IL CONSIGLIO DELL'AUTORITA'
NAZIONALE ANTICORRUZIONE
Nell'adunanza del 27 luglio 2022 ha approvato con delibera n. 382,
le Linee guida n. 17: «Indicazioni in materia di affidamento di
servizi sociali».
Premessa.
Le presenti Linee guida sono elaborate in applicazione dell'art.
213, comma 2, del codice dei contratti pubblici, con la finalita' di
promuovere l'efficienza e la qualita' dell'attivita' delle stazioni
appaltanti. Le indicazioni ivi contenute, come evidenziato anche dal
Consiglio di Stato nel parere n. 805 del 3 maggio 2022 reso sul testo
delle presenti Linee guida, non sono vincolanti, ma rappresentano
suggerimenti volti a favorire l'omogeneita' dei procedimenti
amministrativi e lo sviluppo delle migliori pratiche.
Il documento, molto richiesto ed atteso dal mercato, interviene
all'indomani dell'approvazione del decreto-legge n. 76/2020 che
innova le disposizioni del codice dei contratti pubblici sugli
affidamenti di servizi sociali realizzando quel coordinamento tra i
due sistemi normativi (codice del Terzo settore e codice dei
contratti pubblici) che finora era mancato. L'effetto che ne consegue
e' una riduzione dell'ambito di applicazione del codice dei contratti
pubblici alle sole fattispecie ivi espressamente previste e ai soli
casi in cui le stazioni appaltanti non ritengano di organizzare detti
servizi ricorrendo a forme di co-programmazione e/o co-progettazione,
alla stipula di convenzioni con le Organizzazioni di volontariato o
le Associazioni di promozione sociale o a forme di autorizzazione o
accreditamento previste dalla legislazione regionale in materia.
Per lo svolgimento dei servizi sociali, ivi compresi quelli
individuati nell'allegato IX del codice dei contratti pubblici, le
stazioni appaltanti, infatti, possono decidere di ricorrere a forme
di co-programmazione e/o di co-progettazione, qualora ritengano
opportuno organizzare gli stessi avvalendosi della collaborazione
degli enti del Terzo settore oppure di sottoscrivere convenzioni con
gli Organismi individuati dall'art. 56 del codice del Terzo settore
(di seguito CTS). La scelta tra le varie alternative possibili e'
effettuata dalle amministrazioni in considerazione della natura del
servizio da svolgere, delle finalita' e degli obiettivi da
perseguire, delle modalita' di organizzazione delle attivita' e della
possibilita'/opportunita', da un lato, di coinvolgere attivamente gli
operatori del settore nelle diverse fasi del procedimento di
realizzazione del servizio e, dall'altro, di prevedere la
compartecipazione dell'amministrazione allo svolgimento dello stesso.
Il presente documento si concentra sulle procedure di affidamento
assoggettate alle disposizioni del codice dei contratti pubblici. Per
quanto concerne gli istituti disciplinati dal CTS, si rimanda alle
indicazioni fornite con il decreto del Ministro del lavoro e delle
politiche sociali n. 72 del 31 marzo 2021 avente ad oggetto Le linee
guida sul rapporto tra pubbliche amministrazioni ed enti del terzo
settore negli articoli 55-57 del CTS. Tale documento disciplina gli
istituti della co-programmazione, co-progettazione, le convenzioni
con le organizzazioni di volontariato e le associazioni di promozione
sociale, i trasporti sanitari di emergenza e urgenza. Si ritiene che
le indicazioni ivi contenute possano ispirare la redazione, da parte
delle amministrazioni pubbliche, dei regolamenti interni che
disciplinano le procedure di affidamento di servizi sociali esclusi
ed estranei dall'ambito di applicazione del codice e l'utilizzo degli
istituti previsti dal CTS in base alla propria autonomia
regolamentare e organizzativa.
La legge delega 21 giugno 2022, n. 78 in materia di contratti
pubblici all'art. 1, comma 2, lettera v) prevede la «revisione della
disciplina relativa ai servizi sociali e della ristorazione
ospedaliera, assistenziale e scolastica, nonche' a quelli di servizio
ad alta intensita' di manodopera, per i quali i bandi di gara, gli
avvisi e gli inviti devono contenere la previsione di specifiche
clausole sociali volte a promuovere la stabilita' occupazionale del
personale impiegato, prevedendo come criterio utilizzabile ai fini
dell'aggiudicazione esclusivamente quello dell'offerta economicamente
piu' vantaggiosa». Cio' posto, qualora necessario, le presenti Linee
guida saranno aggiornate al quadro normativo di riferimento all'esito
dell'adozione del nuovo codice dei contratti pubblici e dei relativi
decreti attuativi.
Parte I - La normativa applicabile agli affidamenti di servizi
sociali
1. Le fattispecie assoggettate al codice dei contratti pubblici
1.1) indicazioni generali
1.1.1) i contratti aventi ad oggetto servizi sociali rientranti
nell'Allegato IX del codice dei contratti pubblici sono assoggettati
alle disposizioni del codice indicate nei successivi paragrafi 1.2,
1.3 e 1.4 qualora non organizzati ai sensi degli articoli 55 e 56 del
CTS o mediante forme di autorizzazione o accreditamento previste
dalle disposizioni regionali in materia.
1.2) Appalti di servizi sociali nei settori ordinari
1.2.1) gli appalti di servizi indicati al comma 5-bis dell'art.
