Alle pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del d.lgs.
n. 165 del 2001
Agli enti pubblici economici
Alle autorita' amministrative indipendenti
Alle societa' a partecipazione pubblica e agli altri enti di diritto
privato in controllo pubblico
Si porta all'attenzione di tutte le amministrazioni e degli enti
destinatari in indirizzo che il 20 aprile 2013 e' entrato in vigore
il decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 331 (1) , recante «Riordino
della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicita', trasparenza
e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche
amministrazioni», approvato dal Governo in attuazione dei principi e
dei criteri di delega contenuti nell'art. 1, comma 35, della legge 6
novembre 2012, n. 190.
L'obiettivo perseguito con l'approvazione del decreto e' quello di
rafforzare lo strumento della trasparenza, che rappresenta una misura
fondamentale per la prevenzione della corruzione, e riordinare in un
unico corpo normativo le numerose disposizioni vigenti in materia di
obblighi di trasparenza e pubblicita' a carico delle pubbliche
amministrazioni, standardizzando le modalita' attuative della
pubblicazione, che avviene attraverso il sito istituzionale.
L'attuazione della trasparenza rappresenta inoltre un'opportunita'
per i dirigenti e i funzionari pubblici in quanto consente di
evidenziare il corretto agire amministrativo alimentando per tal via
la fiducia dei cittadini nell'amministrazione.
Gli obblighi di pubblicazione sono rafforzati da un articolato
sistema sanzionatorio che riguarda le persone fisiche inadempienti,
gli enti e gli altri organismi destinatari e, in taluni casi,
colpisce l'atto da pubblicare stabilendone l'inefficacia.
1.1 Il diritto di accesso civico
I cittadini sono attori fondamentali ai quali il decreto riconosce
un ruolo attivo per contribuire al cambiamento organizzativo sotteso
a tutta la nuova normativa in materia di prevenzione della
corruzione. Con lo strumento dell'accesso civico, disciplinato
all'art. 5 del citato decreto legislativo n. 33 del 2013, chiunque
puo' vigilare, attraverso il sito web istituzionale, non solo sul
corretto adempimento formale degli obblighi di pubblicazione ma
soprattutto sulle finalita' e le modalita' di utilizzo delle risorse
pubbliche da parte delle pubbliche amministrazioni e degli altri enti
destinatari delle norme.
Con l'accesso civico chiunque ha il «potere» di controllare
democraticamente la conformita' dell'attivita' dell'amministrazione
determinando anche una maggiore responsabilizzazione di coloro che
ricoprono ruoli strategici all'interno dell'amministrazione,
soprattutto nelle aree piu' sensibili al rischio corruzione, cosi'
come individuate dalla legge n. 190 del 2012.
E' opportuno precisare che anche le societa' sono legittimate a
segnalare eventuali inadempimenti. Esse possono essere interessate ad
una serie di informazioni, diverse da quelle del comune cittadino, ma
utili per l'esercizio della propria attivita'. Si pensi, ad esempio,
alla pubblicazione dei tempi medi di pagamento dei fornitori, alla
pubblicazione delle autorizzazioni e concessioni, dei procedimenti di
gara, degli accordi di accreditamento al Servizio sanitario nazionale
delle cliniche private, ecc.
Con l'introduzione dell'accesso civico, il legislatore ha inteso
ampliare i confini tracciati dalla legge n. 241 del 1990 sotto un
duplice profilo, delle informazioni che le amministrazioni devono
rendere disponibili e dei requisiti in capo al richiedente.
E' opportuno, comunque, evidenziare che l'accesso civico non
sostituisce il diritto di accesso di cui all'art. 22 della legge 241:
quest'ultimo, infatti, e' uno strumento finalizzato a proteggere
interessi giuridici particolari da parte di soggetti che sono
portatori di un «interesse diretto, concreto e attuale,
corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata
al documento al quale e' chiesto l'accesso» (art. 22, comma 1, lett.
b) della legge n. 241 del 1990) e si esercita con la visione o
l'estrazione di copia di documenti amministrativi. Diversamente,
l'accesso civico non necessita di una particolare legittimazione e
riguarda tutte le informazioni e i dati che ai sensi del decreto
legislativo n. 33 e delle altre disposizioni vigenti le pubbliche
amministrazioni devono pubblicare.
