N. 87 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 8 agosto 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'8 agosto 2019 (della Regione autonoma della Sardegna). Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti di crescita economica - Disposizioni in materia di Regioni a statuto speciale - Concorso delle Regioni Friuli-Venezia Giulia e Sardegna al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica - Differimento al 15 luglio 2019 del termine ultimo per la ridefinizione dei rapporti finanziari con lo Stato mediante la conclusione di accordi bilaterali, garantendo, in ogni caso, complessivamente il concorso complessivo alla finanza pubblica previsto - Determinazione in via provvisoria negli importi indicati, in caso di mancata conclusione degli accordi entro il termine previsto, del contributo complessivo alla finanza pubblica per gli anni dal 2019 al 2021 - Previsione, per la Regione Sardegna, del termine per il versamento del contributo e, in mancanza di versamento entro il termine, autorizzazione del Ministero dell'economia e delle finanze a recuperare gli importi a valere sulle quote di compartecipazione ai tributi erariali. - Decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34 (Misure urgenti di crescita economica e per la risoluzione di specifiche situazioni di crisi), convertito, con modificazioni, nella legge 28 giugno 2019, n. 58, art. 33-ter, comma 5, lettere a) e c).(GU n.39 del 25-9-2019 )
Ricorso della Regione autonoma della Sardegna (codice fiscale
80002870923) con sede legale in 09123 Cagliari (CA), Viale Trento, n.
69, in persona del Presidente pro tempore Christian Solinas, giusta
delibera di Giunta regionale n. 29/1, del 31 luglio 2019 ed in forza
di procura speciale a margine del presente atto rappresentata e
difesa dagli avv.ti prof. Massimo Luciani (codice fiscale
LCNMSM52L23H501G; fax: 06.90236029, posta elettronica certificata
massimoluciani@ordineavvocatiroma.org) ed Alessandra Camba (codice
fiscale CMBLSN57D49B354X; fax 070.6062418, posta elettronica
certificata acamba@pec.regione.sardegna.it) ed elettivamente
domiciliata presso lo studio del primo in 00153 Roma, Lungotevere
Raffaello Sanzio, n. 9;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio pro tempore, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, presso la cui sede in 00186
Roma, Via dei Portoghesi n. 12 e' domiciliato ex lege;
Per la dichiarazione dell'illegittimita' costituzionale dell'art.
33-ter, comma 5, lettere a) e c), del decreto-legge 30 aprile 2019,
n. 34, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 30 aprile 2019, n. 100,
convertito in legge dalla legge 28 giugno 2019, n. 58, pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale 29 giugno 2019, n. 151, S.O.
Fatto
1. - Oggetto del presente giudizio e' l'art. 33-ter, comma 5, del
decreto-legge n. 34 del 2019, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 30
aprile 2019, n. 100, introdotto in sede di conversione in legge dalla
legge 28 giugno 2019, n. 58, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 29
giugno 2019, n. 151, S.O., che ha novellato l'art. 1, comma 875,
della legge n. 145 del 2018 (legge di bilancio per il 2019). Detta
disposizione ha regolato i rapporti economico-finanziari tra lo Stato
e le Regioni autonome Sardegna e Friuli-Venezia Giulia, con
particolare riferimento al contributo di finanza pubblica imposto
alle due Autonomie speciali.
Nella sua formulazione originaria, tale previsione disponeva
quanto segue: «Al fine di assicurare il necessario concorso delle
Regioni Friuli-Venezia Giulia e Sardegna al raggiungimento degli
obiettivi di finanza pubblica, entro il 31 gennaio 2019 sono
ridefiniti i complessivi rapporti finanziari fra lo Stato e ciascuno
dei predetti enti, mediante la conclusione di appositi accordi
bilaterali, che tengano conto anche delle sentenze della Corte
costituzionale n. 77 del 13 maggio 2015, n. 154 del 4 luglio 2017 e
n. 103 del 23 maggio 2018 e che garantiscano, in ogni caso, il
concorso complessivo alla finanza pubblica di cui al secondo periodo.
In caso di mancata conclusione degli accordi entro il termine
previsto dal primo periodo, in applicazione dei principi fondamentali
di coordinamento della finanza pubblica previsti dagli articoli 117,
terzo comma, e 119, primo comma, della Costituzione, il contributo
complessivo alla finanza pubblica per gli anni dal 2019 al 2021 e'
determinato in via provvisoria negli importi indicati nella tabella 8
allegata alla presente legge, quale concorso al pagamento degli oneri
del debito pubblico, salva diversa intesa con ciascuno dei predetti
enti entro l'esercizio finanziario di riferimento. Gli importi della
predetta tabella 8 possono essere modificati, a invarianza di
concorso complessivo alla finanza pubblica, mediante accordi
stipulati tra le regioni interessate entro il 30 aprile di ciascun
anno, da comunicare al Ministero dell'economia e delle finanze entro
il 31 maggio del medesimo anno. L'importo del concorso previsto dai
periodi precedenti e' versato al bilancio dello Stato da ciascuna
autonomia speciale entro il 30 giugno di ciascun anno; in mancanza di
tale versamento, il Ministero dell'economia e delle finanze e'
autorizzato a recuperare gli importi a valere sulle quote di
compartecipazione ai tributi erariali. Per la Regione Friuli-Venezia
Giulia resta ferma la disposizione dell'art. 1, comma 151, lettera
a), della legge 13 dicembre 2010, n. 220».
Gia' con l'art. 11-bis, comma 10, lettera c), del decreto-legge
n. 135 del 2018, convertito in legge n. 12 del 2019 detta
disposizione veniva modificata, con la proroga al 15 marzo 2019
dell'originario termine di conclusione degli accordi di finanza
pubblica, originariamente fissato al 31 gennaio 2019.
Da ultimo, il comma 5 dell'art. 33-ter, qui censurato, ha
previsto che «All'art. 1, comma 875, della legge 30 dicembre 2018, n.
145, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) le parole: "15 marzo 2019" sono sostituite dalle seguenti:
"15 luglio 2019";
b) il terzo e il quinto periodo sono soppressi;
c) il quarto periodo e' sostituito dal seguente: "Per la
regione Sardegna, l'importo del concorso previsto dai periodi
precedenti e' versato al bilancio dello Stato entro il 10 agosto 2019
per l'anno 2019 ed entro il 30 aprile di ciascun anno per gli anni
successivi; in mancanza di tale versamento entro il predetto termine,
il Ministero dell'economia e delle finanze e' autorizzato a
recuperare gli importi a valere sulle quote di compartecipazione ai
tributi erariali"».
La formulazione vigente del comma 875, dunque, e' la seguente:
«Al fine di assicurare il necessario concorso delle Regioni
Friuli-Venezia Giulia e Sardegna al raggiungimento degli obiettivi di
finanza pubblica, entro il 15 luglio 2019 sono ridefiniti i
complessivi rapporti finanziari fra lo Stato e ciascuno dei predetti
enti, mediante la conclusione di appositi accordi bilaterali, che
tengano conto anche delle sentenze della Corte costituzionale n. 77
del 13 maggio 2015, n. 154 del 4 luglio 2017 e n. 103 del 23 maggio
2018 e che garantiscano, in ogni caso, il concorso complessivo alla
finanza pubblica di cui al secondo periodo. In caso di mancata
conclusione degli accordi entro il termine previsto dal primo
periodo, in applicazione dei principi fondamentali di coordinamento
della finanza pubblica previsti dagli articoli 117, terzo comma, e
119, primo comma, della Costituzione, il contributo complessivo alla
finanza pubblica per gli anni dal 2019 al 2021 e' determinato in via
provvisoria negli importi indicati nella tabella 8 allegata alla
presente legge, quale concorso al pagamento degli oneri del debito
pubblico, salva diversa intesa con ciascuno dei predetti enti entro
l'esercizio finanziario di riferimento. Per la Regione Sardegna,
l'importo del concorso previsto dai periodi precedenti e' versato al
bilancio dello Stato entro il 10 agosto 2019 per l'anno 2019 ed entro
il 30 aprile di ciascun anno per gli anni successivi; in mancanza di
tale versamento entro il predetto termine, il Ministero dell'economia
e delle finanze e' autorizzato a recuperare gli importi a valere
sulle quote di compartecipazione ai tributi erariali».
Da ultimo, si deve dare conto del contenuto della tabella 8, che
e' il seguente (e che non e' stato novellato dopo l'approvazione
della legge n. 145 del 2018:
in milioni di euro
=====================================================================
| | 2019 | 2020 | 2021 |
+=============================+=============+============+==========+
|Friuli-Venezia Giulia | 716 | 836 |836 |
+-----------------------------+-------------+------------+----------+
|Sardegna | 536 | 536 |536 |
+-----------------------------+-------------+------------+----------+
|Totale | 1.252 | 1.372 |1.372 |
+-----------------------------+-------------+------------+----------+
2. - Il comma 875 dell'art. 1 della legge n. 145 del 2018 (nella
formulazione gia' modificata dall'art. 11-bis, comma 10, lettera c),
del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135) e' stato impugnato
dall'odierna ricorrente con ricorso pendente al reg. ric. n. 32 del
2019. In particolare, la Sardegna ha censurato detto comma
limitatamente alle parole da «e che garantiscano, in ogni caso» alla
fine del comma, in una con l'allegata Tabella 8.
2.1. - Nel ricorso e' stato osservato che il comma 875 ha
reiterato il contenuto di analoghe previsioni dettate da precedenti
leggi di bilancio, in quanto ha contemplato la possibilita' per lo
Stato e la Regione Sardegna di stipulare un «accordo bilaterale» che
definisca il concorso regionale alla finanza pubblica. Tuttavia ha
stabilito che, ove il termine indicato per legge fosse decorso senza
che le parti avessero concluso l'accordo (e di chiunque fosse la
responsabilita' della mancata convergenza di volonta'), il concorso
regionale alla finanza pubblica sarebbe stato determinato nella cifra
indicata dalla Tabella 8, allegata alla legge di bilancio. Le parti
avrebbero potuto modificare tale importo, ma a condizione che
rimanesse invariato il «concorso complessivo» delle due regioni alla
finanza pubblica. Infine, si prevedeva (e tuttora si prevede) che la
Regione versi allo Stato il contributo di finanza pubblica entro il
30 giugno e che, in difetto, lo Stato possa operare attraverso i c.d.