142 (servizi sanitari, servizi sociali e servizi connessi; servizi di
prestazioni sociali; altri servizi pubblici, sociali e personali,
inclusi servizi forniti da associazioni sindacali, da organizzazioni
politiche, da associazioni giovanili e altri servizi di
organizzazioni associative) di importo superiore alla soglia
comunitaria (750.000 euro) sono assoggettati al regime «alleggerito»
che prevede l'applicazione dei commi da 1 a 5 e dei commi da 5-ter a
5-octies del citato art. 142. Tra questi rientrano gli affidamenti di
servizi di trasporto ordinario di pazienti in ambulanza e gli
affidamenti misti per la prestazione di servizi di ambulanza in
generale, se il valore dei servizi di trasporto di pazienti in
ambulanza e' superiore al valore degli altri servizi di ambulanza;
1.2.2) agli appalti di cui al punto 1.2.1) si applicano i
principi comuni individuati agli articoli da 28 a 34 del codice dei
contratti pubblici, le disposizioni in materia di programmazione di
cui all'art. 21 e di aggregazione di cui agli articoli 37 e 38, gli
articoli da 54 a 58 e da 60 a 65 (procedure di aggiudicazione dei
settori ordinari), le disposizioni di cui agli articoli 68
(specifiche tecniche), 69 (etichettature), 75 (inviti ai candidati),
79 (fissazioni di termini), 80 (requisiti generali), 83 (criteri di
selezione e soccorso istruttorio) e 95 (criteri di valutazione
dell'offerta), adottando il criterio di aggiudicazione dell'offerta
economicamente piu' vantaggiosa individuata sulla base del miglior
rapporto qualita'/prezzo;
1.2.3) ai sensi dell'art. 30, comma 8, del codice dei contratti
pubblici, agli appalti di servizi sociali rientranti nell'allegato IX
del codice dei contratti pubblici, diversi da quelli indicati
all'art. 142, comma 5-bis, si applicano i commi da 1 a 5 del citato
art. 142 e le disposizioni della legge 7 agosto 1990, n. 241/1990;
1.2.4) gli appalti di servizi di cui all'art. 142, comma 5-bis,
del codice dei contratti pubblici, di importo inferiore alla soglia
di cui all'art. 35, comma 1, lettera d), sono affidati nel rispetto
di quanto previsto all'art. 36.
1.3) Appalti di servizi sociali nei settori speciali
1.3.1) gli appalti di servizi sociali nei settori speciali sono
quelli rientranti nell'allegato IX del codice dei contratti pubblici
affidati dagli enti aggiudicatori di cui all'art. 3, comma 1, lettera
e) del codice dei contratti pubblici;
1.3.2) fermo restando quanto previsto dal titolo VII del CTS e
dall'art. 140, comma 2, del codice dei contratti pubblici, nei
settori speciali:
a) agli appalti di servizi sociali di cui all'allegato IX del
codice dei contratti pubblici, si applicano le disposizioni sulla
pubblicazione di bandi e avvisi previste dall'art. 140;
b) agli appalti di servizi sociali di cui all'art. 142, comma
5-bis, del codice dei contratti pubblici, di importo superiore alla
soglia indicata all'art. 35, comma 2, lettera c) del medesimo codice
(1.000.000 di euro), oltre alle disposizioni di cui alla precedente
lettera a), si applicano le disposizioni di cui ai commi da 5-bis a
5-septies del citato articolo;
c) agli appalti di servizi sociali di cui all'art. 142, comma
5-bis, del codice dei contratti pubblici di importo inferiore alla
soglia di cui all'art. 35, comma 2, lettera c), si applica l'art. 36
del medesimo codice.
1.4) Concessioni di servizi sociali
1.4.1) alle concessioni di servizi sociali rientranti
nell'allegato IX del codice dei contratti pubblici si applicano gli
articoli 31, paragrafo 3, 32, 46 e 47, della direttiva 23/2014 e le
disposizioni della legge 7 agosto 1990, n. 241. Le stazioni
appaltanti hanno l'obbligo di pubblicare un avviso di
pre-informazione di cui all'allegato XXII, nonche' un avviso di
aggiudicazione.
2. Le fattispecie estranee al codice dei contratti pubblici
2.1) ai sensi dell'art. 30, comma 8, del codice dei contratti
pubblici, sono estranee all'applicazione del codice medesimo, anche
se realizzate a titolo oneroso:
a) le forme di co-programmazione attivate con organismi del
Terzo settore previste dall'art. 55 del CTS realizzate secondo le
modalita' ivi previste;
b) le forme di co-progettazione attivate con organismi del
Terzo settore previste dall'art. 55 del CTS e realizzate secondo le
modalita' ivi previste;
c) le convenzioni con le organizzazioni di volontariato e le
imprese di promozione sociale previste dall'art. 56 del CTS e
stipulate secondo le modalita' ivi previste;
2.2) le ipotesi indicate al punto 2.1 sono disciplinate dalle
disposizioni del CTS e della legislazione speciale vigente in
materia. Per la realizzazione di forme di co-programmazione e
co-progettazione con enti del Terzo settore e la sottoscrizione di
convenzioni con le organizzazioni di volontariato e le imprese di
promozione sociale, si applicano le disposizioni di cui alla legge 7
agosto 1990, n. 241. Le amministrazioni possono far riferimento alle
indicazioni contenute nel decreto del Ministro del lavoro e delle
politiche sociali n. 72 del 31 marzo 2021 avente ad oggetto Le linee
guida sul rapporto tra pubbliche amministrazioni ed enti del Terzo
settore negli articoli 55-57 del CTS;
2.3) si applica l'art. 26, comma 2, del decreto legislativo 14
marzo 2013, n. 33 in materia di trasparenza. Le stazioni appaltanti
sono tenute a pubblicare sul sito Amministrazione Trasparente, gli
atti relativi agli interventi di cui al presente paragrafo. Ai sensi
del comma 3 del citato art. 26, la pubblicazione e' condizione di
efficacia del provvedimento. Si applica, altresi', la legge 13 agosto
2010, n. 136 in materia di tracciabilita' dei flussi finanziari;
2.4) ai sensi dell'allegato IX del codice del contratti pubblici
i servizi obbligatori organizzati come servizi non economici di
interesse generale sono estranei all'applicazione del codice. Si
tratta, ad esempio, dei regimi obbligatori e complementari di
protezione sociale che coprono rischi di salute, vecchiaia, malattia,
pensionamento e disabilita'.
