Alle Amministrazioni dello Stato
Alle Amministrazioni regionali
Alle Amministrazioni locali
Agli Organismi di diritto pubblico
Premessa.
L'art. 44, comma 1-bis del decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1 della legge 28
febbraio 2008, n. 31 stabilisce che «Al fine di consentire la stima
dell'impatto sull'indebitamento netto e sul debito pubblico delle
operazioni di partenariato pubblico-privato avviate dalle pubbliche
amministrazioni e ricadenti nelle tipologie indicate dalla decisione
Eurostat dell'11 febbraio 2004, le stazioni appaltanti sono tenute a
comunicare all'Unita' tecnica finanza di progetto della Presidenza
del Consiglio dei Ministri le informazioni relative a tali
operazioni, secondo modalita' e termini indicati in un'apposita
circolare da emanarsi d'intesa con l'Istituto nazionale di
statistica».
La finalita' della norma, richiamata dall'art. 3, comma 15-ter
del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive
modifiche ed integrazioni - Codice dei contratti pubblici relativi a
lavori, servizi e forniture (il Codice), e' di permettere la corretta
classificazione delle operazioni di partenariato pubblico-privato nel
bilancio delle amministrazioni aggiudicatrici.
La presente circolare, d'intesa con l'Istituto nazionale di
statistica (ISTAT), in attuazione delle citate disposizioni di legge,
definisce termini e modalita' di trasmissione delle informazioni
relative a tali operazioni.
A tal fine si individuano di seguito le tipologie di operazioni
ricadenti nella fattispecie normativa, le amministrazioni
aggiudicatrici e gli altri soggetti tenuti alla comunicazione
prevista dalla presente circolare, nonche' il dettaglio delle
informazioni richieste.
1. La decisione Eurostat.
Con decisione 11 febbraio 2004 Eurostat (vedi nota 1) (vedi nota 2)
, l'Ufficio statistico delle Comunita' europee, ha fornito
indicazioni per il trattamento nei conti economici nazionali di
specifiche tipologie di Partenariato Pubblico-Privato (PPP).
I PPP regolamentati dalla decisione Eurostat sono caratterizzati
dai seguenti elementi:
il rapporto contrattuale tra pubblico e privato ha una durata di
lungo periodo;
il contratto e' stipulato con uno o piu' soggetti privati
eventualmente costituiti in societa';
il contratto prevede la costruzione di una nuova infrastruttura o
la ristrutturazione di una infrastruttura esistente, che dovra'
fornire servizi predefiniti in termini quantitativi e qualitativi;
l'opera riguarda settori in cui la pubblica amministrazione, sia a
livello centrale che locale, ha di norma un forte interesse pubblico
(sanita', scuole, sicurezza, trasporti, edilizia residenziale
pubblica, ecc.);
la pubblica amministrazione (cfr. par. 3) deve essere l'acquirente
principale dei servizi, sia quando la domanda sia generata dalla
stessa pubblica amministrazione (a titolo di esempio: carceri, uffici
giudiziari e altri uffici pubblici) sia che provenga da terzi
utilizzatori (a titolo di esempio: ospedali, trasporto pubblico
locale). Qualora siano previsti pagamenti da parte degli utenti
finali per servizi collegati ad attivita' secondarie associate con
l'infrastruttura, questi devono rappresentare una parte minoritaria
dei ricavi complessivi del soggetto privato (a titolo di esempio, si
consideri un ospedale in cui l'amministrazione in luogo degli utenti
finali paga un canone per la disponibilita' della struttura e per i
servizi, mentre l'eventuale fruizione del parcheggio e' pagata
direttamente dagli utenti stessi al gestore privato).
La decisione Eurostat 11 febbraio 2004 prevede che i beni (assets)
oggetto di tali operazioni non vengano registrati nei conti delle
pubbliche amministrazioni, ai fini del calcolo dell'indebitamento
netto e del debito, solo se c'e' un sostanziale trasferimento di
rischio dalla parte pubblica alla parte privata. Cio' avviene nel
caso in cui si verifichino contemporaneamente le seguenti due
condizioni:
il soggetto privato assume il rischio di costruzione;
il soggetto privato assume almeno uno dei due rischi: di
disponibilita' o di domanda.