«accantonamenti», ovverosia trattenendo le somme dovute a titolo di
compartecipazione ai tributi erariali.
2.2. - Nel ricorso si osservava che la regolazione dei rapporti
finanziari dello Stato con le Regioni Sardegna e Friuli-Venezia
Giulia rappresentava un unicum nella legge di bilancio, atteso che la
legge di bilancio prevedeva specifiche provvidenze e misure a favore
di altre Regioni autonome e, in particolare, della Valle d'Aosta e
della Sicilia, con le quali erano stati recentemente stipulati
specifici accordi di finanza pubblica (appena piu' risalente, ma
tuttora valido tra le parti, era l'accordo di finanza pubblica con le
Province autonome di Trento e Bolzano e la Regione autonoma
Trentino-Alto Adige).
Come dimostra proprio l'art. 33-ter qui gravato, la condizione
della Regione Sardegna e', oggi, diventata addirittura «singolare»,
atteso che anche la Regione Friuli-Venezia Giulia ha stipulato un
accordo di finanza pubblica con lo Stato, i cui termini e condizioni
generali sono riportati nei commi da 1 a 4 dell'art. 33-ter.
L'art. 33-ter, comma 5, lettere a) e c), del decreto-legge 30
aprile 2019, n. 34, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 30 aprile
2019, n. 100, convertito in legge dalla legge 28 giugno 2019, n. 58,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 29 giugno 2019, n. 151, S.O., e'
illegittimo e gravemente lesivo delle attribuzioni costituzionali
della ricorrente, che ne chiede la declaratoria d'incostituzionalita'
per i seguenti motivi di
Diritto
1. - I rapporti finanziari tra lo Stato e la Regione ricorrente.
La disposizione censurata si inserisce nella complessa vicenda
dei rapporti finanziari fra lo Stato e la Regione Sardegna, piu'
volte scrutinata da codesta ecc.ma Corte e nota come «vertenza
entrate», che ha visto le attribuzioni costituzionali e statutarie
regionali vulnerate a piu' riprese e per differenti profili dal
legislatore statale. Tale vicenda e' stata integralmente ripercorsa
nel ricorso proposto avverso l'art. 1, comma 875, della legge n. 145
del 2018. Tale sintesi si deve qui riproporre integralmente, con
doppia bordatura a margine e come parte integrante del presente
ricorso, anche al fine di illustrare all'ecc.ma Corte i piu' recenti
sviluppi dei rapporti tra lo Stato e la Regione (che - si anticipa -
possono riassumersi nelle reiterate, definite e circostanziate
proposte regionali di accordo, articolate sulla base delle
indicazioni della giurisprudenza costituzionale, e nell'inerzia
dell'Amministrazione statale).
1.1. - Nel corso dell'estate del 2005, come risulta dal carteggio
tra la Ragioneria generale dello Stato e la Regione, il Ministero
dell'economia e delle finanze prendeva atto della necessita' di una
revisione dell'ordinamento finanziario regionale disciplinato
dall'art. 8 dello Statuto di autonomia, al fine di rendere attuale lo
strumento di garanzia dell'autonomia economico-finanziaria della
Regione, diventato obsoleto a seguito delle riforme della fiscalita'
che avevano reso parzialmente inoperativo il meccanismo di
compartecipazione alle entrate erariali vigente illo tempore.
Proprio in considerazione della palese insufficienza del quadro
finanziario delle entrate regionali, riconosciuta espressamente dalla
Ragioneria generale dello Stato, con l'art. 1, comma 834, della legge
n. 296 del 2006 il Parlamento modificava l'art. 8 dello Statuto di
autonomia, aumentando i canali di compartecipazione fissa alle
entrate.
Contestualmente, lo Stato devolveva alla Regione ulteriori 25
milioni di Euro (comma 835), ma le imponeva il finanziamento
integrale del sistema sanitario nazionale sul territorio sardo «senza
alcun apporto a carico del bilancio dello Stato» (comma 836) e
trasferiva all'Ente anche «le funzioni relative al trasporto pubblico
locale (Ferrovie Sardegna e Ferrovie Meridionali Sarde) e le funzioni
relative alla continuita' territoriale» (comma 837).
Il comma 838 fissava un «tetto» progressivo agli oneri aggiuntivi
a carico del bilancio dello Stato per l'attuazione del nuovo art. 8
dello Statuto per le annualita' 2007 (344 milioni di Euro), 2008 (371
milioni di Euro) e 2009 (482 milioni di Euro), specificando che «la
nuova compartecipazione della regione Sardegna al gettito erariale
entra a regime dall'anno 2010».
1.2. - Successivamente all'entrata in vigore del riformato art. 8
dello Statuto, sorgeva una vasta controversia tra la Regione e lo
Stato, concernente l'esecuzione dello stesso art. 8.
In buona sostanza, il contenzioso, in sintesi, ha riguardato i
seguenti profili:
a) l'inerzia e/o il rifiuto dello Stato di dare esecuzione al
riformato art. 8 attraverso la stipula di un accordo relativo alla
capacita' di spesa regionale nel contesto del «Patto di stabilita'
interno/territoriale». A questo proposito l'ecc.ma Corte (pur
dichiarando inammissibile un conflitto proposto dalla Regione avverso
la Nota ministeriale che negava l'accordo sul patto di stabilita'
ampliando la capacita' di spesa della Regione) ha accolto le tesi
della Regione, affermando che la riforma dell'art. 8 dello Statuto
non puo' che riverberarsi immediatamente sull'equilibrio del bilancio
regionale, tanto sul lato delle entrate, quanto su quello della spesa
(cfr. sentenza Corte costituzionale, n. 118 del 2012);
b) l'inerzia e/o il rifiuto dello Stato di liquidare
concretamente alla Regione le maggiori somme derivanti dal rinnovato
regime di compartecipazione, se non previa adozione di norme
d'attuazione statutaria. Per questo profilo l'ecc.ma Corte
costituzionale, pur nel dichiarare inammissibile un conflitto avverso
l'inerzia serbata dallo Stato nel liquidare integralmente tutte le
somme dovute, ha rivolto a quest'ultimo un severo monito affinche' si
attivasse con particolare sollecitudine per dare piena esecuzione al
novellato art. 8 (cfr. Corte costituzionale sentenza n. 95 del 2013);
c) la possibilita' per la Regione di indicare come attivita'
di bilancio in conto competenza le maggiori entrate derivanti dal
riformato art. 8. A tal proposito, l'ecc.ma Corte ha dichiarato
inammissibile il ricorso proposto dallo Stato avverso una
disposizione di legge regionale che consentiva alla Regione di
indicare in bilancio quelle somme (cfr. Corte costituzionale,
sentenza n. 99 del 2012);
d) l'inclusione di alcune specifiche tipologie di entrate
nella clausola residuale di cui alla riformata lettera m) dell'art. 8
(che assegna alla Regione i «sette decimi di tutte le entrate
erariali, dirette o indirette, comunque denominate, ad eccezione di
quelle di spettanza di altri enti pubblici»; su questo profilo, come
si dira' di seguito, sono intervenute le norme d'attuazione
statutaria, a seguito di accordo in sede di «commissione
paritetica»);
e) l'imposizione, da parte del legislatore statale, di
contributi di finanza pubblica in capo alla Regione Sardegna, in via
unilaterale nonche' nelle more dell'effettiva entrata a regime del
nuovo sistema di compartecipazione. A tal proposito l'ecc.ma Corte
costituzionale ha affermato che, nei confronti delle autonomie
speciali, oneri nelle forme di generali contributi di finanza
pubblica possono essere imposti esclusivamente attraverso il metodo
pattizio, che deve essere sempre osservato. Inoltre, la Corte ha
stabilito che, nell'esercizio della competenza legislativa
concorrente in materia di «coordinamento della finanza pubblica», lo
Stato puo' disporre unilateralmente obblighi di finanza pubblica solo
se sono rispettati i seguenti limiti:
i vincoli di spesa devono avere ad oggetto non la generale
autonomia finanziaria regionale, bensi' un ben specifico settore
delle funzioni pubbliche regionali, nel quale si intende conseguire
risparmi di spesa partitamente indicati (Corte cost., sentenza n. 154
del 2017);
non sono imponibili limiti di finanza pubblica per i
settori di attivita' alla quale lo Stato non concorre almeno in parte
(Corte cost., sentenze n. 341 del 2009 e n. 133 del 2010);
il vincolo deve comunque consentire l'esercizio
dell'autonomia regionale nell'allocazione delle risorse, pur nel
rispetto del generale obiettivo di risparmio (Corte cost., sentenza
n. 82 del 2007);
il vincolo deve essere temporalmente limitato (Corte cost.,
sentenza n. 199 del 2012);
non sono consentite proroghe dei vincoli e l'estensione dei
contributi di finanza pubblica puo' intervenire solo attraverso una
nuova e integrale valutazione dei rapporti finanziari tra lo Stato e
la Regione relativi al settore specifico per il quale rileva (Corte
cost., sentenza n. 154 del 2017);
lo Stato puo' anticipare gli effetti positivi di tali
contributi di finanza pubblica attraverso i c.d. «accantonamenti», ma
tali somme devono comunque considerarsi nella disponibilita'
contabile delle regioni e gli stessi accantonamenti non possono
protrarsi per un periodo di tempo eccessivo e irragionevole (cfr.
