LA CORTE DEI CONTI
Nell'Adunanza del 30 novembre 2015;
Visto l'art. 100, comma 2, della Costituzione;
Vista la legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, che ha
introdotto il principio del pareggio di bilancio nella Carta
costituzionale;
Vista la legge 24 dicembre 2012, n. 243, recante disposizioni per
l'attuazione del principio del pareggio di bilancio, ai sensi
dell'art. 81, sesto comma, della Costituzione;
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato
con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in
materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante il
testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali (TUEL) e
successive modificazioni;
Visti gli articoli da 147 a 147-quinquies, 148 e 148-bis del TUEL,
come modificati dall'art. 3, comma 1, lettera e) del decreto-legge 10
ottobre 2012, n. 174, convertito con modificazioni dalla legge 7
dicembre 2012, n. 213;
Visto l'art. 151, comma 1, del TUEL, il quale fissa al 31 dicembre
la data di approvazione del bilancio di previsione dell'esercizio
successivo.
Visto l'art. 1, commi 166 e seguenti, della legge 23 dicembre 2005,
n. 266 (finanziaria 2006);
Visto il decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, recante
disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro
organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 marzo 2009, n.
42 e s.m.i.;
Vista la legge 29 dicembre 2014, n. 190, recante disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
di stabilita' 2015);
Visto il Regolamento per l'organizzazione delle funzioni di
controllo della Corte dei conti, deliberato dalle Sezioni Riunite in
data 16 giugno 2000 e successive modificazioni;
Visto il decreto del Ministro dell'interno del 24 dicembre 2014,
con il quale e' stato differito al 31 marzo 2015 il termine per la
deliberazione del bilancio di previsione 2015 degli enti locali;
Visto il decreto del Ministro dell'interno del 16 marzo 2015, con
il quale e' stato differito il termine per la deliberazione del
bilancio di previsione degli enti locali al 31 maggio 2015;
Visto il decreto del Ministro dell'interno del 13 maggio 2015 con
il quale il termine per la deliberazione del bilancio di previsione
da parte degli enti locali e' stato ulteriormente differito dal 1°
maggio al 30 luglio 2015 e al 30 settembre 2015 per le province, le
citta' metropolitane e gli enti locali della Regione siciliana;
Viste le proprie deliberazioni n. 23/2013/INPR e n. 18/2014/INPR,
con le quali si e' ritenuto di non procedere all'adozione dei
questionari annessi alle Linee guida enti locali per i bilanci di
previsione relativi agli esercizi 2013 e 2014 e con le quali sono
state fornite agli organi di revisione economico-finanziaria degli
enti locali indicazioni per una gestione dell'esercizio provvisorio
improntata al principio della prudenza, invitando gli stessi organi
di revisione ad effettuare, in particolare, verifiche su alcuni
aspetti della suddetta gestione provvisoria;
Viste le proprie deliberazioni n. 4/2015/INPR e n. 13/2015/INPR,
con le quali sono state rispettivamente dettate "Linee di indirizzo
per il passaggio alla nuova contabilita' delle Regioni e degli Enti
locali" ed approvate le "Linee guida ed i relativi questionari per la
predisposizione della relazione sul rendiconto 2014";
Vista la propria deliberazione n. 31/2015/INPR, con cui sono state
integrate le Linee guida enti locali ai sensi dell'art. 1, commi 166
e ss. della legge n. 266/2005, in ordine all'utilizzo della cassa
vincolata per temporanee esigenze correnti, ai sensi dell'art. 195
del TUEL;
Vista l'esigenza di acquisire ulteriori indicazioni per quanto
riguarda la fase di avvio della contabilita' armonizzata, con
particolare riferimento alla redazione dei bilanci di previsione
2015, in collegamento anche con le risultanze dei rendiconti 2014;
Vista la nota n. 6249 del 24 novembre 2015, con la quale il
Presidente della Corte dei conti ha convocato la Sezione delle
autonomie per l'adunanza del giorno 30 novembre 2015;
Uditi i relatori, Presidente di Sezione Mario Falcucci ed i
Consiglieri Rinieri Ferone e Paola Cosa;
Premesso
L'esercizio 2015, prossimo alla conclusione, costituisce anno
cruciale per la tenuta dei conti della finanza locale, interessata,
da un lato, dall'introduzione di ulteriori misure restrittive e,
dall'altro, dall'avvio del processo di armonizzazione contabile.