Le richieste di accesso civico devono essere inoltrate al
responsabile della trasparenza che, di norma, coincide con il
responsabile della prevenzione della corruzione, fermo restando
l'obbligo a carico dei dirigenti responsabili degli uffici
dell'amministrazione di assicurare il tempestivo e regolare flusso
delle informazioni da pubblicare ai fini del rispetto dei termini
stabiliti dal decreto.
E' necessario, altresi', prevedere la nomina di un soggetto che
sostituisca il «responsabile» inadempiente da individuare secondo le
modalita' indicate dall'art. 2, comma 9-bis, della legge n. 241 del
1990. Si segnala in proposito che, nel caso di mancata individuazione
espressa, opera la previsione legale suppletiva per cui il potere
sostitutivo si considera attribuito «al dirigente generale o, in
mancanza, al dirigente preposto all'ufficio o in mancanza al
funzionario di piu' elevato livello presente nell'amministrazione.»
Parte di provvedimento in formato grafico
1.2 I destinatari degli obblighi di pubblicazione
Per quanto riguarda l'ambito soggettivo di applicazione del
decreto, l'art. 11, comma 1, individua come destinatarie le
amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo
n. 165 del 2001.
Alle societa' partecipate dalle pubbliche amministrazioni e a
quelle dalle stesse controllate ai sensi dell'art. 2359 c.c. le
disposizioni si applicano «limitatamente alle attivita' di pubblico
interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell'Unione europea»
(art. 1, comma 34 della legge n. 190 del 2012; art. 11, comma 2, del
decreto legislativo n. 33 del 2013). Analogamente per gli enti
pubblici non economici, secondo quanto previsto dall'art. 1, comma
34, della legge n. 190 del 2012.
«Le autorita' indipendenti di garanzia, vigilanza e regolazione
provvedono (...) secondo le disposizioni dei rispettivi ordinamenti»
(art. 11, comma 3, del decreto legislativo n. 33 del 2013).
Secondo quanto previsto dall'art. 1, comma 61, della legge n. 190
del 2012, gli adempimenti attuativi per le regioni e gli enti locali,
nonche' per gli enti pubblici e i soggetti di diritto privato
sottoposti al loro controllo sono definiti attraverso intese in sede
di Conferenza unificata. Lo scorso 3 luglio sono stati avviati i
lavori in sede tecnica per il raggiungimento delle intese, ferma
restando l'efficacia generale del provvedimento dalla sua entrata in
vigore.
1.3 Gli adempimenti
Qualita' delle informazioni, decorrenza e durata dell'obbligo di
pubblicazione
Gli obblighi di trasparenza previsti nel decreto, salvo i casi in
cui le disposizioni abbiano previsto specifici termini, divengono
efficaci al momento della sua entrata in vigore (20 aprile 2013) e
l'applicazione delle norme non deve attendere l'adozione del decreto
interministeriale di cui all'art. 1, comma 31, della legge n. 190,
che potra' eventualmente intervenire per introdurre disposizioni di
dettaglio e di raccordo, ne' dei decreti previsti dall'art. 48, comma
3, del decreto legislativo n. 33 del 2013. Infatti, il decreto
legislativo n. 33 gia' contiene indicazioni di fonte primaria circa
le modalita' di pubblicazione dei documenti e delle informazioni
rilevanti, nonche' circa i dati da pubblicare per le varie aree di
attivita'. Pertanto, ferme restando eventuali previsioni specifiche
che potranno essere contenute nella fonte regolamentare, le
prescrizioni di trasparenza sono immediatamente precettive secondo
quanto previsto nell'allegato A al decreto, il quale costituisce lo
schema che va doverosamente seguito per realizzare la pubblicita' in
senso giuridico e non solo fenomenologico.
Il decreto legislativo n. 33 del 2013 obbliga le pubbliche
amministrazioni e gli enti, come indicati nel precedente paragrafo, a
predisporre sul proprio sito web una sezione «Amministrazione
trasparente» nella quale pubblicare tutti i dati e le informazioni
concernenti l'organizzazione e l'attivita' e le modalita' per la sua
realizzazione (art. 2) secondo modelli standardizzati.
Le informazioni devono essere complete, di facile consultazione,
comprensibili e prodotte in un formato tale da poter essere
riutilizzate.