Corte costituzionale, sentenza n. 77 del 2015);
deve sempre essere consentita alle parti la possibilita' di
intraprendere la via pattizia per regolare, anche a esercizio di
bilancio inoltrato, i rapporti di finanza pubblica tra le parti
(Corte cost., sentenza n. 19 del 2015);
non sono consentite, se non negli esatti limiti indicati
dallo Statuto e dalle norme di attuazione statutaria, riserve
erariali, ovverosia prelievi diretti a valere sulle risorse
compartecipate (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 241 del 2012);
gli accordi di finanza pubblica devono essere rispettati
(Corte cost., sentenza n. 154 del 2017).
1.3. - Dopo le numerose e significative sollecitazioni di codesta
ecc.ma Corte, il Ministero dell'economia e delle finanze e la Regione
Sardegna hanno stipulato in data 21 luglio 2014 un «accordo in
materia di finanza pubblica», con il quale si regolavano i seguenti
elementi del rapporto economico-finanziario tra Stato e Regione:
i) fissazione del livello massimo di spesa regionale per
l'anno 2013 (art. 1, comma 1);
ii) certificazione del rispetto del patto di stabilita'
regionale per l'anno 2013 (art. 1, comma 2);
iii) determinazione dell'obiettivo programmatico per la
finanza regionale per l'anno 2014 (art. 2);
iv) determinazione del vincolo di bilancio per la Regione ai
sensi dell'art. 9 della legge n. 243 del 2012 e corrispondente non
applicabilita', per la Sardegna, delle non compatibili disposizioni
di legge in materia di patto di stabilita' (art. 3);
v) determinazione del sistema di controllo sulla finanza
regionale (monitoraggio, certificazione e relative sanzioni (art. 4);
vi) composizione stragiudiziale del contenzioso in materia di
finanza pubblica o, in caso di definizione giudiziaria, limitazione
degli effetti positivi a favore della Regione per un triennio (art.
5);
vii) recepimento, da parte della Regione, delle disposizioni
in materia di armonizzazione dei sistemi contabili (art. 6).
Alcune clausole dell'accordo sono state recepite dallo Stato
tramite la loro trasposizione nell'art. 42, commi 9-12, del
decreto-legge n. 133 del 2014. Ivi si dispone quanto segue:
«9. Al fine di assicurare il concorso agli obiettivi di
finanza pubblica, in applicazione della normativa vigente e
dell'Accordo sottoscritto il 21 luglio 2014 fra il Ministro
dell'economia e delle finanze ed il Presidente della regione
Sardegna, l'obiettivo di atto di stabilita' interno della regione
Sardegna, di cui al comma 454 dell'art. 1 della legge 24 dicembre
2012, n. 228, e' determinato in 2.696 milioni di euro per l'anno
2014. Dall'obiettivo 2014 sono escluse le sole spese previste dalla
normativa statale vigente e le spese per i servizi ferroviari di
interesse regionale e locale erogati da Trenitalia s.p.a.
10. A decorrere dall'anno 2015 la regione Sardegna consegue il
pareggio di bilancio come definito dall'art. 9 della legge n. 243 del
2012. A decorrere dal 2015 alla regione Sardegna non si applicano il
limite di spesa di cui al comma 454 dell'art. 1 della legge 24
dicembre 2012, n. 228 e le disposizioni in materia di patto di
stabilita' interno in contrasto con il pareggio di bilancio di cui al
primo periodo. Restano ferme le disposizioni in materia di
monitoraggio, certificazione e sanzioni previsti dai commi 460, 461 e
462 dell'art. 1 della citata legge 24 dicembre 2012, n. 228.
11. Non si applica alla regione Sardegna quanto disposto dagli
ultimi due periodi del comma 454 dell'art. 1 della legge 24 dicembre
2012, n. 228.
12. La regione Sardegna nel 2014 non puo' impegnare spese
correnti, al netto delle spese per la sanita', in misura superiore
all'importo annuale minimo dei corrispondenti impegni effettuati nel
triennio 2011-2013. Nell'ambito della certificazione di cui al comma
461 dell'art. 1 della legge 24 dicembre 2012, n. 228, la regione
comunica al Ministero dell'economia e delle finanze il rispetto del
predetto limite».
Successivamente, nel dicembre del 2015, lo Stato e la Regione
sono addivenuti a una seconda intesa, recante «accordo [...] per il
coordinamento della finanza pubblica nell'ambito del procedimento di
attuazione dell'art. 8 della legge costituzionale 26 febbraio 1948,
n. 3». Con tale intesa lo Stato e la Regione hanno eliminato alcuni
residui elementi d'incertezza concernenti il catalogo delle
compartecipazioni erariali di cui all'art. 8 dello Statuto (in
particolare per quanto concerne le entrate derivanti da giochi e
scommesse e la compensazione per la perdita di gettito derivante
dalla soppressione della tassa sulle concessioni governative per le
patenti di guida; cfr. articoli 1 e 2 dell'intesa) e hanno convenuto
che «il saldo del maggior gettito spettante alla Regione per gli anni
dal 2010 al 2015 in conseguenza dell'adozione del decreto legislativo
di attuazione dell'art. 8 della legge cost. 26 febbraio 1948, n. 3,
rispetto all'importo gia' attribuito, e' erogato alla medesima in 4
annualita' costanti a decorrere dall'anno 2016» (art. 3).
Contestualmente, la «commissione paritetica» ai sensi dell'art.
56 dello Statuto regionale ha licenziato il testo delle norme di
attuazione del novellato art. 8 dello Statuto speciale, recepito dal
decreto legislativo n. 114 del 2016, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale 27 giugno 2016, n. 148.
1.4. - Nelle more della stipula dell'accordo, pero', la Regione
Sardegna e' stata sottoposta a contributi di finanza pubblica sempre
crescenti, alcuni dei quali imposti non in via temporanea, bensi'
senza limiti di tempo.
In particolare, non prevedono limiti di tempo i seguenti
accantonamenti:
l'art. 15, comma 22, del decreto-legge n. 95 del 2012, l'art.
1, comma 132, della legge n. 228 del 2012 e l'art. 1, comma 481 della
legge n. 147 del 2013 hanno determinato per il periodo 2012-2017
contributi di finanza pubblica pari a complessivi € 475.998.000;
l'art. 16, comma 3, del decreto-legge n. 95 del 2012 ha
determinato per il periodo 2012-2017 contributi di finanza pubblica
pari a complessivi € 1.428.404.000;
l'art. 28, comma 3, del decreto-legge n. 201 del 2011 ha
determinato per il periodo 2012-2017 contributi di finanza pubblica
pari a complessivi € 903.303.000.
Sono invece temporanei (con scadenza nell'anno 2018 compreso), i
seguenti accantonamenti:
l'art. 1, comma 526, della legge n. 147 del 2013 ha imposto
contributi di finanza pubblica pari a complessivi € 229.604.000 per
il periodo 2014-2017;
l'art. 1, comma 400, della legge n. 190 del 2014 ha imposto
contributi di finanza pubblica pari a complessivi € 291.000.000 per
il periodo 2015-2017.
1.5. - Nonostante l'apparente chiusura in via pattizia, la
«vertenza entrate» si e' immediatamente riaperta, e non certo per
responsabilita' dell'odierna ricorrente.
Appena 17 mesi dopo la stipula e 15 mesi dopo il suo recepimento
da parte del legislatore statale, la legge di bilancio per l'anno
2016 (legge n. 208 del 2015), al comma 680, ha imposto nuovi
contributi di finanza pubblica a carico della Regione Sardegna, senza
far precedere tale imposizione dalla revisione dell'accordo di
finanza pubblica. Con la legge di bilancio successiva, poi, lo Stato
ha ulteriormente definito e aggravato tale obbligo.
La Regione, ritenendo che fosse stata cosi' violata la
Costituzione, anche in riferimento all'accordo di finanza pubblica
stipulato in data 21 luglio 2014 e successivamente recepito dal
legislatore regionale, impugnava l'art. 1, comma 680, della legge n.
208 del 2015, nonche' l'art. 1, commi 392 sgg., della legge n. 232
del 2016.
In particolare, deduceva la Regione, la clausola di cui all'art.
3 dell'accordo di finanza pubblica del 21 luglio 2014 (a tenor del
quale «a decorrere dall'anno 2015 [...] la Regione Sardegna si
impegna a garantire il pareggio di bilancio come definito dall'art. 9
della legge n. 243 del 2012») aveva determinato il modo in cui la
Regione contribuisce al raggiungimento degli obiettivi di finanza
pubblica nazionali. Per tale motivo la Regione confidava nella
stabilita' del quadro regolatorio dei rapporti economico-finanziari,
con esclusione di nuovi oneri imposti dallo Stato per almeno un
triennio (periodo che rappresenta l'arco di tempo di ordinaria
programmazione di bilancio ai sensi della legge di contabilita'
pubblica).
Nella sentenza n. 154 del 2017, l'ecc.ma Corte ha chiarito quale
sia il regime dei rapporti di finanza pubblica tra lo Stato e la
Regione Sardegna a seguito della stipula del menzionato accordo di
finanza pubblica.
In estrema sintesi, in quella sentenza e' stato affermato che:
l'accordo del 21 luglio 2014 «non escludeva affatto la
possibilita' di imporre ulteriori contributi al risanamento
finanziario, purche' fosse rispettato il metodo pattizio, nella
specie garantito con la previsione di apposite intese da concludere
con tutte le autonomie speciali, inclusa la Regione Sardegna»;
per tale ragione, il legislatore statale puo' chiamare le
regioni autonome, compresa la ricorrente, a nuovi contributi di
finanza pubblica, ma solo «previa intesa» con le medesime autonomie;
fissato l'obiettivo di finanza pubblica da raggiungere anche
con il coinvolgimento delle autonomie speciali, queste ultime non
hanno «potesta' di deviare rispetto al comune percorso definito dalla
Costituzione» e, dunque, di sottrarsi all'interlocuzione con lo Stato
al fine di concordare il proprio contributo di finanza pubblica, in
quanto «il principio di leale collaborazione [...] richiede un
confronto autentico, orientato al superiore interesse pubblico di
conciliare l'autonomia finanziaria delle regioni con l'indefettibile
vincolo di concorso di ciascun soggetto ad autonomia speciale alla
manovra di stabilita', sicche' su ciascuna delle parti coinvolte
ricade un preciso dovere di collaborazione e di discussione,
articolato nelle necessarie fasi dialogiche»;
l'accordo di finanza pubblica tra lo Stato e la Regione
Sardegna «va ascritto al cosiddetto coordinamento dinamico della
finanza pubblica, concernente le singole misure finanziarie adottate
per il governo di quest'ultima, come tali soggette a periodico
adeguamento».
