanto in linea con la prassi regolamentare e non
presenta criticita'.
2.6 Il tasso di remunerazione del capitale impiegato
Gli Uffici ritengono che le metodologie adottate da Multilink nel
calcolo del WACC siano in linea con quelle adottate con la delibera
n. 692/07/CONS e confermano, pertanto, il valore di WACC del 12%
proposto dall'operatore.
Incidentalmente, si osserva che la peculiare struttura dei costi di
rete di Multilink (che vede la prevalenza dei costi operativi legati
al trasferimento verso la societa' Infracom Italia S.p.A.) comporta
una ridotta sensibilita' del costo del servizio inclusivo del tasso
di remunerazione del capitale, a moderate variazioni dello stesso
tasso di remunerazione.
2.7 Ulteriori valutazioni
In linea con quanto previsto con la delibera n. 692/07/CONS, gli
Uffici hanno ritenuto opportuno riconoscere a Multilink, a fini
pro-concorrenziali ed in via temporanea, una quota parte dei costi
non recuperabili (sunk costs) sostenuti per avviare le attivita',
investire nella copertura della rete ed affermare il proprio marchio
in un contesto caratterizzato dalla presenza di un soggetto in
posizione dominante in tutti i mercati delle telecomunicazioni fisse
e quindi da una forte incertezza dei ritorni economici.
Gli Uffici, sulla base delle conclusioni raggiunte dalla delibera
n. 692/07/CONS, hanno stimato l'impatto di tali costi nella misura
del 25% dei costi totali allocati, impiegando dunque la medesima
percentuale prevista per gli operatori BT Italia, Fastweb, Tiscali e
Tele 2.
2.8 L'Orientamento degli Uffici
Gli Uffici, nella relazione conclusiva dell'8 maggio 2008, tenuto
conto delle valutazioni sintetizzate nei precedenti paragrafi da 2.1
a 2.7 (e riportate in dettaglio in allegato A), hanno ritenuto che il
prezzo di terminazione dell'operatore Multilink fosse collocabile in
un intervallo compreso tra 1,42cent/min ed 1,57cent/min.
Considerato il margine di incertezza sulla valutazione del costo
dell'operatore Multilink, gli Uffici hanno quindi concluso che non
sussistevano le condizioni per approvare l'istanza di deroga per
l'operatore, deroga che sarebbe, a tutto voler concedere, risultata
di valore estremamente vicino a quello comunque stabilito dalla
delibera n. 417/06/CONS, ossia 1,54cent/min.
E' stato pertanto proposto, nella predetta relazione di applicare
il valore di 1,54 cent/min stabilito dalla delibera n. 417/06/CONS,
che si ritiene essere, sulla base delle valutazioni svolte nella
relazione dell'8 maggio 2008, oltre che equo e ragionevole,
pienamente giustificato dai costi presentati da Multilink. Tale
scelta garantisce altresi' la riduzione dei costi regolamentari e
delle incertezze per il mercato legate ad eventuali e successive
valutazioni da parte delle societa' di revisione.
3 Il contraddittorio
Gli Uffici, con l'invio della relazione dell'8 maggio 2008, hanno
sottoposto agli operatori interessati (BT Italia, Colt Telecom,
Eutelia, Fastweb, Equant Italy, H3G, Metropol Access Italia,
Multilink, Tele 2, Telecom Italia, Tiscali, Vodafone, Welcome Italia
e Wind) le risultanze delle analisi contabili effettuate sulla
contabilita' di Multilink. Quest'ultimo operatore, il solo ad aver
presentato una memoria, sentito dal Consiglio dell'Autorita' in data
14 maggio 2008, ha presentato diverse osservazioni e controdeduzioni
in merito alle conclusioni raggiunte dagli Uffici.
Nel seguito si ripropongono le principali posizioni espresse da
tale operatore e le valutazioni conclusive dell'Autorita', alla luce
degli ulteriori contributi prodotti.
3.1 Le osservazioni di Multilink
In via preliminare Multilink ha evidenziato la propria natura di
operatore infrastrutturato, dotato di una propria rete di accesso a
larga banda in tecnologia WLL e Hyperlan, operante nel Veneto, in
Lombardia, in Emilia Romagna e Toscana.
L'operatore ha sottolineato che la propria rete e' alternativa a
quella di Telecom Italia, presenta un livello di infrastrutturazione
superiore a quello degli operatori in unbundling e shared access ed
e' in grado di offrire servizi a banda larga anche laddove non c'e'
copertura ADSL, contribuendo dunque a colmare il c.d. digital divide
in assenza di contributi o indennizzi di servizio universale.