3. Le fattispecie escluse dall'azione del codice dei contratti
pubblici
3.1) indicazioni generali
3.1.1) sono esclusi dall'applicazione del codice dei contratti
pubblici i contratti di servizi sociali che non rientrano nei
precedenti paragrafi 1 e 2. Tra questi sono individuati:
a) i servizi di ambulanza, intesi come servizi di trasporto
sanitario di emergenza e urgenza, cui si applica l'art. 57 del CTS;
b) l'erogazione di servizi sanitari e socio-sanitari
contemplati dai livelli essenziali di assistenza del servizio
sanitario nazionale, effettuata da soggetti esterni accreditati, in
forza di convenzioni o accordi contrattuali sottoscritti ai sensi del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502;
c) gli affidamenti di servizi sociali svolti in regime di
autorizzazione o accreditamento in attuazione della legislazione
regionale in materia. A tali fattispecie si applicano le previsioni
delle leggi speciali statali e regionali vigenti in materia,
integrate dai principi contenuti nell'art. 4 del codice. Si applica
l'art. 26, comma 2, del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33 in
materia di trasparenza. Le stazioni appaltanti sono tenute a
pubblicare sul sito Amministrazione trasparente, gli atti relativi
agli interventi di cui al presente paragrafo. Ai sensi del comma 3
del citato art. 26, la pubblicazione e' condizione di efficacia del
provvedimento. Si applica, altresi', la legge 13 agosto 2010, n. 136
in materia di tracciabilita' dei flussi finanziari;
3.2) il servizio di trasporto sanitario di' emergenza e urgenza
3.2.1) il servizio di trasposto sanitario di emergenza e
urgenza puo' essere, in via prioritaria, oggetto di affidamento
diretto alle organizzazioni di volontariato che abbiano le
caratteristiche indicate all'art. 57, comma 1, del CTS. Resta salva
la facolta' delle regioni, nell'esercizio della potesta' legislativa
concorrente in materia, di rendere obbligatorio l'affidamento del
servizio in via prioritaria alle organizzazioni di volontariato;
3.2.2) per trasporto sanitario di emergenza si intende ogni
situazione che necessiti di una prestazione sanitaria rapida e
immediata a causa di un imminente pericolo di vita;
3.2.3) per trasporto di urgenza si intende ogni situazione in
cui e' necessaria una prestazione sanitaria non differibile, in
assenza della quale la situazione del paziente diventerebbe critica e
il paziente medesimo versa in condizioni tali da richiedere
l'assistenza di personale sanitario in grado di effettuare anche il
primo soccorso;
3.2.4) rientra nella fattispecie in esame l'assistenza prestata
in ambulanza da parte di personale debitamente formato in materia di
pronto soccorso a pazienti per i quali esista un rischio di
peggioramento dello stato di salute durante il trasporto. A titolo
esemplificativo, rientrano nel campo applicativo dell'art. 57 del CTS
i trasporti finalizzati al trapianto di organi, alla trasfusione di
sangue o emoderivati, alla somministrazione di farmaci e antidoti
qualora risultino indispensabili a salvaguardare le fondamentali
funzioni vitali dei pazienti e richiedano, quindi, imprevedibilita' e
somma urgenza nell'esecuzione;
3.2.5) il rispetto delle condizioni previste dall'art. 57 del
CTS per lo svolgimento del servizio e' garantito dalla
predeterminazione di standard minimi di efficienza e di regole
interne volte ad assicurare la parita' di trattamento e la non
discriminazione tra gli operatori. Sono considerate misure efficaci a
tal fine, l'istituzione di elenchi di fornitori e l'applicazione del
principio di rotazione.
Parte II - I servizi sociali nei settori ordinari di cui all'art.
142, comma 5-bis, del codice dei contratti pubblici
4. Principi generali
4.1) nell'affidamento dei servizi sociali indicati nel comma
5-bis dell'art. 142 del codice dei contratti pubblici le stazioni
appaltanti garantiscono il rispetto dei principi di cui all'art. 30
del medesimo codice;
4.2) al fine di assicurare il rispetto dei principi sopra
enunciati, si suggerisce alle stazioni appaltanti l'adozione di
regolamenti interni volti a disciplinare gli aspetti relativi alle
attivita' di affidamento ed esecuzione del contratto non disciplinati
dal codice dei contratti pubblici, quali, ad esempio, la disciplina
dei commissari di gara, la procedura competitiva con negoziazione,
l'avvallamento, il subappalto, le modifiche del contratto, la
disciplina sull'esecuzione. Si suggerisce la pubblicazione di detti
regolamenti nel sito amministrazione trasparente;
4.3) i principi generali che ispirano detti regolamenti possono
essere mutuati dal Quadro europeo volontario per la qualita' dei
servizi sociali adottato dal Comitato per la protezione sociale del
Consiglio europeo il 6 ottobre 2010 e richiamato dal Considerando 114
della direttiva 2014/24/UE.