1.6. - Alla luce di tali statuizioni, gia' prima dell'entrata in
vigore della legge n. 208 del 2015, la Regione Sardegna chiedeva allo
Stato di addivenire alla stipula di un nuovo accordo di finanza
pubblica, specificamente rivolto al triennio 2017-2019 o al
successivo triennio 2018-2020.
In particolare, per limitarsi alle interlocuzioni intervenute
nell'ultimo anno, si puo' ricordare che, con Nota del 24 marzo 2017,
prot. n. 2111, indirizzata al Presidente del Consiglio e ai Ministri
dell'economia e delle finanze, per la coesione territoriale e per gli
affari regionali, il Presidente della Regione ricordava che nei
giorni 16 febbraio e 17 marzo 2017 si erano avute interlocuzioni
tecniche tra l'Assessore regionale al, bilancio e il Sottosegretario
di Stato con delega agli affari regionali al fine di definire le
linee di una nuova intesa tra Stato e Regione che subentrasse a
quella stipulata in data 21 luglio 2014, destinata a esaurire i
propri effetti con l'esercizio di bilancio 2017. A tal proposito, la
Regione chiedeva che si tenesse una riunione al fine di definire
l'accordo di finanza pubblica per il successivo triennio. Tale
richiesta e' rimasta inevasa.
La medesima richiesta e' stata rinnovata con Nota prot. n. 1010
del 5 aprile 2017 dell'Assessore regionale al bilancio, indirizzata
al Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei
ministri.
Successivamente, con Nota prot. 3930 del 12 giugno 2017, il
Presidente della Regione ha nuovamente prospettato al Governo la
necessita' di addivenire a un'intesa in materia di contributo di
finanza pubblica, facendo presente che:
«la Sardegna, diversamente dalle altre Regioni italiane, non
ha ancora ripreso un sentiero di crescita economica dopo la forte
crisi che ha investito l'Italia dal 2009 e mostra la maggiore
riduzione del PIL tra tutte le aree territoriali (-11.3% tra il 2008
e il 2015)»;
«a partire dal 2012 (primo anno di applicazione degli
accantonamenti di finanza pubblica) sono stati sottratti alla
disponibilita' della Regione 3,3 miliardi di Euro di entrate proprie
stabilite dalle norme statutarie»;
«a legislazione vigente permangono contributi di finanza
pubblica, sotto la forma di accantonamenti a valere sulle entrate
tributarie erariali compartecipate, dichiarati incostituzionali
perche' si protraggono senza un limite temporale o istituiti per il
contenimento della spesa sanitaria che la Regione Sardegna finanzia
in proprio»;
«a partire dal 2018 la Sardegna chiede di rientrare in
possesso di tali quote di entrate spettanti alla Regione, in modo da
superare il regime degli accantonamenti nel quadro di un nuovo
accordo di finanza pubblica che tenga conto della capacita' fiscale e
contributiva dei diversi territori italiani».
Infine, con successiva Nota prot. n. 5870 del 1° settembre 2017,
il Presidente della Regione rivolgeva nuovamente un appello al
Governo, al fine di recepire (almeno alcune del)le richieste
regionali, tenendo in conto (almeno alcune del)le statuizioni rese da
codesta ecc.ma Corte nel vasto contenzioso in tema di finanza
pubblica intervenuto tra le parti del presente giudizio. Anche
quell'appello e' rimasto inascoltato.
1.7. - Successivamente, l'art. 1, comma 851, della legge 27
dicembre 2017, n. 205, ha disposto che «[n]ell'anno 2019, nelle more
della definizione dei complessivi rapporti finanziari fra lo Stato e
la Regione Sardegna che tenga conto, tra l'altro, delle sentenze
della Corte costituzionale n. 77 del 2015 e n. 154 del 2017, anche in
considerazione del ritardo nello sviluppo economico dovuto
all'insularita', e' riconosciuto alla Regione Sardegna un contributo
pari a 15 milioni di euro». Anche questa disposizione e' stata
impugnata dalla ricorrente, per violazione delle sue attribuzioni in
materia finanziaria, nonche' per violazione del principio di leale
collaborazione.
L'ecc.ma Corte costituzionale ha accolto il ricorso con la
recentissima e fondamentale sentenza n. 6 del 2019, che ha dichiarato
«l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 851, della legge
27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per
l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio
2018-2020), nella parte in cui, nel triennio 2018-2020 e nelle more
della definizione dell'accordo di finanza pubblica, non riconosce
alla Regione autonoma Sardegna adeguate risorse, determinate secondo
i criteri di cui in motivazione».
Si tornera' su quest'ultima decisione infra. Sin d'ora, pero', si
deve ricordare che, con tale sentenza, codesta ecc.ma Corte ha
affermato che il legislatore statale, nel regolare i rapporti
finanziari con la Regione Sardegna:
non puo' ritardare l'esatta e piena esecuzione delle
precedenti sentenze della medesima Corte;
nelle more della stipula dell'intesa non solo non puo'
imporre ingiustificati sacrifici alla ricorrente, ma deve anche
anticipare gli effetti della stipulanda intesa, sulla base dei
criteri definiti desumibili dalla Costituzione e dai principi
fondamentali dei rapporti economico-finanziari tra lo Stato e le
Autonomie speciali;
deve ispirare tanto gli atti amministrativi e le
interlocuzioni con la Regione quanto gli atti legislativi ai principi
di chiarezza e trasparenza nell'elaborazione e rappresentazione dei
dati finanziari e di bilancio.
1.8. - Nelle more della pubblicazione della sentenza Corte
costituzionale, n. 6 del 2019, il legislatore statale ha approvato la
legge n. 145 del 2018, novellata dalla disposizione in esame.
La Regione Sardegna ha censurato tale disposizione, lamentando i
vizi di «Violazione degli articoli 7 e 8 della legge cost. n. 3 del
1948, recante Statuto speciale per la Sardegna; violazione degli
articoli 117 e 119 Cost. in riferimento all'art. 10 della legge cost.
n. 3 del 2001; violazione del principio di ragionevolezza ex art. 3
Cost., del principio dell'equilibrio dinamico di bilancio ex art. 81
Cost., del principio del buon andamento della pubblica
amministrazione ex art. 97 Cost., del principio di leale
collaborazione ex art. 117 Cost. e dell'art. 136 Cost., in
riferimento agli articoli 7 e 8 della legge cost. n. 3 del 1948,
recante Statuto speciale per la Sardegna, nonche' agli articoli 117 e
119 Cost. e all'art. 10 della legge cost., n. 3 del 2001» (p. 15 del
ricorso).
In particolare, nel gravame si e' detto che:
i) l'art. 1, comma 875 della legge n. 145 del 2018 consente
alle parti di stipulare un accordo di finanza pubblica, ma tale
accordo risulta formalmente e sostanzialmente vincolato nel quantum,
sicche' l'intesa con le Regioni autonome e' destinata a disporre solo
in riferimento al riparto dell'onere tra le due Autonomie, alle
quali, pero', non e' riconosciuto alcun potere di intervento sul
quantum complessivo del contributo;
ii) tale meccanismo e' violativo del principio di leale
collaborazione, in quanto azzera gli spazi disponibili al confronto
tra lo Stato e le Regioni sul contributo regionale alla finanza
pubblica;
iii) la disposizione e' violativa dell'art. 117, comma 3,
Cost., in quanto lo Stato ha definito nel dettaglio i rapporti
economico-finanziari con la Regione, azzerando l'ambito di autonomia
riconosciuto alla ricorrente e, conseguentemente, ledendone la
competenza legislativa in materia di «coordinamento della finanza
pubblica» nonche' le attribuzioni in materia economico-finanziarie ex
art. 119 Cost.;
iv) la disposizione impugnata e' illegittima anche perche' i
limiti all'autonomia finanziaria regionale previsti dallo Stato non
sono temporanei. Gli accantonamenti imposti dallo Stato alla Regione
Sardegna, infatti, sono costantemente aumentati dalla loro iniziale
imposizione nel 2011, fino a quadruplicare nell'anno 2018,
circostanza che dimostra come i sacrifici imposti alla Regione non
siano temporanei, con conseguente violazione degli articoli 7 e 8
dello Statuto e 117 e 119 Cost.;
v) il comma 875 e' violativo degli articoli 81 e 136 Cost.,
in quanto con tale disposizione lo Stato si e' sottratto
dall'esecuzione delle sentenze Corte costituzionale, n. 77 del 2015,
205 del 2016 e 84 del 2018, con le quali codesta ecc.ma Corte aveva
limitato la potesta' dello Stato nell'imposizione di alcuni obblighi
di finanza pubblica alla ricorrente, e ha illegittimamente previsto,
quali risorse per il bilancio statale, illegittimi contributi imposti
alle Regioni;
vi) da ultimo, la disposizione e' stata censurata per
violazione degli articoli 7 e 8 dello Statuto e 117 e 119 Cost. in
quanto il legislatore statale, in ragione della riscontrata debolezza
economico-sociale strutturale del territorio sardo, nelle more della
definizione dell'accordo di finanza pubblica avrebbe dovuto disporre
in favore della Regione Sardegna un contributo inteso ad anticipare
gli effetti positivi dell'accordo, invece di imporre ulteriori
sacrifici, come stabilito dall'ecc.ma Corte nella sentenza n. 6 del
2019.