Approfondimenti in merito alle categorie di rischio.
Il rischio costruzione riguarda eventi connessi alla fase
progettuale e di realizzazione dell'infrastruttura quali, ad esempio,
ritardata consegna, mancato rispetto di standard predeterminati,
costi aggiuntivi di importo rilevante, deficienze tecniche,
esternalita' negative, compreso il rischio ambientale. L'assunzione
del rischio da parte del privato implica che non siano ammessi
pagamenti pubblici non correlati alle condizioni prestabilite per la
costruzione dell'opera. L'eventualita' che il soggetto pubblico
corrisponda quanto stabilito nel contratto indipendentemente dalla
verifica dello stato di avanzamento effettivo della realizzazione
dell'infrastruttura o ripiani ogni costo aggiuntivo emerso, quale ne
sia la causa, comporta, invece, l'assunzione del rischio costruzione
da parte del soggetto pubblico.
Il rischio disponibilita' attiene alla fase operativa ed e'
connesso ad una scadente o insufficiente gestione dell'opera
pubblica, a seguito della quale la quantita' e/o la qualita' del
servizio reso risultano inferiori ai livelli previsti nell'accordo
contrattuale.
Tale rischio si puo' ritenere in capo al privato se i pagamenti
pubblici sono correlati all'effettivo ottenimento del servizio reso -
cosi' come pattuito nel disposto contrattuale - e il soggetto
pubblico ha il diritto di ridurre i propri pagamenti, nel caso in cui
i parametri prestabiliti di prestazione (sia per quanto riguarda la
disponibilita' dell'infrastruttura, sia per quanto riguarda i servizi
erogati) non vengano raggiunti. La previsione di pagamenti costanti,
indipendentemente dal volume e dalla qualita' di servizi erogati,
implica, viceversa, una assunzione del rischio disponibilita' da
parte del soggetto pubblico.
Esempio: nel caso di realizzazione di uffici pubblici, tribunali,
istituti penitenziari, etc., ad uso esclusivo della pubblica
amministrazione, in cui al privato che progetta, realizza e gestisce
l'infrastruttura viene corrisposto un canone per la disponibilita' in
piena efficienza della struttura stessa e per la gestione dei servizi
correlati (ordinaria e straordinaria manutenzione, guardiania,
gestione delle reti, gestione archivi, pulizia, gestione parcheggio,
etc.), il rischio di disponibilita' si puo' considerare trasferito al
privato qualora contrattualmente sia prevista l'applicazione
automatica di penali che incidono sul canone corrisposto dal soggetto
pubblico sia nel caso di indisponibilita' completa o parziale della
struttura, sia di erogazione di servizi non corrispondenti agli
standard contrattuali.
Il rischio domanda e' connesso alla variabilita' della domanda non
dipendente dalla qualita' del servizio prestato; ci si riferisce a
quello che puo' definirsi normale rischio economico assunto da
un'azienda in un'economia di mercato.
Il rischio domanda si considera assunto dal soggetto privato nel
caso in cui i pagamenti pubblici sono correlati all'effettiva
quantita' domandata per quel servizio dall'utenza. Il rischio di
domanda, viceversa, si considera allocato al soggetto pubblico nel
caso di pagamenti garantiti anche per prestazioni non erogate. In
altre parole si presume che il soggetto pubblico assuma il rischio
domanda laddove sia obbligato ad assicurare un determinato livello di
pagamenti al partner privato indipendentemente dall'effettivo livello
di domanda espressa dall'utente finale, rendendo cosi' irrilevanti le
fluttuazioni del livello di domanda rispetto alla redditivita'
dell'operazione per il privato. Esempio: nel caso di realizzazione di
strade non pedaggiate in cui al privato, che progetta, costruisce e
gestisce l'infrastruttura, vengono corrisposti pagamenti pubblici
(tariffe ombra) in funzione del passaggio degli autoveicoli, il
rischio domanda puo' considerarsi trasferito al privato nel caso in
cui detti pagamenti siano correlati agli effettivi passaggi degli
autoveicoli, rilevati elettronicamente.