5. La programmazione del servizio
5.1) ai sensi dell'art. 142, comma 5-quater, del codice, agli
affidamenti dei servizi sociali di cui al comma 5-bis si applicano le
disposizioni dell'art. 21 del codice dei contratti pubblici nel
rispetto della legislazione statale e regionale di settore. A tal
fine, la programmazione riferita alla generalita' degli acquisti di
beni e servizi e' integrata dalla programmazione di settore riferita
ai servizi sociali che e' effettuata nel rispetto di quanto previsto
dalla legislazione regionale in materia;
5.2) le amministrazioni procedono a un'adeguata programmazione
delle risorse e degli interventi sociali, al fine di addivenire, in
via preventiva, alla corretta individuazione e quantificazione delle
risorse disponibili, dei bisogni da soddisfare, degli interventi
all'uopo necessari e delle modalita' di realizzazione degli stessi,
anche mediante il coinvolgimento degli enti del Terzo settore ai
sensi dell'art. 55 del CTS;
5.3) l'individuazione del fabbisogno di servizi sociali e'
effettuata partendo dall'analisi storica della domanda del servizio,
integrata da proiezioni sui possibili fabbisogni futuri, incluse
possibili linee di azione per rispondere a situazioni di
urgenza/emergenza;
5.4) i piani regionali degli interventi e dei servizi sociali
sono realizzati dalle regioni d'intesa con i comuni interessati;
5.5) i comuni, associati negli ambiti territoriali individuati
dalla legislazione regionale, d'intesa con le aziende unita'
sanitarie locali, definiscono il piano di zona dei servizi sociali
secondo le indicazioni del piano regionale nell'ambito delle risorse
disponibili per gli interventi sociali e socio-sanitari;
5.6) il piano di zona nell'individuare gli obiettivi strategici e
le priorita' di intervento nonche' gli strumenti e i mezzi per la
relativa realizzazione, le modalita' organizzative dei servizi, le
risorse finanziarie, strutturali e professionali, i requisiti di
qualita', prevede l'erogazione dei servizi nel rispetto dei principi
di universalita', parita' di trattamento e non discriminazione. In
particolare, il piano di zona e' volto a:
a) favorire la formazione di sistemi locali di intervento
fondati su servizi e prestazioni complementari e flessibili,
stimolando in particolare le risorse locali di solidarieta' e di
auto-aiuto, nonche' a responsabilizzare i cittadini nella
programmazione e nella verifica dei servizi;
b) qualificare la spesa, attivando risorse, anche finanziarie,
derivate da forme di concertazione;
c) definire criteri di ripartizione della spesa a carico di
ciascun comune, delle aziende unita' sanitarie locali e degli altri
soggetti firmatari dell'accordo, prevedendo anche risorse vincolate
per il raggiungimento di particolari obiettivi;
d) prevedere iniziative di formazione e di aggiornamento degli
operatori finalizzate a realizzare progetti di sviluppo dei servizi;
5.7) in sede di programmazione, ogni comune adotta una «Carta dei
servizi sociali», intesa come «Carta per la cittadinanza sociale»,
volta a delineare le modalita' con cui si intende rispondere ai
bisogni degli utenti dei servizi, tenendo conto dei propri
orientamenti e possibilita'. Fermi restando i contenuti previsti
dall'art. 13 della legge n. 328/2000, la Carta disciplina i seguenti
aspetti:
a) le condizioni per un patto di cittadinanza sociale a livello
locale;
b) i percorsi e le opportunita' sociali disponibili;
c) la mappa delle risorse istituzionali e sociali;
d) i livelli essenziali di assistenza previsti;
e) gli standard di qualita' da rispettare;
f) le modalita' di partecipazione dei cittadini;
g) le forme di tutela dei diritti, in particolare dei soggetti
deboli;
h) gli impegni e i programmi di miglioramento;
i) le regole da applicare in caso di mancato rispetto degli
standard;
5.8) le amministrazioni verificano e valutano annualmente lo
stato di realizzazione delle azioni attivate, in termini di risultati
raggiunti, e apportano i cambiamenti ritenuti necessari alla
programmazione (ri-pianificazione) per l'anno successivo. In
particolare, individuano le azioni di mantenimento, di potenziamento
e di innovazione sulla base della valutazione dell'andamento storico
del rapporto tra l'offerta del servizio interessato e la relativa
domanda e dei dati sulla soddisfazione dell'utenza acquisiti
nell'ambito delle azioni di monitoraggio.
6. L'aggregazione e la centralizzazione della domanda
6.1) l'art. 142, comma 5-quinquies, del codice dei contratti
pubblici consente di perseguire le finalita' di aggregazione e
centralizzazione della domanda di servizi sociali rientranti
nell'ambito delineato dal comma 5-bis del medesimo articolo anche
facendo ricorso alle forme di aggregazione previste dalla normativa
regionale di settore, con particolare riguardo ai distretti
sociosanitari e istituzioni analoghe. Pertanto, per l'affidamento di
detti servizi, le amministrazioni possono avvalersi:
a) delle forme di aggregazione previste dall'art. 37 del codice
dei contratti pubblici;
b) della gestione unitaria del sistema locale dei servizi
sociali a rete, ricorrendo agli ambiti territoriali individuati dalle
regioni ai sensi della legge 8 novembre 2000, n. 328 attraverso forme
di concertazione con gli enti locali interessati;
c) delle disposizioni dell'art. 14, commi 27 e 28, del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito con legge 30 luglio
2010, n. 122, che ha previsto l'obbligo, per i comuni con popolazione
fino a 5.000 abitanti, di procedere in forma associata, mediante
Unione di comuni o convenzione, per la progettazione e gestione del
sistema locale dei servizi sociali ed erogazione delle relative
prestazioni ai cittadini, secondo quanto previsto dall'art. 118,
quarto comma, della Costituzione.
7. Le misure volte a garantire il rispetto delle condizioni
previste dall'art. 142, comma 5-ter, del codice per l'affidamento dei
servizi sociali.