1.9.- A seguito della pubblicazione della sentenza Corte
costituzionale, n. 6 del 2019, la Regione si e' fatta parte diligente
per la definizione dell'accordo di finanza pubblica, legislativamente
previsto.
Nelle more dell'insediamento della nuova Giunta regionale
(essendosi celebrati in data 24 febbraio 2019 i comizi elettorali per
l'elezione del Presidente della Regione e per il rinnovo del
Consiglio regionale), nelle giornate del 25 febbraio e del 5 marzo si
sono svolti due incontri delle delegazioni di dirigenti e tecnici
(nonche' per la prima, legali) regionali e del Ministero
dell'economia e delle finanze.
Il 9 maggio, presso la sede del Ministero per gli affari
regionali, si e' tenuto un incontro al quale hanno partecipato, oltre
allo staff tecnico e legale regionale e ministeriale, il Ministro per
gli affari regionali, il vice-Ministro dell'economia e delle finanze,
il Presidente della Regione Sardegna e l'Assessore regionale al
Bilancio.
In data 16 maggio si e' svolto un ulteriore incontro tecnico tra
i rappresentanti della Regione e quelli del MEF.
Nel corso di queste interlocuzioni la Regione ha formulato le
seguenti richieste (formalizzate con messaggio a mezzo posta
elettronica del 25 maggio 2019 trasmesso dagli uffici
dell'Assessorato regionale del bilancio agli uffici del MEF e della
Ragioneria generale dello Stato, nonche' successivamente ribaditi dal
Presidente della Regione con Nota prot. n. 5719 del 12 luglio 2019,
trasmessa al Presidente del Consiglio dei ministri e al Ministro
dell'economia e delle finanze):
i) un riequilibro degli accantonamenti che tenga in conto
l'incidenza sul PIL regionale del concorso alla finanza pubblica
imposto alla Regione e, secondo questo criterio, l'avvicinamento al
rapporto tra contributo di finanza pubblica e PIL regionale che e'
stato impiegato per la definizione del recente accordo di finanza
pubblica stipulato tra il MEF e la Regione Siciliana, l'autonomia che
presenta condizioni analoghe quanto a tessuto economico regionale e
condizioni geografiche. Secondo quanto risulta alla Regione,
l'incidenza del concorso alla finanza pubblica imposto alla Sardegna
sul PIL regionale e' pari all'1,60% mentre quello della Sicilia
ammonta all'1,14%. In questa prospettiva e' stata chiesta una
«correzione» in riduzione del contributo pari a 153 milioni di euro
annui;
ii) l'applicazione delle sentenze Corte costituzionale, n. 6
del 2019 e 77 del 2015 e, conseguentemente, la soppressione del
contributo di finanza pubblica pari a € 285 milioni illegittimamente
imposto in illegittima applicazione ultra vires dell'art. 16, comma
3, del decreto-legge n. 95 del 2012;
iii) la ridefinizione del contributo di finanza pubblica
imposto alle autonomie locali, in ossequio a quanto statuito
dall'ecc.ma Corte nelle sentenze n. 205 del 2016 e n. 84 del 2018;
iv) la liquidazione delle somme a titolo di trasferimento di
entrate erariali trattenute dallo Stato dal 2010 in avanti, la cui
spettanza e' stata gia' riconosciuta formalmente dallo Stato ma che
non sono state ancora versate al patrimonio regionale.
A fronte di tali circostanziate e specifiche richieste, lo Stato
non ha formulato controproposte, men che meno migliorative di quanto
previsto nella citata Tabella 8 allegata alla legge n. 145 del 2018,
in evidente violazione del principio di leale collaborazione.
1.10. - Nelle more, ulteriori pronunce di codesta ecc.ma Corte
costituzionale nonche' del Giudice amministrativo hanno riconosciuto
l'illegittimita' dell'accantonamento di ulteriori somme da parte
dello Stato in danno della Regione Sardegna.
Ci si riferisce:
alla sentenza Corte costituzionale, n. 31 del 2019, che ha
accertato che lo Stato ha illegittimamente trattenuto somme pari a
oltre 7 milioni di Euro a titolo di regolazioni contabili concernenti
la tassa sulle emissioni degli autoveicoli per le annualita' 2012 e
2013;
alla sentenza Tribunale amministrativo regionale Sardegna n.
194 del 2019, che ha dichiarato l'illegittimita' in parte qua del
decreto ministeriale MEF 11 gennaio 2018, recante «Modalita' di
attribuzione alla Regione Sardegna della compartecipazione al gettito
delle ritenute e delle imposte sostitutive dei redditi di capitale»,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 12 del 16 gennaio 2018 (il
Giudice amministrativo ha affermato che i criteri di attribuzione
alla Regione dei sette decimi di quelle entrate erariali debbono
essere impiegati dal 2010 invece che dal 2017, in ossequio al regime
temporale di decorrenza del novellato art. 8 dello Statuto regionale
di cui all'art. 1, comma 838, della legge n. 296 del 2006).
La Regione, dunque, ha anche richiesto allo Stato di dare esatta
e completa esecuzione alle sentenze sopra citate.
Anche per questo profilo, pero', lo Stato non ha assunto alcun
concreto impegno nei confronti della Regione.
2. - Gli effetti della disposizione impugnata.
Cio' detto, si devono esaminare gli effetti prodotti dalla
disposizione impugnata e, conseguentemente, il disposto del comma 875
dell'art. 1 della legge n. 145 del 2018, nella formulazione vigente.
2.1. - Essi possono essere agevolmente sintetizzati.
i) Il primo periodo del comma 875 prevede che il contributo
di finanza pubblica delle Regioni Friuli-Venezia Giulia e Sardegna
sia determinato mediante la conclusione di specifici accordi di
finanza pubblica. Tali accordi devono tenere conto di quanto
stabilito dall'ecc.ma Corte nelle sentenze numeri 77 del 2015, 154
del 2017 e 103 del 2018, ma devono comunque garantire il concorso
complessivo alla finanza pubblica previsto dal secondo periodo.
ii) Il secondo periodo stabilisce che, in caso di mancata
conclusione degli accordi entro il termine previsto dal primo
periodo, «in applicazione dei principi fondamentali di coordinamento
della finanza pubblica previsti dagli articoli 117, terzo comma, e
119, primo comma, della Costituzione», il contributo complessivo alla
finanza pubblica per gli anni dal 2019 al 2021 e' determinato in via
provvisoria negli importi indicati nella «tabella 8» (sopra gia'
riportata), «quale concorso al pagamento degli oneri del debito
pubblico, salva diversa intesa con ciascuno dei predetti enti entro
l'esercizio finanziario di riferimento».
iii) Il terzo periodo detta distinte norme procedimentali
riferite alla Regione Sardegna, disponendo che l'importo del concorso
previsto dai periodi precedenti sia versato al bilancio dello Stato
«entro il 10 agosto 2019 per l'anno 2019 ed entro il 30 aprile di
ciascun anno per gli anni successivi», con la precisazione che; in
mancanza di tale versamento entro il predetto termine, il Ministero
dell'economia e delle finanze e' autorizzato a recuperare gli importi
a valere sulle quote di compartecipazione ai tributi erariali,
ovverosia trattenendo quanto sarebbe di spettanza della Regione ai
sensi della disciplina sulla compartecipazione al gettito erariale /
tributario.
iv) Come si e' visto, sono stati abrogati l'originario terzo
e quinto periodo del comma 875. L'originario terzo comma prevedeva
che «gli importi della predetta tabella 8 possono essere modificati,
a invarianza di concorso complessivo alla finanza pubblica, mediante
accordi stipulati tra le regioni interessate entro il 30 aprile di
ciascun anno, da comunicare al Ministero dell'economia e delle
finanze entro il 31 maggio del medesimo anno». Il quinto comma, poi,
aggiungeva che, «Per la regione Friuli-Venezia Giulia resta ferma la
disposizione dell'art. 1, comma 151, lettera a), della legge 13
dicembre 2010, n. 220» (tale disposizione prevedeva che lo Stato
riconoscesse alla Regione Friuli-Venezia Giulia «una
compartecipazione sulle ritenute sui redditi da pensione»,
specificata nel quantum dalla successiva a)).
Per un primo profilo, va osservato che la disposizione vigente
non presenta piu' le previsioni indirizzate alla Regione
Friuli-Venezia Giulia. Dette previsioni, ovviamente, sono diventate
anacronistiche a seguito dell'accordo di finanza pubblica ha concluso
con lo Stato in data 25 febbraio 2019 (menzionato e attuato, per le
clausole che richiedevano un intervento legislativo, proprio
dall'art. 33-ter qui in esame, nei commi non oggetto d'impugnazione).
La ricorrente, come si evince dalla delimitazione del thema
decidendum e come gia' osservato nel ricorso iscritto al reg. ric. n.
32 del 2019, non ha alcun interesse a censurare e/o a dolersi del
raggiungimento dell'accordo di finanza pubblica con la Regione
Friuli-Venezia Giulia e, anzi, in una prospettiva istituzionale, non
puo' che esprimere la propria soddisfazione per la stipula
dell'intesa tra le parti. La ricorrente, invece, lamenta
esclusivamente come lo Stato non solo rifiuti di stipulare l'intesa
con la Regione Sardegna, ma ometta persino di prendere in esame la
proposta della ricorrente e di formulare una controproposta, come
sarebbe necessario secondo il comune buon senso, la prassi
istituzionale e, non da ultimo, le limpide indicazioni della
giurisprudenza costituzionale. Tanto, si badi, proprio in forza
dell'usbergo costruito dalla norma qui censurata, che mette
l'Amministrazione statale completamente al riparo da qualunque
conseguenza negativa della sua inerzia.
2.2. - La controversia che tuttora oppone lo Stato alla Sardegna
non e' dunque da promuovere attraverso un giudizio per conflitto
d'attribuzione tra Enti, nel quale la Sardegna censuri la condotta (e
le omissioni) dello Stato nel procedimento di stipula dell'accordo di
finanza pubblica, facendo valere quanto l'ecc.ma Corte ha statuito
quantomeno nelle sentenze numeri 112 del 2018 e 83 del 2013, ove ha
richiamato lo Stato a ispirare le relazioni economico-finanziarie con
la Regioni all'integrale rispetto dell'autonomia
economico-finanziaria regionale, delle previsioni statutarie sulla
compartecipazione al gettito erariale e del principio di leale
collaborazione.