Multilink ha altresi' evidenziato che la propria rete include una
dorsale in fibra ottica derivante dalla rete di Autostrade TLC, come
ulteriormente espansa con anelli metropolitani, nonche' di essere
assegnatario di un diritto di uso per le frequenze WiMax di blocco C
nella regione Emilia Romagna.
Multilink ha focalizzato le proprie osservazioni su tre punti della
relazione degli Uffici che, a suo parere, risultano suscettibili di
riesame in quanto solo parzialmente corretti o basati su confronti
non adeguati. I punti evidenziati sono:
- il calcolo del driver di allocazione dei costi di accesso;
- il calcolo del driver di allocazione dei costi di trasporto e
commutazione;
- l'inclusione dei costi di IT tra i costi generali e di
struttura.
3.1.1 Driver di allocazione dei costi di accesso
Multilink evidenzia che gli Uffici hanno modificato la valutazione
del fattore di utilizzo degli accessi da parte dei servizi voce
proposta da Multilink senza tenere in considerazione che la banda
media non allocata (c.d. spare capacity), pur essendo certamente
disponibile per il traffico dati, e' in realta' necessaria anche ai
servizi vocali al fine di garantire un adeguato grado di servizio
durante i periodi di picco di domanda.
In tal senso, Multilink non ritiene corretta l'attribuzione
integrale della spare capacity ai soli servizi dati, proponendo, in
luogo della propria valutazione iniziale (50% e 50%) una stima piu'
conservativa, basata su proprie statistiche, secondo cui almeno il
30% di tale capacita' andrebbe attribuita ai servizi vocali.
3.1.2 Driver di allocazione dei costi di trasporto e commutazione
Multilink lamenta che gli Uffici, nell'analizzare il calcolo del
driver applicato alle componenti di trasporto e commutazione,
avrebbero accantonato le statistiche di traffico prodotte da
Multilink adottando invece quantita' desunte da altre contabilita'
relative ad operatori che hanno presentato richiesta di deroga. In
particolare il rapporto tra minuti di terminazione vocale su totale
del traffico voce transitato a qualsiasi titolo sulla rete sarebbe
stato valutato tra il 7% ed il 17% in luogo del valore presentato da
Multilink pari al 25,5%.
Multilink sottolinea, al riguardo, che i numeri assunti a
riferimento dagli Uffici sono tipici di operatori che, oltre ad
offrire traffico voce, impiegano le proprie risorse trasmissive e di
commutazione PSTN per la fornitura di traffico dati in dial-up.
Multilink evidenza che operatori quali Tiscali e BT Italia, nelle
aree in cui non c'e' copertura xDSL, nel 2006 usavano ed usano ancora
servizi di raccolta di tipo FRIACO che generano considerevoli volumi
di traffico PSTN e che impiegano le centrali SS7 al pari del traffico
voce. Cio' tende a ridurre il rapporto tra i volumi di traffico di
terminazione e il totale del traffico transitato sulla rete.
Nel caso di Multilink tale fenomeno non avviene; l'operatore
infatti non offre servizi dial-up poiche' puo' ricorrere, anche nelle
aree in cui non c'e' copertura xDSL, ai propri accessi WLL. In tal
senso Multilink ritiene che le differenze tra le proprie statistiche
di traffico e quelle degli altri operatori debbano essere valutate
non come un'inefficienza o un'anomalia, quanto piuttosto come un
effetto della strategia di investimento in infrastrutture della
stessa e quindi meritevoli di essere adeguatamente valorizzate.
3.1.3 Inclusione dei costi di IT tra i costi generali e di
struttura
Multilink sottolinea che nella propria analisi gli Uffici,
analogamente a quanto gia' fatto nel caso di BT Italia, avrebbero
valutato nella misura massima del 10% dei costi di rete gia'
attribuiti la somma delle voci di costo relative ai sistemi di IT ed
i costi comuni e di struttura.
Multilink ritiene tuttavia che il caso di BT Italia non sia
confrontabile al proprio. Per BT Italia la voce overheads (che gli
Uffici, nel caso di Multilink, hanno assimilato alla somma dei costi
di IT e di quelli comuni e di struttura) da un lato conterrebbe voci
di costo non correlate alla fornitura del servizio di terminazione,
dall'altro non conterrebbe proprio i citati costi di IT in quanto,
dalla relazione allegata alla delibera n. 692/07/CONS, si desume che
detti costi sarebbero contabilizzati separatamente.