7.1) l'accessibilita'
7.1.1.) i servizi sociali dovrebbero essere facilmente
accessibili da parte di tutti coloro che ne hanno bisogno (accesso
universale) ed essere garantiti sia gratuitamente che a un prezzo
accessibile per i cittadini;
7.1.2.) sarebbe opportuno che le amministrazioni rendessero
disponibili a tutti i cittadini, anche attraverso sportelli sociali e
attivita' di segretariato sociale, spazi di ascolto, informazione e
orientamento in cui e' possibile acquisire informazioni sui diritti,
le opportunita' e le risorse disponibili sul territorio in relazione
a specifiche esigenze;
7.1.3.) per tali finalita', si rivelano particolarmente utili
la mappatura dei servizi disponibili e l'utilizzo di una nomenclatura
univoca dei servizi medesimi che faciliti l'identificazione dei
livelli essenziali di assistenza sociale, rendendo possibile anche il
confronto su voci omogenee tra i diversi sistemi di welfare
regionali;
7.1.4.) le amministrazioni dovrebbero prevedere azioni
particolari volte a garantire l'accesso ai servizi, alle informazioni
e all'ambiente fisico in cui il servizio viene fornito da parte delle
persone disabili, organizzando anche adeguati servizi di trasporto;
7.2) la continuita'
7.2.1) i servizi sociali dovrebbero essere organizzati in modo
da assicurare la continuita' del servizio per tutta la durata del
bisogno. In particolare, quando i servizi rispondono a necessita' di
sviluppo ed esigenze di lungo termine, i beneficiari devono poter
contare su una serie continua di interventi, evitando l'impatto
negativo dell'interruzione del servizio;
7.2.2) le amministrazioni tengono conto delle esigenze di cui
al punto precedente nell'individuare la durata del contratto, che
deve essere adeguata alla tipologia dei bisogni da soddisfare e degli
interventi da organizzare;
7.2.3) l'esigenza di garantire la continuita' del servizio puo'
essere assicurata mediante l'applicazione della clausola sociale
prevista nel Contratto collettivo di riferimento, nei limiti
individuati dalla normativa vigente. Non sono utilizzabili, per
assicurare la continuita' del servizio, gli affidamenti diretti al di
fuori delle ipotesi consentite, ne' le deroghe al principio di
rotazione;
7.3) la disponibilita'
7.3.1) le amministrazioni dovrebbero garantire una gamma di
servizi sociali sufficientemente ampia e, possibilmente, prevedere
percorsi assistenziali individuali, in modo da garantire una risposta
adeguata alle necessita' dei beneficiari;
7.3.2) le amministrazioni dovrebbero assicurare agli utenti la
possibilita' di scelta tra diversi servizi in ragione, ad esempio,
del luogo di erogazione o della modalita' di organizzazione del
servizio;
7.4) la completezza
7.4.1) al fine di garantire la completezza dei servizi sociali,
gli stessi dovrebbero essere adeguatamente programmati in ragione
delle esigenze dei beneficiari e forniti in maniera integrata,
tenendo conto delle varie necessita', capacita' e preferenze dei
beneficiari dei servizi e delle loro famiglie;
7.4.2) sono considerati utili allo scopo la previsione di
strumenti di ricognizione e valutazione della domanda,
dell'intervento e del bisogno sociale del territorio e l'uso di
strumenti informativi e gestionali, quali la cartella sociale, utili
alla registrazione e conservazione dei dati relativi all'utenza e
validi strumenti di controllo e monitoraggio dell'evolversi dei
bisogni sociali e individuali, dei risultati ottenuti e del
cambiamento dei fenomeni;
7.4.3) le amministrazioni dovrebbero organizzare gli sportelli
sociali garantendo che gli stessi, oltre a svolgere funzioni di
informazione e orientamento in favore degli utenti, consentano la
raccolta di dati utili alla ricognizione dei bisogni, agevolando
l'attivita' di programmazione;
7.5) la qualita' dei servizi
a) la valutazione della qualita'
7.5.1) gli enti del Terzo settore operano in conformita' alle
norme vigenti e agli standard qualitativi stabiliti da leggi,
regolamenti, linee guida etiche o codici di condotta. Gli enti tenuti
alla redazione del bilancio sociale ai sensi dell'art. 14, comma 1,
del CTS operano in conformita' agli impegni ivi assunti;
7.5.2) le pubbliche amministrazioni, nell'ambito di procedure
di affidamento di servizi di interesse generale, possono richiedere
agli affidatari la realizzazione di sistemi di valutazione
dell'impatto sociale delle attivita' svolte, in conformita' a quanto
previsto dalle Linee guida adottate con decreto del Ministero del
lavoro e delle politiche sociali del 23 luglio 2019, per gli
interventi ivi individuati. Laddove richiesta, i costi' della
valutazione di impatto sono proporzionati al valore dell'intervento e
inclusi nei costi complessivi finanziati. Le amministrazioni
prevedono modalita' e tempi per la messa a punto e l'esecuzione della
valutazione di impatto sociale delle attivita' svolte dagli enti del
Terzo settore;
7.5.3) la valutazione della qualita' dei servizi deve essere
partecipata e quindi svolta in cooperazione con i beneficiari e le
loro famiglie, anche mediante la somministrazione di interviste
periodiche e test di gradimento;
7.5.4) le amministrazioni pubbliche verificano che i servizi
sociali siano forniti da operatori qualificati e adeguatamente
formati a soddisfare le esigenze degli utenti finali, spesso
appartenenti a gruppi svantaggiati. L'organizzazione dell'attivita'
lavorativa deve prevedere carichi di lavoro adeguati all'attivita' da
svolgere;
7.5.5) le amministrazioni pubbliche accertano che i servizi
sociali siano forniti nell'ambito di infrastrutture fisiche adeguate
che rispettino le norme di salute e sicurezza per i beneficiari dei
servizi, i lavoratori, i volontari, nonche' le norme di
accessibilita' e i requisiti in materia ambientale;
b) gli strumenti di valutazione della qualita'
7.5.6) le amministrazioni pubbliche incaricate della fornitura
di servizi sociali dovrebbero sviluppare strumenti specifici e
adeguati per la definizione, la misurazione e la valutazione della
qualita' dei servizi sociali, al fine di conseguire una migliore
gestione della spesa pubblica e una maggiore soddisfazione degli
utenti;
7.5.7) per le finalita' di cui al punto precedente, le
amministrazioni sviluppano sistemi di gestione della qualita',
dotandosi a tal fine di norme, indicatori e criteri operativi. Detti
sistemi sono costruiti, anche a livello di ambito territoriale, con
la compartecipazione dei diversi soggetti interessati (enti locali,
organizzazioni del terzo settore, utenti);
7.5.8) gli strumenti di qualita' dovrebbero:
individuare gli scopi del servizio;