Inoltre, il d.l. n. 78/2015, convertito dalla legge n. 125/2015,
intervenuto a meta' esercizio, ha innovato in maniera significativa
la disciplina del patto di stabilita' interno 2015 ed ha introdotto
misure di "alleggerimento" delle gestioni prevedendo, tra quelle piu'
significative, l'impiego, senza vincoli di destinazione, delle
economie derivanti dalla rinegoziazione dei mutui e la copertura del
fondo crediti di dubbia esigibilita' mediante utilizzo
dell'accantonamento per la restituzione delle anticipazioni di
liquidita' ottenute a valere sulle risorse stanziate con il
decreto-legge n. 35/2013 e norme successive.
Occorre richiamare anche le speciali disposizioni concernenti il
bilancio 2015 delle Province e Citta' metropolitane che richiedono,
per le medesime, l'approvazione del solo bilancio autorizzatorio
annuale 2015 (rimanendo triennale il solo bilancio conoscitivo,
redatto secondo gli schemi di cui al d.lgs. n. 118/2011 e s.m.i.) e
consentono, ai fini dell'equilibrio della gestione 2015,
l'applicazione al bilancio di previsione dell'avanzo "destinato".
In considerazione del fatto che, anche nel 2015, si e' verificato
il fenomeno di un protratto periodo di esercizio provvisorio (30
luglio per i Comuni e 30 settembre per Province, Citta' metropolitane
ed enti locali della Regione siciliana), si evidenzia la necessita'
di recuperare elementi conoscitivi fondamentali, utili al
monitoraggio dei conti del 2015, ai fini della verifica della
sussistenza delle condizioni di strutturale tenuta dei conti e della
salvaguardia degli equilibri finanziari di competenza e di cassa.
In tale prospettiva si pone l'emanazione di specifici indirizzi;
incentrati sulla disciplina del fondo pluriennale vincolato, sulla
quantificazione del fondo crediti di dubbia esigibilita', sulla
gestione di cassa e, in generale, sull'effettivo mantenimento degli
equilibri di bilancio, anche in vista dell'introduzione del pareggio
di bilancio. Al conseguimento di tale obiettivo si lega in buona
misura il recupero della credibilita' ed affidabilita' dei dati
esposti nei documenti contabili degli enti locali e,
conseguentemente, dei conti dello specifico sotto-settore del conto
consolidato della pubblica amministrazione.
Considerato
Anche per l'esercizio 2015, come si e' anticipato, il termine per
l'approvazione dei bilanci di previsione degli enti locali e' stato
differito, con tre consecutivi decreti ministeriali, sino al 30
luglio 2015; termine ulteriormente prorogato, al 30 settembre 2015,
per le Province, le citta' metropolitane e gli enti locali della
Regione siciliana.
La generale condizione di precarieta' degli assetti regolativi del
sistema di finanziamento degli enti locali - anche a causa delle
molteplici innovazioni nei criteri del prelievo fiscale immobiliare,
succedutesi negli ultimi tempi - si e' venuta accentuando. A cio' si
aggiunga che il differimento del termine di approvazione dei bilanci
indebolisce il ruolo degli strumenti di programmazione, che
dovrebbero essere adottati in tempi congrui per orientare la gestione
dell'esercizio. In tal modo, perde di efficacia l'essenziale valenza
del vincolo autorizzatorio, connesso con l'approvazione del bilancio
di previsione da parte del Consiglio. La gestione finanziaria e',
infatti, condizionata dal rispetto di tale vincolo, che definisce i
limiti per la realizzazione dei programmi dell'ente ed e' strumento
fondamentale di garanzia per il mantenimento degli equilibri
finanziari del bilancio e della gestione. La mancanza di un bilancio
ritualmente deliberato non consente la concreta e sostanziale
definizione di tale vincolo autorizzatorio riguardo ai singoli
stanziamenti e comporta inevitabili ricadute negative sul processo di
programmazione e controllo, nonche' sui sistemi di controllo interno
e di valutazione della performance.