2. Le figure contrattuali previste dall'ordinamento italiano
ricadenti nella tipologia indicata nella decisione Eurostat
dell'11 febbraio 2004.
2.1. Il decreto legislativo 11 settembre 2008, n.152 (cd. terzo
correttivo al Codice) ha introdotto, all'art. 3 del Codice, il comma
15-ter, recante la definizione di contratto di partenariato pubblico
privato.
In particolare la citata disposizione normativa stabilisce che «Ai
fini del presente codice, i contratti di partenariato pubblico
privato sono contratti aventi per oggetto una o piu' prestazioni
quali la progettazione, la costruzione, la gestione o la manutenzione
di un'opera pubblica o di pubblica utilita', oppure la fornitura di
un servizio, compreso in ogni caso il finanziamento totale o parziale
a carico di privati, anche in forme diverse, di tali prestazioni, con
allocazione dei rischi ai sensi delle prescrizioni e degli indirizzi
comunitari vigenti. Rientrano, a titolo esemplificativo, tra i
contratti di partenariato pubblico privato la concessione di lavori,
la concessione di servizi, la locazione finanziaria, l'affidamento di
lavori mediante finanza di progetto, le societa' miste. Possono
rientrare altresi' tra le operazioni di partenariato pubblico privato
l'affidamento a contraente generale ove il corrispettivo per la
realizzazione dell'opera sia in tutto o in parte posticipato e
collegato alla disponibilita' dell'opera per il committente o per
utenti terzi».
Lo stesso art. 3, comma 15-ter del Codice prevede inoltre che alle
operazioni di partenariato pubblico privato si applicano i contenuti
delle decisioni Eurostat, fermi restando gli obblighi di
comunicazione di cui all'art. 44, comma 1-bis del decreto-legge n.
248/2007 citato.
2.2. Ai fini della decisione Eurostat oggetto della presente
circolare dovranno essere presi in considerazione: (i) i contratti di
concessione di lavori pubblici affidati a privati sia attraverso il
procedimento di cui all'art. 144 del Codice, sia con le modalita'
descritte all'art. 153 del Codice (cd. Finanza di progetto), ovvero
ai sensi della previgente normativa di cui agli articoli 20 e 37-bis
e seguenti della legge n. 109/1994 e successive modifiche ed
integrazioni; (ii) altri contratti di partenariato pubblico-privato
previsti dal Codice, ivi compresa la costituzione di societa' miste,
che abbiano le caratteristiche indicate al paragrafo 1 della presente
circolare.
Per quanto riguarda le modalita' di pagamento dei servizi da parte
del soggetto pubblico, queste possono essere rappresentate da canoni
o da tariffe ombra (shadow tolls).
L'operazione di PPP ricade nell'obbligo di comunicazione anche
quando, nonostante vi sia la previsione di pagamenti da parte di
utenti finali, la pubblica amministrazione corrisponde un canone
periodico per l'uso o la disponibilita' dell'infrastruttura.
3. Amministrazioni tenute alla comunicazione delle informazioni.
I soggetti aggiudicatori tenuti all'obbligo di comunicazione
previsto dalla presente circolare sono identificabili con le
«amministrazioni aggiudicatrici» di cui all'art. 3, comma 25 del
Codice e con gli «organismi di diritto pubblico» definiti dal comma
26 del medesimo articolo, i quali abbiano avviato operazioni di
partenariato pubblico privato che presentino le caratteristiche
descritte al paragrafo 1.