Come sopra accennato, infatti, l'effetto principale della
disposizione impugnata e' proprio quello d'impedire la stipula
dell'accordo di finanza pubblica e di offrire un fondamento normativo
alla c.d. «condotta di blocco» adottata dall'Amministrazione statale.
Amministrazione statale che pero' bellamente disinteressandosi delle
proposte regionale, perche' sa che la propria inerzia sara' ...
ricompensata con l'imposizione alla Regione, sia pure «in via
[pretesamente] provvisoria», di gravosissimi e indebiti oneri di
finanza pubblica.
Per tale motivo, la tutela delle attribuzioni statutarie e
costituzionali della Regione non puo' che passare attraverso la
rimozione della disposizione impugnata (rimozione che - si precisa
una volta di piu' - essendo richiesta in parte qua, non comporterebbe
alcun effetto sui rapporti economico-finanziari tra lo Stato e la
Regione Friuli-Venezia Giulia).
2.3. - Che sia cosi' e' evidente dal singolare meccanismo con cui
il primo periodo del comma 875 vigente fa riferimento al contributo
di finanza pubblica atteso dal legislatore statale e indicato nella
«tabella 8».
Come si e' detto, il secondo periodo prevede che, ove l'accordo
non intervenga, il contributo imposto alla Sardegna e' pari a 536
milioni di Euro per ciascun anno del triennio 2019-2021, tale essendo
la cifra indicata nella Tabella 8. Questa cifra, indica il secondo
periodo, puo' essere modificata tramite intesa. Ma in che modo? La
risposta si trova nel primo periodo, in cui si specifica che il
concorso complessivo delle due Regioni autonome deve rimanere
invariato nell'ammontare indicato al secondo periodo. Ebbene:
l'ammontare complessivo del contributo alla finanza pubblica previsto
dalla Tabella 8 e' tuttora pari a 1.252 milioni di Euro.
Si deve pero' considerare che il contributo inizialmente previsto
in capo alla Regione Friuli-Venezia Giulia era pari a 716 milioni di
Euro per il 2019 e a 836 milioni di Euro per ciascuno degli anni 2020
e 2021.
Ai sensi dell'art. 33-ter, comma 1, del decreto-legge n. 34 del
2019, pero', il contributo della Regione Friuli-Venezia Giulia e'
stato rideterminato «nell'ammontare complessivo di 686 milioni di
euro per l'anno 2019, di 726 milioni di euro per l'anno 2020 e di 716
milioni di euro per l'anno 2021». Tale sgravio e' stato oggetto di
specifica «copertura finanziaria» dello stesso art. 33-ter, comma 2,
del decreto-legge n. 34 del 2019 (ove si prevede che «All'onere di
cui al comma 875-ter dell'art. 1 della legge 30 dicembre 2018, n.
145, introdotto dal comma 1 del presente articolo, si provvede,
quanto a 30 milioni di euro per l'anno 2019, a 86 milioni di euro per
l'anno 2020 e a 120 milioni di euro per l'anno 2021, mediante
corrispondente riduzione del fondo di cui al comma 748 del citato
art. 1 della legge n. 145 del 2018. Al restante onere, pari a 24
milioni di euro per l'anno 2020, si provvede mediante corrispondente
riduzione del Fondo per interventi strutturali di politica economica,
di cui all'art. 10, comma 5, del decreto-legge 29 novembre 2004, n.
282, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 dicembre 2004, n.
307»).
A questo punto, dunque, sono possibili due ipotesi:
i) dato che il legislatore statale, pur avendo disposto la
copertura economica per la riduzione del contributo di finanza
pubblica la Regione Friuli-Venezia Giulia, ha lasciato invariato il
«contributo complessivo» previsto dalla Tabella 8, la Regione
Sardegna, al momento di concludere l'accordo di finanza pubblica,
dovrebbe farsi carico anche del trattamento di maggior favore
riconosciuto dal legislatore alla Regione Friuli-Venezia Giulia, pari
a 30 milioni di Euro per l'anno 2019 e a ben 120 milioni di Euro per
gli anni 2020 e 2012;
ii) avendo il legislatore statale approntato la copertura
economica per la riduzione del contributo di finanza pubblica per la
Regione Friuli-Venezia Giulia, la Sardegna non dovrebbe farsi carico
di tale riduzione, ma dovrebbe comunque necessariamente versare allo
Stato esattamente quanto originariamente previsto nella medesima
Tabella proprio in riferimento alla Sardegna, senza possibilita' di
derogare.
In entrambi i casi si ottiene (sia pure in misura diversamente
onerosa) lo stesso risultato: il legislatore statale ha, in buona
sostanza, disincentivato lo Stato a stipulare l'accordo di finanza
pubblica, ottenendo l'effetto d'imporre alla Regione un contributo di
finanza pubblica interamente «eterodeterminato», senza che
l'autonomia regionale abbia alcun rilievo.
In questo modo, il legislatore statale ha ottenuto anche
ulteriori effetti:
consente allo Stato di omettere qualunque intervento in
favore della Regione Sardegna, nonostante l'art. 1, comma 851, della
legge n. 205 del 2017 avesse rilevato la necessita' di ridefinire i
rapporti economico-finanziari della Regione «anche in considerazione
del ritardo nello sviluppo economico dovuto all'insularita'»;
consente allo Stato di omettere un immediato intervento
finanziario da adottare nelle more della stipula dell'accordo di
finanza pubblica, come invece imposto da codesta ecc.ma Corte nella
sentenza n. 6 del 2019;
consente allo Stato di incamerare immediatamente il
contributo di finanza pubblica attraverso i c.d. «accantonamenti» a
valere sulle quote di compartecipazione al gettito erariale.
Tutto questo e' palesemente illegittimo, per le ragioni che
appresso si esporranno.
3. - Violazione degli articoli 7 e 8 della legge cost. n. 3 del 1948,
recante Statuto speciale per la Sardegna; violazione degli articoli
117 e 119 Cost. in riferimento all'art. 10 della legge cost. n. 3 del
2001; violazione del principio di ragionevolezza ex art. 3 Cost., del
principio dell'equilibrio dinamico di bilancio ex art. 81 Cost., del
principio del buon andamento della pubblica amministrazione ex art.
97 Cost., del principio di leale collaborazione ex art. 117 Cost. e
dell'art. 136 Cost., in riferimento agli articoli 7 e 8 della legge
cost. n. 3 del 1948, recante Statuto speciale per la Sardegna,
nonche' agli articoli 117 e 119 Cost. e all'art. 10 della legge
cost., n. 3 del 2001.
Alla luce di quanto sopra indicato e' possibile ora illustrare i
motivi di ricorso.
Il primo motivo riprende quanto gia' dedotto nel gravame proposto
avverso l'art. 1, comma 875, della legge n. 145 del 2018, nella
precedente formulazione.
3.1. - Come si e' gia' detto in narrativa, l'art. 1, comma 875,
della legge n. 145 del 2018, nella formulazione novellata dall'art.
33-ter, comma 5, del decreto-legge n. 34 del 20129, disciplina il
contributo delle Regioni Sardegna e Friuli-Venezia Giulia alla
finanza pubblica per il triennio 2019-2021. Come si confida di aver
gia' illustrato, detta disposizione ha una formulazione molto
particolare. Per un verso, infatti, esibisce un formale ossequio al
principio dell'accordo tra lo Stato e le due Regioni, ma subito
precisa che, comunque, l'accordo deve «garantire in ogni caso, il
concorso complessivo alla finanza pubblica di cui al secondo periodo»
del medesimo comma, ovverosia quello previsto nella Tabella 8, come
sopra indicato.
Ne consegue che tale accordo e' sostanzialmente vincolato nel
quantum, sicche' le parti non hanno alcun effettivo potere
d'intervento sull'ammontare del contributo imposto alla Regione.
Come gia' detto nel ricorso proposto avverso la legge n. 145 del
2018, tale modus procedendi e' illegittimo, in quanto violativo del
principio di leale collaborazione, nella misura in cui, di fatto,
azzera gli spazi disponibili al confronto tra lo Stato e le Regioni
sul contributo regionale alla finanza pubblica. La soppressione di
ogni spazio di autonomia economico-finanziaria determina ipso iure la
violazione degli articoli 7 e 8 dello Statuto regionale e 117 Cost.,
anche in riferimento alla clausola di salvaguardia di cui all'art. 10
della legge cost. n. 3 del 2001, in quanto rappresenta
un'ingiustificata e irragionevole lesione delle attribuzioni
regionali in materia finanziaria ed esorbita dall'ambito
competenziale dello Stato che, ai sensi dell'art. 117, comma 3,
Cost., deve limitarsi a dettare i principi fondamentali della materia
«coordinamento della finanza pubblica», senza poter determinare iussu
principis, addirittura numericamente, il contenuto delle relazioni
finanziarie con le regioni. La manifesta impossibilita' per la
Regione di addivenire a un accordo che le riconosca maggiori spazi,
determinata dal contributo di finanza pubblica previsto
unilateralmente dal legislatore statale, poi, determina anche la
violazione delle attribuzioni amministrative regionali in materia
finanziaria, tutelate non solo dagli articoli 7 e 8 dello Statuto, ma
anche dall'art. 119 Cost., ancora in riferimento all'art. 10 della
legge cost. n. 3 del 2001.
Quanto sin qui dedotto trova conferma nella giurisprudenza
costituzionale intervenuta in materia.