avere un'interpretazione chiara e riconosciuta;
essere basati su dati di riferimento disponibili e
affidabili. I metodi di raccolta dei dati devono minimizzare gli
errori che derivano da domande ambigue, definizioni fuorvianti,
distorsioni derivanti da mancate risposte ed errori da parte di chi
effettua l'intervista o di chi codifica. Le fonti di dati utili
comprendono: statistiche ufficiali effettuate da istituti nazionali
di statistica, rilevazioni di dati amministrativi a livello locale,
regionale, nazionale ed europeo, studi, relazioni e valutazioni,
anche effettuate tra pari e gli scambi di informazioni sulle migliori
pratiche; indagini effettuate da istituti di ricerca, da
organizzazioni delle parti sociali;
essere reattivi e rivedibili. Gli strumenti di qualita'
devono misurare accuratamente la rilevanza e l'efficacia delle azioni
messe in atto, tenendo conto degli obiettivi perseguiti, la
soddisfazione delle necessita' dei beneficiari dei servizi e la loro
vulnerabilita' nei confronti dei rischi, delle spese e di qualunque
elemento che possa influenzare la durata della fornitura del
servizio;
7.5.9) l'analisi dei dati raccolti dovrebbe consentire
l'identificazione di aspetti dinamici come, ad esempio, le tendenze,
i punti deboli e i punti forti, le soglie raggiunte, le carenze nella
continuita' (input), rendendo possibile fissare obiettivi,
determinare priorita' e progettare una strategia per un'azione
regolamentare o correttiva (processo), oltre che per monitorare e
valutare l'efficienza e l'efficacia delle azioni messe in atto
(risultato);
7.5.10) gli strumenti di qualita' collegati all'input valutano
le caratteristiche della fornitura dei servizi sociali. Essi
rappresentano le condizioni necessarie per la fornitura di servizi
sociali di qualita' elevata ma non garantiscono che siano seguiti i
procedimenti adatti o che siano raggiunti risultati soddisfacenti;
7.5.11) gli strumenti di qualita' collegati alla procedura
misurano la fornitura dei servizi sociali e offrono una valutazione
della loro qualita' basata sui dati disponibili. Essi rappresentano
quindi la definizione che piu' si avvicina all'effettiva fornitura
del servizio;
7.5.12) gli strumenti di qualita' collegati al risultato
valutano il livello in cui la fornitura del servizio sociale va
incontro alle necessita' dei beneficiari e influenza il loro
benessere. Tuttavia questi strumenti possono essere influenzati da
altri fattori, diversi dalla qualita' della fornitura del servizio
sociale, che devono essere tenuti presenti mediante un adattamento ai
rischi;
7.6) il coinvolgimento e la responsabilizzazione degli utenti
7.6.1) la Carta dei servizi sociali rappresenta uno strumento
privilegiato per realizzare percorsi di valutazione della qualita'
che tengano conto del punto di vista degli utenti dei servizi;
7.6.2) i prestatori di servizi dovrebbero incoraggiare la
partecipazione attiva dei beneficiari e, possibilmente, delle loro
famiglie, delle persone di fiducia e degli operatori non
professionisti lungo l'intera filiera della programmazione,
implementazione, gestione e valutazione degli interventi.
8. Il criterio dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa
individuata sulla base del miglior rapporto qualita'/prezzo
8.1) ai sensi dell'art. 95, comma 3, lettera a) del codice i
contratti relativi ai servizi sociali sono aggiudicati esclusivamente
sulla base del criterio dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa
individuata sulla base del miglior rapporto qualita' prezzo;
8.2) al fine di garantire la qualita' dei servizi, le
amministrazioni possono privilegiare formule matematiche che
valorizzino gli aspetti qualitativi in misura maggiore rispetto al
ribasso sul prezzo, come ad esempio le formule non lineari con valori
di α contenuti o quelle bilineari. Inoltre, le amministrazioni, ai
sensi dell'art. 95, comma 7, del codice dei contratti pubblici,
possono prevedere, nei documenti di gara, che l'elemento relativo al
costo assuma la forma di un prezzo o costo fisso, sulla base del
quale sara' effettuata la competizione avendo a riferimento i soli
criteri qualitativi;
8.3) la stazione appaltante puo' prevedere nei documenti di gara
il ricorso alla riparametrazione con riferimento ai singoli
sub-criteri dell'offerta tecnica e dell'offerta economica. In tal
modo e' possibile preservare l'equilibrio tra le diverse componenti
dell'offerta, garantendo che, in relazione a tutte le componenti,
l'offerta migliore ottenga il massimo punteggio, con conseguente
rimodulazione delle altre offerte;
8.4) ferme le indicazioni contenute nell'art. 95 del codice, le
amministrazioni possono utilizzare criteri di aggiudicazione
dell'offerta che attengano, tra l'altro:
a) alla qualita' del servizio;
b) all'organizzazione e alla qualifica professionale ed
esperienza del personale effettivamente utilizzato nell'appalto;
c) alle attivita' successive all'erogazione del servizio
(attivita' di rilevazione del grado di soddisfazione degli utenti,
raccolta di dati e informazioni, creazione e messa a disposizione di
banche dati informatizzate, ecc.);
d) alle condizioni per lo svolgimento della prestazione (tempi,
modalita' di svolgimento, processi);
8.5) le amministrazioni, nell'esercizio della discrezionalita'
tecnica, possono individuare ulteriori sub-criteri di valutazione che
facciano riferimento alle misure descritte nel paragrafo 7;
8.6) nel caso di contratti finanziati in tutto o in parte con le
risorse del PNRR o del PNC, le amministrazioni possono prevedere
l'assegnazione di un punteggio aggiuntivo all'offerente o al
candidato che dimostri la sussistenza di una o piu' delle condizioni
previste dall'art. 5 del decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77
convertito con legge 29 luglio 2021, n. 108, secondo le indicazioni
contenute nelle Linee guida per favorire le pari opportunita' di
genere e generazionali, nonche' l'inclusione lavorativa delle persone
con disabilita' nei contratti pubblici finanziati con le risorse del
PNRR e del PNC, adottate con decreto della Presidenza del Consiglio -
Dipartimento per le pari opportunita' in data 7 dicembre 2021. In
particolare, le amministrazioni possono prevedere che concorrente si
impegni ad assumere persone disabili per l'esecuzione del contratto o
per la realizzazione di attivita' ad esso connesse o strumentali, in
misura superiore rispetto alla soglia minima percentuale prevista
come requisito di partecipazione o, nel caso di cui al paragrafo 13,
come riserva di partecipazione o di esecuzione.