I dati devono essere pubblicati tempestivamente ed aggiornati
periodicamente, ai sensi delle disposizioni del decreto in esame. La
pubblicazione deve essere mantenuta per un periodo di 5 anni e
comunque finche' perdurano gli effetti degli atti (artt. 6-7 e 8).
Si richiama l'attenzione sugli obblighi di pubblicazione
riguardanti i componenti degli organi di indirizzo politico; in
particolare, l'art. 14 prevede la pubblicazione sul sito internet
dell'atto di nomina o di proclamazione, del curriculum, dei compensi
di qualsiasi natura connessi all'assunzione della carica e delle
informazioni patrimoniali, quali la proprieta' di immobili e di beni
mobili registrati, il possesso di azioni, la dichiarazione dei
redditi, gli eventuali incarichi di amministratore o sindaco di
societa' ecc.
Quest'ultima tipologia di obblighi si estende al coniuge non
separato e ai parenti entro il secondo grado, ove gli stessi vi
consentano. In caso di mancato consenso, ne deve essere data
evidenza.
Limiti alla trasparenza
Come pure evidenziato dall'art. 1, comma 15, della legge n. 190 del
2012, l'attuazione della trasparenza deve essere in ogni caso
contemperata con l'interesse costituzionalmente protetto della tutela
della riservatezza. Quindi, nel disporre la pubblicazione le
amministrazioni e gli altri soggetti obbligati debbono assicurarsi
che siano adottate tutte le cautele necessarie per evitare
un'indebita diffusione di dati personali, che comporta un trattamento
illegittimo, consultando gli orientamenti del Garante per la
protezione dei dati personali per ogni caso di dubbio. In
particolare, si richiama l'attenzione su quanto previsto dall'art. 11
del decreto legislativo n. 196 del 2003, che enuncia i principi di
non eccedenza e pertinenza nel trattamento, e dagli artt. 4, commi
3-6, e 26, comma 4, del decreto legislativo n. 33 del 2013, che
contengono particolari prescrizioni sulla protezione dei dati
personali.
Si rammenta che per il trattamento illecito di dati personali la
legge prevede l'obbligo del risarcimento del danno, anche non
patrimoniale (art. 15 decreto legislativo n. 196 del 2003),
l'applicazione di sanzioni amministrative (Titolo III, Capo I, del
decreto legislativo n. 196 del 2003) e la responsabilita' penale
(Titolo III, Capo II, del decreto legislativo n. 196 del 2003).
Il Programma triennale per la trasparenza e l'integrita' (P.T.T.I.)
Il decreto legislativo n. 33 del 2013 ha, in parte, modificato la
disciplina sul Programma triennale per la trasparenza e l'integrita'
(P.T.T.I.) di cui all'art. 1 del decreto legislativo n. 150 del 2009,
confermando l'obbligo di adozione del Programma a carico delle
pubbliche amministrazioni destinatarie dell'adempimento (art. 10).
Con delibera n. 50 del 4 luglio 2013 (pubblicata sul sito
istituzionale l'11 luglio 2013), la CIVIT ha approvato «Le linee
guida per l'aggiornamento del programma triennale per la trasparenza
e l'integrita' 2014- 2016».
Il P.T.T.I. definisce le modalita' di attuazione degli obblighi di
trasparenza ed e' strettamente correlato al Piano triennale di
prevenzione della corruzione, P.T.P.C., del quale «di norma»
costituisce una sezione. Proprio per rafforzare tale collegamento in
sede di proposta di Piano nazionale anticorruzione, trasmessa dal
Dipartimento della funzione pubblica alla C.I.V.I.T., e' stato
previsto che entrambi i Piani siano adottati entro il 31 gennaio
2014. I Piani debbono poi essere aggiornati annualmente entro il 31
gennaio.
Gli obiettivi del P.T.T.I. devono essere inoltre coordinati con gli
obiettivi programmati per la valutazione della performance. La CIVIT
gia' nella «Delibera n. 6/2013» al par. 3.1., lett. b), ha richiamato
l'attenzione delle amministrazioni sull'opportunita' di garantire una
integrazione di questi strumenti, esigenza confermata e rafforzata
dalla previsione normativa di cui al citato art. 10, comma 3, del
decreto legislativo n. 33 del 2013.