Secondo Multilink i costi di IT, che sono stimabili in un 5% dei
costi di terminazione totali, dovrebbero essere riconosciuti
separatamente dai costi generali e di struttura per un importo
addizionale di circa 0,078cent/min. L'operatore evidenzia altresi'
che i propri costi comuni e di struttura, differentemente dal caso di
BT Italia, sono da classificarsi tra i costi indiretti e non tra i
costi c.d. non attribuibili, cioe' per i quali non e' possibile
individuare un nesso di causalita' diretta o indiretta. Secondo
Multilink, l'elevata incidenza degli stessi e' legata alle proprie
minori economie di scala ed alla tipologia di clientela affari
servita. L'incidenza totale della correzione richiesta da Multilink
alla luce delle precedenti osservazioni, a valle del riconoscimento
temporaneo dei costi non recuperabili, e' valutabile in circa
0,625cent/min.
3.2 Le valutazioni dell'Autorita'
Relativamente alla valutazione del driver di accesso, l'Autorita'
sottolinea che, in un modello FDC, i costi legati alla c.d. spare
capacity, purche' corrispondenti ad un dimensionamento ottimale delle
risorse di rete (costi efficienti), possono certamente allocarsi, pro
quota, anche ai servizi regolati.
In linea generale, la corretta valutazione della quota di spare
capacity attribuibile a due servizi che condividono la medesima
risorsa trasmissiva richiederebbe la conoscenza puntuale delle misure
di utilizzo medio della risorsa da parte dei servizi stessi. In altre
parole, conoscendo il numero di canali equivalenti mediamente
impiegati dal traffico dati ed il numero di canali equivalenti
mediamente impiegati dal traffico voce, il costo dell'intera risorsa
trasmissiva (e dunque anche della spare capacity) andrebbe ripartito
in funzione del rapporto tra dette quantita' ed il totale dei canali
equivalenti mediamente utilizzati.
Orbene, l'informazione sull'uso medio della risorsa da parte del
secondo servizio appare desumibile solo in via indiretta dai
documenti prodotti. Multilink non ha infatti fornito un valore per il
numero di canali equivalenti mediamente utilizzati da parte del
traffico dati, ma il valore minimo di capacita' garantita agli utenti
ed un numero di "ulteriori canali dedicabili ad Internet" "su base
statistica". Stante che la quantita' in oggetto viene definita da
Multilink come "opzionale" e non come banda media, appare opportuno
non applicare il criterio di ripartizione basato sull'uso medio delle
risorse, ma piuttosto ricorrere, in subordine, ad un criterio diverso
e piu' robusto per la ripartizione dei costi.
In particolare si osserva che nelle reti integrate voce e dati,
tutta la capacita' non impiegata dal traffico voce e' sempre a
disposizione del traffico dati. Le osservazioni di Multilink circa la
necessita' di prevedere spare capacity per il traffico vocale al fine
di soddisfare i picchi senza riduzione del grado di servizio sono
certamente corrette se riferite ad una rete monoservizio, ma mal si
applicano invece ad una rete dual play (quale quella di Multilink)
dove il traffico vocale - grazie alla sua piu' elevata priorita' -,
puo' impiegare, nei periodi di picco di domanda, la capacita'
altrimenti utilizzata dal traffico dati, mantenendo dunque la propria
qualita' di servizio a detrimento di quella della seconda tipologia
di traffico offerto.
Il normale dimensionamento della banda trasmissiva totale in
rapporto alla banda minima dedicata al traffico dati (usualmente
molto piccola rispetto alla prima) e', dunque, in genere sufficiente
a garantire una elevata qualita' dei servizi voce anche durante i
periodi di picco di domanda, restando, nei periodi non di picco, la
capacita' inutilizzata a completa disposizione del traffico dati.
Sulla base di tali valutazioni, il driver di ripartizione dei costi
di accesso puo' essere ottenuto attribuendo i costi di spare capacity
integralmente ai servizi dati risulta pari a 22,73%.
Con riferimento ai driver per le risorse di trasporto e di
commutazione, l'Autorita' rileva che le statistiche di traffico
impiegate nelle valutazioni degli Uffici e basate sui dati prodotti
da altri operatori, comprendono effettivamente anche una quota di
traffico in dial-up dovuta all'uso di servizi di raccolta FRIACO. In
tal senso, stante il fatto che l'operatore Multilink dichiara di non
offrire tale tipologia di traffico potendo ricorrere ovunque agli
accessi proprietari WLL, l'Autorita' ritiene condivisibile l'impiego
del valore del 25,5% come rapporto tra il traffico in terminazione
vocale ed il traffico totale in transito e quindi di modificare in
tal senso l'analisi degli Uffici (che invece ponevano tale grandezza
tra il 7% ed il 17%).