9. Il principio di rotazione negli affidamenti sotto soglia
9.1) agli affidamenti di servizi sociali di importo inferiore
alla soglia di cui all'art. 35, comma 1, lettera d) del codice dei
contratti pubblici effettuati ai sensi dell'art. 36 del medesimo
codice si applica il principio di rotazione;
9.2) nell'ambito dei servizi sociali possono sussistere
particolari ragioni per derogare al principio della rotazione, che
dipendono dalla natura del servizio offerto oppure dalla situazione
di svantaggio in cui versano i beneficiari del servizio o i
prestatori dello stesso;
9.3) nei casi di deroga al principio di rotazione, la stazione
appaltante motiva la scelta adottata anche in relazione alle
specifiche ragioni connesse alla natura del servizio o alle
condizioni degli utenti/prestatori che giustificano il ricorso alla
deroga, specificando il motivo per cui dette esigenze non possano
essere soddisfatte individuando una durata idonea del contratto o
prevedendo, nei documenti di gara, la possibilita' del rinnovo del
contratto alla scadenza oppure, ancora, attivando la clausola sociale
prevista nel contratto collettivo nazionale di riferimento. Cio'
anche in considerazione del fatto che l'importo per cui e' consentito
il ricorso alle procedure sotto soglia, per i servizi in argomento e'
particolarmente elevato.
10. La proroga tecnica
10.1) la proroga dei contratti in corso di esecuzione e' un
istituto di carattere eccezionale volto a consentire la prosecuzione
del servizio nel caso in cui, per cause indipendenti dalla volonta'
della stazione appaltante, la procedura per l'affidamento del nuovo
contratto non possa concludersi prima della scadenza del contratto in
essere;
10.2) le amministrazioni tengono conto dei contratti in scadenza
nella programmazione biennale degli acquisti e programmano l'avvio
delle procedure di gara in tempo utile per addivenire
all'aggiudicazione del servizio entro la scadenza del contratto.
11. Le disposizioni in materia di trasparenza e di tracciabilita'
dei flussi finanziari
11.1) agli appalti di servizi di cui all'art. 142, comma 5-bis,
del codice e agli appalti di cui alla Parte III si applicano le
disposizioni in materia di trasparenza di cui all'art. 29 del codice
dei contratti pubblici;
11.2) agli appalti di cui al punto precedente si applicano le
disposizioni in materia di tracciabilita' dei flussi finanziari di
cui all'art. 3 della legge 13 agosto 2010, n. 136 e le indicazioni di
cui alla determina dell'Autorita' n. 556/2017.
Parte III - I regimi derogatori previsti dal codice
12. Appalti riservati alle organizzazioni di cui all'art. 43, comma
2, del codice dei contratti pubblici per determinati servizi
12.1) l'art. 143 del codice dei contratti pubblici introduce una
riserva in favore di organizzazioni in possesso delle caratteristiche
organizzative e strutturali individuate dal comma 2 della norma, per
la partecipazione alle procedure di gara che abbiano ad oggetto i'
servizi individuati al comma 1. La disposizione introduce una deroga
al principio di concorrenza e, pertanto, puo' trovare applicazione
soltanto ai casi espressamente previsti;
12.2) la stazione appaltante, negli atti di programmazione,
indica la volonta' di ricorrere ad una procedura riservata e, nella
determina a contrarre, motiva in ordine alla scelta di avvalersi
della deroga, con riferimento al perseguimento di obiettivi di
utilita' sociale;
12.3) le procedure di aggiudicazione sono quelle previste dagli
articoli da 54 a 58 e da 60 a 65 del codice dei contratti pubblici in
ragione della tipologia dell'affidamento e della soglia di importo.
Gli affidamenti sono effettuati nel rispetto delle disposizioni
regionali in materia;
12.4) la stazione appaltante verifica, oltre al possesso dei
requisiti generali e speciali previsti dal codice, la sussistenza, in
capo ai concorrenti, delle particolari condizioni previste dall'art.
143 del codice dei contratti pubblici, attestata in sede di
partecipazione.
13. Appalti riservati ad operatori economici e cooperative sociali
il cui scopo principale sia l'integrazione sociale e professionale
delle persone con disabilita' o svantaggiate ex art. 112, comma 1,
prima parte, codice dei contratti pubblici (laboratori protetti):
13.1) l'art. 112, comma 1, prima parte, del codice dei contratti
pubblici, fatte salve le disposizioni vigenti in materia di
cooperative sociali e di imprese sociali, prevede una riserva di
partecipazione e di esecuzione in favore di operatori economici,
cooperative sociali e loro consorzi il cui scopo principale sia
l'integrazione sociale e professionale delle persone con disabilita'
o svantaggiate, che abbiano almeno il trenta per cento dei lavoratori
(soci o non) costituito da dette persone. In considerazione delle
finalita' sociali, che giustificano la riserva, la suddetta
percentuale di lavoratori disabili o svantaggiati deve essere
riferita sia al numero complessivo dei lavoratori sia a quello che
esegue le singole prestazioni dedotte in contratto;
13.2) l'integrazione sociale e professionale delle persone con
disabilita' o svantaggiate e' qualificabile come scopo principale dei
soggetti di cui al punto 13.1) quando ne costituisce l'attivita'
principale e stabile, risultante dallo statuto sociale;
13.3) il calcolo della quota del 30 per cento dei lavoratori
disabili o svantaggiati e' effettuato secondo le indicazioni fornite
dall'INPS con la circolare n. 188 del 1994. In particolare, la base
di calcolo a cui applicare la percentuale del 30 per cento e'
determinata scomputando dal numero complessivo dei lavoratori
impiegati i soci volontari e le persone con disabilita' o
svantaggiate. Per le cooperative sociali devono essere computati
nella base di calcolo sia i soci che i dipendenti;
13.4) la scelta di avvalersi della riserva di partecipazione o di
esecuzione e' indicata negli atti di programmazione. L'affidamento
riservato ai soggetti di cui al punto 13.1) puo' avere ad oggetto
appalti di lavori, servizi o forniture e concessioni di lavori e di
servizi nei settori ordinari. Gli affidamenti sono effettuati nel