1.4 Soggetti che vigilano sull'attuazione delle disposizioni
a) Responsabile della trasparenza: ha il compito di:
provvedere all'aggiornamento del P.T.T.I;
controllare il corretto adempimento da parte dell'amministrazione
degli obblighi di pubblicazione previsti dalla normativa;
segnalare all'organo di indirizzo politico, all'O.I.V.,
all'Autorita' nazionale anticorruzione e, nei casi piu' gravi,
all'U.P.D. i casi di mancato o ritardato adempimento degli obblighi
di pubblicazione, ai fini dell'attivazione del procedimento
disciplinare e delle altre forme di responsabilita';
controllare ed assicurare la regolare attuazione dell'accesso
civico (art. 43).
b) Gli Organismi indipendenti di valutazione (O.I.V.): verificano
la coerenza tra il P.T.T.I. e il P.P. valutando anche l'adeguatezza
degli indicatori utilizzati (art. 44). Essi utilizzano i dati e le
informazioni relative agli obblighi di trasparenza anche per la
valutazione della performance organizzativa ed individuale del
responsabile e dei soggetti obbligati alla trasmissione dei dati
(art. 44).
c) La CIVIT: in qualita' di Autorita' nazionale anticorruzione
vigila sul corretto adempimento degli obblighi di pubblicazione
attraverso la richiesta di informazioni ai responsabili della
trasparenza e agli O.I.V, ordina la pubblicazione dei dati omessi e
segnalare gli inadempimenti agli uffici di disciplina, ai vertici
politici e alla Corte dei conti per l'eventuale responsabilita'
erariale (art. 45).
d) Il Dipartimento della funzione pubblica: effettua il
monitoraggio finalizzato all'implementazione della strategia di
prevenzione della corruzione e supporta le amministrazioni
nell'organizzazione degli adempimenti di trasparenza.
e) L'A.V.C.P.: con riferimento alle procedure di appalto, riceve
dalle amministrazioni i dati e le informazioni, di cui all'art. 1,
comma 32, della legge n. 190 del 2012, informazioni che devono essere
pubblicate anche sul sito istituzionale dell'amministrazione, per
sottoporle a controllo ai fini della relazione alla Corte dei conti
(Deliberazione n. 26 del 22 maggio 2013 - rif.).
1.5 La «Bussola della trasparenza»
Come detto, con il decreto legislativo n. 33 del 2013 e' stata
rivista la sezione dedicata alla trasparenza che deve essere presente
sul sito istituzionale di ciascuna amministrazione, «Amministrazione
trasparente». Questa modifica ha comportato una rivisitazione dello
strumento della «Bussola della trasparenza».
Il Dipartimento della funzione pubblica, anche alla luce della
delibera della Autorita' nazionale anticorruzione n. 50 del 2013, sta
adeguando gli indicatori di verifica, tenendo conto degli ambiti
soggettivi di applicazione degli obblighi di pubblicazione.
La Bussola della trasparenza (www.magellanopa.it/bussola) e' uno
strumento on-line aperto a tutti (persone fisiche, imprese e
amministrazioni) che fornisce funzionalita' di verifica e
monitoraggio della trasparenza dei siti web istituzionali. E'
un'iniziativa in linea con i principi dell'open government che mira a
rafforzare la trasparenza e l'accountability delle amministrazioni
nonche' la collaborazione e partecipazione del cittadino al processo
di trasparenza. Il principale obiettivo e' quello di accompagnare le
amministrazioni, anche attraverso il coinvolgimento diretto dei
cittadini, in un processo di ottimizzazione della qualita' delle
informazioni on-line e dei servizi digitali.
La Bussola effettua ad oggi la verifica su oltre 10.700 siti delle
amministrazioni, analizzando la struttura delle informazioni e dei
contenuti, cosi' come indicati nell'Allegato A al decreto in esame. I
risultati di questa analisi vengono mostrati agli utenti, in modo
semplice ed immediato, sia in forma tabellare che grafica.
La Bussola fornisce anche servizi di supporto che stimolano una
competizione «salutare» tra le pubbliche amministrazioni, utile a
migliorare le performance delle amministrazioni in materia di
trasparenza.
Gli strumenti utilizzati dalla «bussola» sono:
a) le classifiche e i confronti tra amministrazioni omogenee;
b) un cruscotto grafico per il monitoraggio dello stato del
processo di trasparenza.