Lasciando immutate le restanti valutazioni, avendo eliminato le
incertezze sui valori per il driver di trasporto e commutazione di
cui alla relazione dell'8 marzo 2008, il costo del servizio di
terminazione viene a collocarsi attorno nell'intorno del valore di
1,74cent/min.
Circa l'ultimo punto sollevato da Multilink, ossia la
valorizzazione dei costi di IT, l'Autorita' sottolinea che la
contabilita' di BT Italia, per quanto riporti indicazione separata
dei costi di IT, include tale voce di costo nell'aggregato overhead
insieme quindi ai costi generali e di struttura. La limitazione al
10% adottata con la delibera n. 692/07/CONS riguarda pertanto la
somma dei costi di IT e dei costi generali e di struttura
propriamente detti.
Peraltro, nel caso di Multilink, come nel caso di BT Italia, tali
ultime voci di costo da un lato includono costi commerciali non
pertinenti ai servizi all'ingrosso, dall'altro non possono
considerarsi costi indiretti in quanto non vi sono misure di utilizzo
rilevanti ai fini dell'attribuzione degli stessi ai servizi di
terminazione. Tanto premesso, l'Autorita' conferma la decisione di
limitare l'ammontare di tali costi al 10% dei costi di rete gia'
allocati, analogamente a quanto gia' previsto nel caso di BT Italia
con la delibera n. 692/07/CONS.
4 Decisioni conclusive dell'Autorita' sulla richiesta di deroga
In considerazione di quanto espresso precedentemente, si ritiene di
approvare l'istanza di deroga avanzata dall'operatore Multilink (oggi
Infracom Network Application) fissando come prezzo di terminazione,
per il periodo compreso tra il 30 marzo 2007 ed il 30 giugno 2007, il
valore di 1,74cent/min.
L'Autorita' ritiene altresi' opportuno, in linea con quanto
previsto all'art. 40 comma 8 della delibera n. 417/06/CONS, che
l'operatore provveda a fornire, ai fini dell'efficacia del valore su
indicato, una relazione redatta da una societa' di revisione, scelta
tra quante risultano iscritte all'apposito albo tenuto presso la
Commissione nazionale per le societa' e la borsa, ai sensi
dell'articolo 161 del testo unico di cui al decreto legislativo 24
febbraio 1998, n. 58, che certifichi che i dati utilizzati nella
richiesta di deroga sono stati, nel loro complesso, predisposti sulla
base delle risultanze contabili del bilancio dell'esercizio di
riferimento.
Al fine di accertare l'assenza di doppio ristoro del costo degli
apparati in sede cliente, la relazione dovra' altresi' analizzare la
causalita' dei costi e dei ricavi concernenti gli apparti in sede
d'utente, e certificare che i costi degli apparati in sede di utente,
attribuiti al servizio di terminazione, non siano anche remunerati
dai clienti. La relazione dovra' inoltre certificare l'orientamento
al costo dei prezzi definiti tra Multilink S.p.A. ed Infracom Italia
S.p.A. per i servizi di interconnessione e di accesso forniti nel
2006 ed afferenti ai costi presentati a giustificazione del prezzo di
terminazione richiesto.
L'Autorita' ritiene inoltre opportuno, ove possibile, che tale
relazione venga predisposta dalla medesima societa' incaricata per la
revisione del bilancio pubblico per l'anno di riferimento e che sia
sottoposta all'approvazione dei competenti organi societari, prima
dell'invio all'Autorita'. L'efficacia dell'applicazione del prezzo di
cui al presente provvedimento deve ritenersi subordinata alla
presentazione di tale relazione.
RITENUTO che l'analisi tecnica che sorregge le determinazioni che
precedono risiede, oltre che nelle superiori argomentazioni,
nell'allegato A alla presente delibera;
UDITA la relazione dei commissari Nicola D'Angelo e Stefano
Mannoni, relatori ai sensi dell'art. 29 del regolamento concernente
l'organizzazione ed il funzionamento dell'Autorita';
DELIBERA
Articolo 1.
1. Il prezzo del servizio di terminazione delle chiamate vocali
sulla rete dell'operatore Multilink S.p.A. - ora Infracom Network
Application S.p.A. non puo' essere maggiore di 1,74cent/min per il
periodo 30 marzo 2007 - 30 giugno 2007.