In presenza del gia' approvato slittamento dei termini per
l'adozione del Documento unico di programmazione (D.U.P.) 2016-2018
(al 31 dicembre 2015), della nota di aggiornamento al D.U.P. (al 28
febbraio 2016) e del bilancio di previsione 2016-2018 (al 31 marzo
2016), non puo' che ribadirsi l'esigenza che siano effettivamente
rispettati i tempi previsti per l'approvazione degli strumenti di
programmazione compreso il bilancio di previsione, essenziali per il
corretto svolgersi delle fasi del ciclo di bilancio, anche ai fini
della sana gestione delle risorse.
L'osservanza del termine di approvazione del bilancio di previsione
assume, peraltro, maggiore cogenza in vista, soprattutto,
dell'obbligo del pareggio di bilancio, previsto dalla legge n.
243/2012 (legge rinforzata).
Con la deliberazione n. 4/2015/INPR, richiamata nel preambolo, la
Sezione delle autonomie ha dettato "Linee di indirizzo per il
passaggio alla nuova contabilita' di Regioni ed enti locali". Il
"focus" e' stato posto sul "riaccertamento straordinario dei residui"
che costituisce il punto di snodo essenziale per l'avvio del processo
di armonizzazione contabile.
Lo slittamento di tale adempimento a giugno 2015, rispetto
all'originaria previsione (che ne stabiliva la contestualita' con
l'approvazione del rendiconto), l'allungamento del periodo di
esercizio provvisorio, le protratte incertezze sulla corretta
quantificazione delle previsioni di entrata, le problematiche legate
alla costruzione del bilancio secondo i nuovi parametri normativi,
inducono la Sezione ad emanare una pronuncia sui profili salienti del
bilancio armonizzato per individuare i criteri di valutazione del
livello di adeguatezza alle predette novita' normative. La pronuncia
e' corredata di questionari semplificati, allo scopo di acquisire gli
elementi informativi essenziali per il monitoraggio della tenuta
effettiva dei conti, anche alla luce del percorso verso il pareggio
di bilancio. Per le province, in ragione del loro particolare stato
di precarieta' finanziaria, vengono individuati appositi quesiti
volti a verificare la sussistenza degli equilibri nelle previsioni
2015.
Le analisi sono finalizzate alla verifica della congruita' della
formazione del fondo pluriennale vincolato; della corretta
determinazione del fondo crediti di dubbia esigibilita'; della esatta
imputazione a bilancio delle anticipazioni di liquidita' per i
pagamenti dei debiti arretrati ex d.l. n. 35/2013, nonche', piu' in
generale, di una coerente programmazione e gestione di cassa.
Delibera
di adottare le unite linee di indirizzo su aspetti significativi dei
bilanci preventivi 2015, anche in relazione alle risultanze dei
rendiconti 2014, nel contesto della contabilita' armonizzata (decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118, integrato e corretto dal decreto
legislativo 10 agosto 2014, n. 126). Tali indirizzi costituiscono
parte integrante della presente deliberazione, ex art. 1, commi 166 e
seguenti, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 e sono volti a
verificare la corretta determinazione e la salvaguardia degli
equilibri finanziari di competenza e di cassa.
Di procedere all'adozione di questionari semplificati sul bilancio
di previsione 2015, strettamente connessi ai temi trattati nel
documento allegato.
Gli organi di revisione economico-finanziaria degli enti locali
sono chiamati ad effettuare verifiche sugli evidenziati aspetti e a
compilare i relativi questionari.
Le suddette indicazioni sono rivolte anche agli organi di revisione
operanti presso gli enti locali delle Regioni a statuto speciale e
Province autonome, nei limiti di compatibilita' con gli specifici
ordinamenti.
Dispone
che copia della presente deliberazione venga trasmessa, per le
pertinenti valutazioni, al Ministro dell'interno e al Ministro
dell'economia e delle finanze.
La presente deliberazione sara' pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana.
Cosi' deliberato in Roma, nell'adunanza del 30 novembre 2015.
Il Presidente/Relatore: Falcucci
I Relatori: Ferone - Cosa
Depositata in segreteria il 16 dicembre 2015
Il dirigente: Prozzo