Gli utenti possono contribuire attivamente all'innalzamento del
livello di qualita' delle informazioni e dei dati pubblicati con
segnalazioni o esprimendo la propria opinione sui contenuti.
In questa fase di transizione, le classifiche e le verifiche
fornite on-line dalla Bussola sono state congelate alla data del 3
aprile 2013, in modo da rappresentare la situazione prima
dell'entrata in vigore del decreto legislativo n. 33. A far data dal
10 settembre 2013 le classifiche e i monitoraggi saranno adeguati ai
nuovi obblighi di pubblicazione.
1.6 Stato di attuazione della normativa
Da un monitoraggio a campione effettuato sui comuni piu'
importanti, risulta che circa il 30% degli enti non ha ancora
adeguato il proprio sito ed utilizza ancora la sezione «Trasparenza,
valutazione e merito». L'altro 70% si e' invece adeguato istituendo
la sezione «Amministrazione trasparente»; di questa percentuale circa
il 30% ha strutturato le sezioni cosi' come indicato nell'Allegato A,
adeguando una media di 50 elementi sui 66 previsti. E' da
considerare, pero', che non tutte le sottosezioni contengono gli
elementi oggetto di pubblicazione.
In generale, si sottolinea l'esigenza che le amministrazioni
prestino particolare attenzione all'intero «ciclo di vita» delle
informazioni e dei dati che devono essere pubblicati, sfruttando i
sistemi informativi interni ove possibile, e predisponendo, nei
limiti delle risorse disponibili, soluzioni organizzative e
tecnologiche, anche in termini di reingegnerizzazione dei processi,
atte a garantire la massima efficienza e razionalizzazione.
E' quindi necessario che le amministrazioni adeguino al piu' presto
i contenuti della sezione «Amministrazione trasparente», allo schema
allegato al decreto secondo le indicazioni fornite dalla C.I.V.I.T.
con la citata delibera.
Per supportare le amministrazioni, sul sito
www.magellanopa.it/bussola, accedendo alla sezione «Nuovi adempimenti
decreto legislativo n. 33/2013», e' possibile visionare la «struttura
di un sito di prova» conforme alle previsioni del decreto legislativo
n. 33 del 2013 ed effettuare la «verifica in tempo reale» del proprio
sito alla luce della nuova normativa.
1.7. Inosservanza delle disposizioni: responsabilita' e sanzioni
Si richiama l'attenzione sul fatto che la legge prevede importanti
sanzioni in caso di violazione degli obblighi di trasparenza.
Infatti, l'inadempimento puo' comportare responsabilita'
disciplinare, dirigenziale e amministrativa (art. 46 del decreto
legislativo n. 33 del 2013), nonche' l'applicazione di sanzioni
amministrative, di pubblicazione del provvedimento (art. 47 decreto
legislativo n. 33 del 2013) e mancato trasferimento di risorse a
favore di enti od organismi (artt. 22 e 28 decreto legislativo n. 33
del 2013). Le sanzioni riguardano tutti i soggetti che sono tenuti a
contribuire agli adempimenti e, quindi, non solo il responsabile
della trasparenza per le sue attribuzioni specifiche, ma anche i
dirigenti e gli organi politici che debbono fornire i dati per
realizzare la pubblicazione. Oltre alle sanzioni a carico dei
soggetti, sono previste anche sanzioni sull'atto, che bloccano
l'efficacia del provvedimento (art. 15, comma 2, e 26, comma 3, del
decreto legislativo n. 33 del 2013). Una sintesi delle fattispecie di
inadempimento e delle relative sanzioni a carico di persone, enti ed
organismi e' contenuta in allegato alla presente circolare.
In conclusione, si raccomanda alle amministrazioni e a tutti i
soggetti destinatari di dedicare la massima attenzione affinche' gli
adempimenti di trasparenza siano curati in maniera tempestiva e
funzionale alle esigenze dei cittadini.
Roma, 19 luglio 2013
Il Ministro per la pubblica
amministrazione e la
semplificazione
D'Alia
(1) Pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 5 aprile 2013, n. 80
Registrato alla Corte dei conti il 7 agosto 2013
Registro n.7, Presidenza del Consiglio dei ministri, foglio n. 27