Nella sentenza n. 154 del 2017, codesta ecc.ma Corte
costituzionale ha stabilito che:
va «ribadito che - ancora per costante giurisprudenza
costituzionale - i rapporti finanziari tra lo Stato e le autonomie
speciali sono regolati dal principio dell'accordo, inteso, tuttavia,
come vincolo di metodo (e non gia' di risultato) e declinato nella
forma della leale collaborazione (sentenze n. 88 del 2014, n. 193 e
n. 118 del 2012)»;
«tale meccanismo puo' essere derogato dal legislatore
ordinario, fino a che gli statuti o le norme di attuazione lo
consentono (sentenza n. 23 del 2014; seguita dalle sentenze n. 19, n.
46, n. 77, n. 82, n. 238, n. 239 e n. 263 del 2015, n. 40 e n. 155
del 2016)»;
«Lo Stato, dunque, puo' imporre contributi al risanamento
della finanza pubblica a carico delle regioni a statuto speciale,
quantificando, come nella specie, l'importo complessivo del concorso,
e rimettendo alla stipula di accordi bilaterali con ciascuna
autonomia, non solo la definizione dell'importo gravante su ciascuna
di esse, ma, eventualmente, la stessa riallocazione delle risorse
disponibili, anche a esercizio inoltrato (sentenza n. 19 del 2015)».
Alla luce di tali affermazioni di principio, l'ecc.ma Corte e'
pervenuta a un'interpretazione costituzionalmente orientata della
disposizione scrutinata con la predetta sentenza n. 154 del 2017,
affermando ch'essa si sarebbe dovuta leggere nel senso di consentire
allo Stato e alle regioni autonome interessate di modificare anche il
quantum complessivo del contributo richiesto al comparto delle
autonomie.
Tale possibilita' ermeneutica, pero', non e' consentita dalla
previsione qui impugnata, che, come si e' visto, a piu' riprese
insiste sull'invarianza del gettito complessivo nel triennio di
programmazione.
Per vero, lo stesso orientamento opportunamente era stato gia'
seguito dall'ecc.ma Corte, nella sentenza n. 19 del 2015, nella quale
si era affermato che la determinazione unilaterale preventiva del
contributo delle autonomie speciali alla manovra puo' essere
«conforme a Costituzione», purche' siano rispettati i «termini
appresso specificati relativamente al carattere delle trattative
finalizzate all'accordo».
Tali termini, pero', sono i seguenti:
i) deve sussistere un «margine di negoziabilita'» del
contributo delle regioni autonome;
ii) tale margine di negoziabilita' non puo' limitarsi (come
accade nel caso di specie) «ad una rimodulazione interna tra le varie
componenti presenti nella citata tabella relative alle diverse
autonomie speciali, con obbligo di integrale compensazione tra
variazioni attive e passive», per l'ovvia considerazione che «ogni
margine di accordo comportante un miglioramento individuale dovrebbe
essere compensato da un acquiescente reciproco aggravio di altro
ente, difficilmente realizzabile», sicche' «il meccanismo normativo
[...] sarebbe sostanzialmente svuotato dalla prevedibile
indisponibilita' di tutti gli enti interessati ad accollarsi l'onere
dei miglioramenti destinati ad altri e, conseguentemente, sarebbe
lesivo del principio di leale collaborazione e dell'autonomia
finanziaria regionale»;
iii) «lo strumento dell'accordo», invece, deve servire a
«determinare nel loro complesso punti controversi o indefiniti delle
relazioni finanziarie tra Stato e regioni, sia ai fini del
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica nel rispetto dei
vincoli europei, sia al fine di evitare che il necessario concorso
delle regioni comprima oltre i limiti consentiti l'autonomia
finanziaria ad esse spettante»;
iv) proprio a tale proposito la Corte ha richiamato la
«prassi» e la «morfologia degli ultimi accordi stipulati in questa
materia tra Governo ed autonomie speciali (Accordo tra il Governo e
la Regione Trentino-Alto Adige e le Province autonome di Trento e di
Bolzano del 15 ottobre 2014; Accordo tra il Ministro dell'economia e
delle finanze e la Regione siciliana del 9 giugno 2014; Accordo tra
il Ministro dell'economia e delle finanze e la Regione autonoma
Sardegna del 21 luglio 2014; Accordo tra il Ministro dell'economia e
delle finanze e la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia del 28
ottobre 2014)»;
v) «il contenuto degli accordi, oltre che la riduzione dei
programmi in rapporto al concorso della Regione interessata ad
obiettivi di finanza pubblica, puo' e deve riguardare anche altri
profili di natura contabile quali, a titolo esemplificativo, le fonti
di entrata fiscale, la cui compartecipazione sia quantitativamente
controversa, l'accollo di rischi di andamenti difformi tra dati
previsionali ed effettivo gettito dei tributi, le garanzie di
finanziamento integrale di spese essenziali, la ricognizione globale
o parziale dei rapporti finanziari tra i due livelli di Governo e di
adeguatezza delle risorse rispetto alle funzioni svolte o di nuova
attribuzione, la verifica di congruita' di dati e basi informative
finanziarie e tributarie, eventualmente conciliandole quando
risultino palesemente difformi, ed altri elementi finalizzati al
percorso di necessaria convergenza verso gli obiettivi derivanti
dall'appartenenza all'Unione europea»;
vi) in conclusione, «l'oggetto dell'accordo e' costituito
dalle diverse componenti delle relazioni finanziarie che, nel loro
complesso, comprendono e trascendono la misura del concorso
regionale».
Nel caso di specie, invece, come gia' detto, non ci sono spazi
per una rimodulazione dei carichi finanziari previsti in capo alle
regioni, sicche' la disposizione in esame non puo' che essere
dichiarata illegittima per i segnalati vizi. Si aggiunga che il comma
875 nemmeno consente alla regione di recuperare spazi d'autonomia in
ambiti diversi rispetto a quello dei rapporti economico-finanziari,
ad esempio nel campo dell'imposizione tributaria o della finanza
locale, come l'ecc.ma Corte ha suggerito al legislatore, menzionando
le «diverse componenti delle relazioni finanziarie» che «trascendono
la misura del concorso regionale».
In conclusione, la via pattizia e' formalmente menzionata, ma
sostanzialmente impedita dal comma impugnato, che deve essere
annullato.
3.2. - Il comma impugnato e' illegittimo anche in quanto conferma
per l'ottavo, il nono e il decimo anno (!) consecutivo l'imposizione,
in capo alla Regione Sardegna, di un contributo di finanza pubblica
di ammontare particolarmente elevato e crescente dal 2011 in avanti.
In particolare, come si e' gia' detto nel precedente ricorso, i
contributi imposti alla regione (e assistiti dal meccanismo degli
«accantonamenti») sono passati dai circa 160 milioni di Euro previsti
tra la fine del 2011 e l'inizio del 2012 (cfr. art. 28, comma 3, del
decreto-legge n. 201 del 2011; art. 35, comma 4, del decreto-legge n.
1 del 2012; art. 4, comma 11, del decreto-legge n. 16 del 2012) agli
oltre 684 milioni di Euro imposti nel 2018, ai 536 milioni di Euro
del trienni 2019-2021.
Cio' sta a significare che il legislatore statale, anche
attraverso tecniche legislative piu' volte stigmatizzate da codesta
ecc.ma Corte costituzionale (come l'allungamento, anno per anno,
della durata dei contributi inizialmente imposti: cfr. Corte
costituzionale, sentenza n. 154 del 2017, par. 4.6.2.2) ha eluso il
principio della temporaneita' dei contributi di finanza pubblica.
Tale elusione si produce e si aggrava ulteriormente anche nel caso di
specie, in quanto protrae i contributi di finanza pubblica per
ulteriori 3 anni, sino al 2020, per un ammontare particolarmente
elevato.
Risulta violato - si ribadisce - il principio di temporaneita'
delle imposizioni economico-finanziarie. Tale circostanza costituisce
elemento sintomatico della violazione degli articoli 117 Cost. e 7 e
8 dello Statuto sardo.
Per costante giurisprudenza costituzionale, lo Stato puo' imporre
in via autoritativa contributi straordinari di finanza pubblica alle
regioni ordinarie e alle autonomie speciali, ma solo in presenza di
un'ulteriore condizione: che il contributo richiesto sia imposto per
un periodo di tempo limitato e ragionevole. Nella sentenza n. 193 del
2012, ad esempio, codesta ecc.ma Corte costituzionale ha ricordato di
essersi «espressa sulla non incompatibilita' con la Costituzione
delle misure disposte con l'art. 14, commi 1 e 2, del decreto-legge
n. 78 del 2010, sul presupposto - richiesto dalla propria costante
giurisprudenza - che [sono legittime] le norme che «si limitino a
porre obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica, intesi nel
senso di un transitorio contenimento complessivo, anche se non
generale, della spesa corrente e non prevedano in modo esaustivo
strumenti o modalita' per il perseguimento dei suddetti obiettivi»
(sentenza n. 148 del 2012; conformi, ex plurimis, sentenze n. 232 del
2011 e n. 326 del 2010).
Ove tale limite non sia rispettato, il contributo di finanza
pubblica imposto alle regioni costituisce disposizione «di dettaglio»
in una materia affidata alla competenza legislativa concorrente, ai
sensi dell'art. 117 Cost., con la conseguenza ch'essa esorbita
dall'ambito competenziale riconosciuto al legislatore statale.
Per tale ragione, il contributo di finanza pubblica imposto con
il comma in esame, eludendo l'obbligo di temporaneita' delle misure
restrittive di finanza pubblica piu' volte sancito dall'ecc.ma Corte
costituzionale, e' violativo dell'art. 117, comma 3, Cost., per avere
lo Stato debordato dall'ambito di competenza legislativa concorrente
nella materia del «coordinamento della finanza pubblica», nonche'
degli articoli 7 e 8 dello Statuto sardo, che tutelano l'autonomia
finanziaria della regione.
3.3. - Il comma in esame e' violativo degli articoli 3, 81, 97 e
136 Cost., in relazione alle attribuzioni di autonomia statutaria e
costituzionale della ricorrente in materia economico-finanziaria, ex
articoli 7 e 8 dello Statuto e 117 e 118 Cost.