Cio' in quanto il regolamento CE n. 2223/96 che predispone il
sistema europeo dei conti nazionali (SEC95) considera appartenenti al
settore «Pubbliche amministrazioni»: (i) tutte le unita'
istituzionali che agiscono da produttori di altri beni e servizi non
destinabili alla vendita la cui produzione e' destinata a consumi
collettivi e individuali ed e' finanziata in prevalenza da versamenti
obbligatori effettuati da unita' appartenenti ad altri settori e/o
(ii) da tutte le unita' istituzionali preposte principalmente alla
redistribuzione del reddito e della ricchezza del paese.
In coerenza con tali principi e in base al disposto dell'art. 1,
comma 5, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale - legge finanziaria
2005) l'ISTAT pubblica annualmente la lista delle unita'
istituzionali comprese nel perimetro delle Amministrazioni pubbliche.
4. Documenti e dati oggetto di comunicazione.
4.1. Con riferimento a ciascuna concessione aggiudicata avente le
caratteristiche citate al paragrafo 1, i soggetti aggiudicatori di
cui al paragrafo 3 sono tenuti a trasmettere all'Unita' tecnica
finanza di progetto, all'indirizzo indicato al paragrafo 5, la
seguente documentazione:
1) contratto di concessione, con relativi allegati (quali, in
particolare, capitolati prestazionali e documenti relativi alla
specificazione delle caratteristiche della gestione) ed eventuali
atti aggiuntivi e/o di modifica dello stesso intervenuti
successivamente alla stipula;
2) piano economico finanziario di copertura degli investimenti e
della connessa gestione, con relativa relazione illustrativa, ed
eventuali successivi atti aggiuntivi e/o di modifica dello stesso;
3) relazione illustrativa del progetto.
Gli stessi soggetti dovranno trasmettere, unitamente ai succitati
documenti, la Scheda di progetto di cui all'allegato A della presente
circolare recante i dati sintetici sulle operazioni oggetto dei
contratti di concessione, da compilare secondo le istruzioni di cui
all'allegato B della presente circolare.
4.2. Con riferimento alle operazioni di partenariato pubblico
privato, che presentino le caratteristiche indicate al paragrafo. 1,
poste in essere attraverso la creazione di una societa' mista, i
soggetti aggiudicatori sopra indicati dovranno trasmettere i seguenti
documenti:
1) atto costitutivo della societa';
2) statuto della societa' ed eventuali atti successivi di modifica
dello stesso;
3) eventuale contratto stipulato tra soggetto aggiudicatore e
societa' mista e relativi allegati.
5. Termini di invio dei documenti.
I soggetti aggiudicatori indicati al paragrafo 3 che pongano in
essere contratti di partenariato pubblico privato compresi nelle
tipologie indicate al paragrafo 2 sono tenuti ad inviare la
documentazione indicata al paragrafo 4, relativamente a ciascuna
operazione, all'Unita' tecnica finanza di progetto (UTFP) -
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Via della Mercede, 9 - 00186
Roma, entro 30 giorni dalla stipula del contratto.
Con riferimento ai contratti di partenariato pubblico privato
compresi nelle tipologie indicati al paragrafo 2, che siano stati
sottoscritti a partire dal 1 gennaio 2000, i soggetti aggiudicatori
sono tenuti ad inviare i documenti relativi a ciascuna operazione
entro 30 giorni dalla pubblicazione della presente circolare.
Gli stessi soggetti aggiudicatori dovranno impegnarsi a trasmettere
gli atti aggiuntivi e i documenti di modifica dei documenti gia'
trasmessi entro 30 giorni dalla stipula degli stessi.
Al fine di assicurarne una diffusa conoscenza nell'intero
territorio nazionale, la presente circolare con gli allegati A -
Scheda di Progetto e B - Istruzioni Scheda di Progetto, dopo la
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana
sara' disponibile sul sito internet dell'UTFP all'indirizzo
http://www.utfp.it
Roma, 27 marzo 2009
Il Presidente del Consiglio dei Ministri: Berlusconi
(1) La decisione Eurostat e' consultabile all'indirizzo:
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_PUBLIC/2-11022004-AP/EN/2-
11022004-AP-EN.HTML
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