rispetto delle disposizioni regionali in materia. Il bando di gara
indica la misura minima di lavoratori disabili o svantaggiati da
impiegare nello svolgimento delle prestazioni contrattuali;
13.5) nel caso della riserva di partecipazione, le procedure di
aggiudicazione sono quelle previste dagli articoli da 54 a 58 e da 60
a 65 del codice. La stazione appaltante verifica il possesso, in capo
ai concorrenti, dei requisiti previsti dall'art. 80 del codice dei
contratti pubblici. Con particolare riferimento alle cooperative
sociali di tipo B finalizzate al reinserimento lavorativo di
detenuti, in forza dell'art. 20 della legge n. 354 del 1975, cosi'
come integrato dalla legge n. 193 del 2000, per la costituzione e lo
svolgimento di rapporti di lavoro, nonche' per l'assunzione della
qualita' di socio nelle cooperative sociali di cui alla legge 8
novembre 1991, n. 381, non si applicano le incapacita' derivanti da
condanne penali o civili. La deroga e' prevista esclusivamente in
favore dei soci e dei lavoratori delle cooperative ed e' finalizzata
a consentire il relativo reinserimento lavorativo. La disciplina
prevista all'art. 80, commi 1 e 2, trova piena applicazione nei
confronti degli amministratori, dei procuratori e dei direttori
tecnici;
13.6) nell'ipotesi di cui al punto 13.5), nella determinazione
dei criteri di valutazione delle offerte la stazione appaltante deve
valorizzare adeguatamente le caratteristiche sociali delle stesse
attraverso la previsione di idonei criteri qualitativi e
quantitativi;
13.7) la stazione appaltante puo' tenere in considerazione, tra i
criteri qualitativi di valutazione dell'offerta, caratteristiche
soggettive dell'operatore economico, quali ad esempio: i requisiti,
le caratteristiche e l'esperienza professionale del responsabile
delle attivita' di coordinamento; il numero e le competenze degli
operatori incaricati dell'accompagnamento lavorativo; la presenza di
programmi di formazione, aggiornamento, accompagnamento e tutoraggio
del personale disabile o svantaggiato; la capacita' di trasformazione
dei tirocini formativi in assunzioni stabili. La stazione appaltante
puo' valutare altresi': l'appropriatezza e accuratezza dei progetti,
intesa come capacita' di elaborare piani personalizzati di
inserimento e di affidare mansioni che tengano conto della
particolare situazione fisica e psicologica dei lavoratori disabili o
svantaggiati; l'attivita' formativa dedicata ai lavoratori; il
possesso della certificazione di qualita' inerente all'attivita' di
inserimento lavorativo; la presenza di azioni di valutazione
periodica delle attivita' di inserimento; le azioni di raccordo con i
servizi sociali del territorio;
13.8) puo' costituire un criterio di valutazione di tipo
quantitativo, ad esempio, l'incremento del numero di lavoratori
svantaggiati rispetto alla quota minima prevista dal bando di gara;
13.9) la stazione appaltante verifica periodicamente la
permanenza dei presupposti che hanno consentito l'accesso
dell'operatore economico alla procedura riservata o all'esecuzione
riservata che devono essere mantenuti anche durante tutta la fase
esecutiva;
13.10) l'esecuzione del contratto deve avvenire con modalita'
tali da perseguire lo scopo sociale dell'operatore economico,
favorendo l'integrazione sociale e professionale delle persone con
disabilita' o svantaggiate. A tal fine, nel caso di riserva di
esecuzione, il bando di gara richiede l'indicazione delle modalita'
di esecuzione che avviene nell'ambito di apposita relazione
dell'operatore economico. La stazione appaltante verifica che le
modalita' indicate dal concorrente siano idonee al perseguimento
dello scopo dichiarato sulla base di criteri predeterminati e resi
noti nel bando di gara. Tra i criteri individuati dalla stazione
appaltante possono essere previsti l'impiego di una percentuale
minima di personale con disabilita' o svantaggiato e i criteri
individuati al punto 13.7;
13.11) in fase esecutiva la stazione appaltante, al fine di
garantire la qualita' del servizio affidato, verifica il rispetto
delle condizioni richieste dal bando di gara e di quelle offerte
dall'esecutore e accerta l'idoneita' dei programmi adottati a
perseguire gli obiettivi prefissati.
14. Appalti con esecuzione riservata nell'ambito di programmi di
lavoro protetti ex art. 112, comma 1, seconda parte, del codice dei
contratti pubblici
14.1) l'art. 112, comma 1, seconda parte del codice dei contratti
pubblici, prevede che le stazioni appaltanti possano inserire nel
bando di gara una condizione di esecuzione richiedendo che il
contratto sia svolto nell'ambito di un programma di lavoro protetto
che preveda l'impiego, per lo svolgimento delle relative prestazioni
di almeno il 30% di lavoratori con disabilita' o svantaggiati;
14.2) il limite numerico previsto dalla norma deve essere
rispettato al momento della stipula del contratto ed essere mantenuto
per tutta la fase esecutiva ed e' calcolato con le modalita' indicate
al punto 13.3;
14.3) l'esecuzione del contratto avviene con modalita' tali da
favorire concretamente l'integrazione sociale e professionale delle
persone con disabilita' o svantaggiate. Il bando di gara richiede la
descrizione del programma di lavoro protetto, con indicazione delle
attivita' che saranno svolte dal personale con disabilita' o
svantaggiato, delle modalita' di svolgimento delle prestazioni e
delle azioni volte a favorire il raggiungimento degli obiettivi
prefissati;
14.4) in fase esecutiva, la stazione appaltante valuta la
corretta esecuzione della prestazione anche con riferimento
all'inserimento lavorativo dei soggetti disabili o svantaggiati,
verificando, ad esempio, la concreta attuazione del programma di
lavoro protetto e il perseguimento degli obiettivi programmati.
15. Entrata in vigore:
15.1) le presenti Linee guida entrano in vigore il quindicesimo
giorno successivo alla loro pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana.
Il Presidente: Busia
Depositate presso la Segreteria del Consiglio in data 3 agosto 2022.
p. Il Segretario: Angelucci