Lo stesso legislatore statale, nel novellare il comma 875
dell'art. 1 della legge n. 145 del 2018, ha confermato che l'accordo
con la Regione ricorrente deve tenere in considerazione le «sentenze
della Corte costituzionale n. 77 del 13 maggio 2015, n. 154 del 4
luglio 2017 e n. 103 del 23 maggio 2018». Cio' sta a significare che
gli «spazi finanziari» disponibili dovrebbero consentire di:
rimuovere il contributo di finanza pubblica previsto
dall'art. 16, comma 3, del decreto-legge n. 95 del 2012, in ossequio
a quanto stabilito dall'ecc.ma Corte nella sentenza n. 77 del 2015;
far si' che la regione concorra, previa intesa, al contributo
di finanza pubblica previsto per l'intero comparto delle regioni e
delle province autonome dagli articoli 1, comma 680, della legge n.
208 del 2015 e 1, commi 392, 394 e 528, della legge n. 232 del 2016,
come prospettato dall'ecc.ma Corte nelle sentenze n. 154 del 2017 e
n. 103 del 2018.
A fronte dei dati numerici inseriti nella Tabella 8, il
legislatore statale ha assegnato alle parti un obiettivo impossibile.
Valga il vero.
Per gli anni 2019, 2020 e 2021, sono tuttora imposti sulla
regione i seguenti contributi di finanza pubblica (corredati dal
meccanismo degli accantonamenti sulle compartecipazioni):
148,5 milioni di euro derivanti dagli arti. 28, comma 3, del
decreto-legge n. 201 del 2011; dall'art. 35, comma 4, del
decreto-legge n. 1 del 2012; dall'art. 4, comma 11, del decreto-legge
n. 16 del 2012;
101,7 milioni di euro derivanti dagli articoli 15, comma 22,
del decreto-legge n. 95 del 2012, 1, comma 132, della legge n. 228
del 2012; 1, comma 481, della legge n. 147 del 2013;
285,3 milioni di euro derivanti dall'art. 16, comma 3, del
decreto-legge n. 95 del 2012.
Ne viene un totale di 535,5 milioni di euro (tanto risulta dal
decreto ministeriale MEF 10 ottobre 2018, che ha definito l'ammontare
di tutti i contributi richiesti alla Regione per l'esercizio di
bilancio appena passato).
Secondo le indicazioni del comma impugnato, da questa somma:
deve essere sottratto il contributo di finanza pubblica ex
art. 16, comma 3, del decreto-legge n. 95 del 2012, pari a 285
milioni di Euro l'anno;
dovrebbe essere aggiunta la quota spettante alla regione dei
contributi di cui alle legge n. 208 del 2015 e 232 del 2016, pari a
219 milioni di Euro l'anno (questa cifra si evince dalla proposta
formulata dalla PCM alla Regione Sardegna concernente i contributi
ora menzionati, cfr. Nota della PCM - DAR prot. n. 1834 del 31
gennaio 2017).
Al netto delle sole decisioni assunte dallo Stato, dunque, i
contributi richiesti dalla disposizione qui impugnata sarebbero pari
a 468,7 milioni di Euro.
Si tratta di una cifra ben minore di quella imposta dalla Tabella
8, pari a 536 milioni di Euro, dunque con una differenza di circa
67,3 milioni di Euro.
Si badi: tale calcolo e' formulato secondo il peggiore scenario
immaginabile, nel contesto della presente controversia, per la
Regione Sardegna. Il contributo di 219 milioni di Euro sopra
ipotizzato, infatti, e' stato calcolato recependo acriticamente la
proposta elaborata da parte dell'Amministrazione statale. Tale
proposta, pero', in ossequio al principio di leale collaborazione,
deve essere oggetto di franca contrattazione tra le parti, anche in
ragione dei criteri guida per la determinazione del concorso alla
finanza pubblica elencati nella predetta sentenza Corte
costituzionale, n. 6 del 2019, sicche' potrebbe anche modificarsi in
senso piu' favorevole per la regione.
In altri termini: le somme che devono essere «scorporate» dal
contributo sinora imposto alla regione sono certe, mentre quelle che
devono essere «sommate» sono incerte. Nondimeno, anche a voler
prendere per buona l'ipotesi di parte statale, gli spazi finanziari
previsti dalla normativa censurata sarebbero certamente
insufficienti.
Ne consegue che, dato che il contributo complessivo qui in esame
non puo' essere modificato, il legislatore statale ha aumentato
l'imposizione complessiva a carico della finanza regionale e si e'
sottratto all'esecuzione della sentenza Corte costituzionale, n. 77
del 2015, in quanto difettano gli spazi finanziari per poter
«assorbire» la doverosa soppressione del contributo di finanza
pubblica ex art. 16, comma 3, del decreto-legge n. 95 del 2012.
Ne consegue che anche il comma impugnato (come gia' l'art. 1,
comma 875, della legge n. 145 del 2018):
viola il principio di ragionevolezza ex art. 3 Cost., nella
misura in cui regola i rapporti finanziari tra Stato e Regione
Sardegna in maniera palesemente contraddittoria con gli obiettivi
prefissati dallo stesso legislatore statale;
viola il principio del buon andamento della pubblica
amministrazione ex art. 97 Cost. e il principio di leale
collaborazione ex art. 117 Cost., atteso che mette i competenti
organi e uffici statali e regionali nella condizione di dover
raggiungere un accordo di finanza pubblica le cui basi legislative
sono inconciliabili con le finalita' stabilite tanto dalla legge
quanto dai principi costituzionali;
viola l'art. 136 Cost., che regola gli effetti del «giudicato
costituzionale» e impone al legislatore statale di «provvedere nelle
forme costituzionali» a dare esecuzione alle sentenze dell'ecc.ma
Corte, in quanto il legislatore statale si sottrae di bel nuovo
all'onere di dare applicazione alla sentenza Corte costituzionale, n.
77 del 2015;
viola gli articoli 7 e 8 dello Statuto sardo nonche' gli
articoli 117 e 119 Cost., che tutelano l'autonomia
economico-finanziaria regionale, qui illegittimamente compressa.
3.4. - A tal proposito, come gia' osservato nel ricorso avverso
la legge n. 145 del 2018, deve essere richiamata la sentenza Corte
costituzionale, n. 6 del 2019, che ha precisato le modalita'
attraverso le quali sia lo Stato sia le regioni e le province
autonome devono dare esecuzione alle pronunce di codesta ecc.ma Corte
costituzionale.
In particolare, ivi si e' ribadito «il principio, secondo cui gli
oneri conseguenti alle pronunzie di incostituzionalita' adottate in
subiecta materia possono essere traslati su esercizi successivi
laddove quello in corso non consenta proficue rimodulazioni conformi
all'art. 81 Cost. e agli altri precetti costituzionali di ordine
finanziario (sentenze n. 188 del 2016 e n. 155 del 2015)».
Nondimeno, «le diacroniche rimodulazioni derivanti dalle
pronunzie di questa Corte non possono essere rinviate ad libitum, ma
devono essere adottate tempestivamente e comunque entro la prima
manovra di finanza pubblica utile, perche' altrimenti gli interessi
costituzionalmente tutelati rimarrebbero nella sostanza privi di
garanzia».
Le «pronunzie adottate nella materia finanziaria», infatti,
«ingenerano nei soggetti destinatari un obbligo a ottemperare che non
contrasta con la naturale ampia discrezionalita' in sede legislativa
nel determinare le politiche finanziarie, ma la circoscrive
parzialmente entro il limite della doverosa conformazione alle
statuizioni del giudice costituzionale».
A tal proposito, «in presenza di un difetto di copertura di spese
obbligatorie accertato in sede di giudizio costituzionale, e' stato
statuito che la doverosita' dell'adozione di appropriate misure da
parte della regione - pur rimanendo ferma la discrezionalita' della
stessa nell'adozione della propria programmazione
economico-finanziaria - viene a costituire un limite nella
determinazione delle politiche di bilancio di futuri esercizi,
circoscrivendone la portata attraverso il "rispetto del principio di
priorita' dell'impiego delle risorse disponibili" (sentenza n. 266
del 2013) per coprire le spese derivanti dalle pronunce del giudice
costituzionale (in tal senso anche sentenze n. 188 del 2016 e n. 250
del 2013)».
In questo senso, «e' proprio il meccanismo della "priorita' di
intervento finanziario" a connotare il principio dell'equilibrio
dinamico come giusto contemperamento, nella materia finanziaria, tra
i precetti dell'art. 81 Cost., la salvaguardia della discrezionalita'
legislativa e l'effettivita' dei vincoli costituzionali».
Alla luce delle indicazioni della sentenza Corte costituzionale,
n. 6 del 2019, e' doveroso concludere nel senso che la mancata
ottemperanza alla sentenza n. 77 del 2015 costituisce elemento
sintomatico della violazione non solo dell'art. 136 Cost., ma anche
dell'art. 81 Cost., atteso che l'illegittima imposizione di un
contributo di finanza pubblica alle regioni e la mancata
riassegnazione delle risorse per le ex funzioni provinciali
equivalgono, in termini contabili, a un «difetto di copertura» nel
bilancio dello Stato, che il legislatore statale dovrebbe sanare
secondo il «principio di priorita'», ovverosia «entro la prima
manovra di finanza pubblica utile». Anche tale vizio, ovviamente, e'
censurabile in questa sede, in quanto - per le ragioni piu' volte
illustrate - ridonda in compressione delle attribuzioni regionali in
materia di coordinamento della finanza pubblica (art. 117, comma 3,
Cost.), copertura delle funzioni pubbliche di competenza (art. 119
Cost.), speciale autonomia finanziaria della Sardegna (articoli 7 e 8
dello Statuto).
3.5. - Gli articoli 117, comma 3, e 119 Cost. e gli articoli 7 e
8 dello Statuto, ancora in riferimento al principio del rispetto del
giudicato costituzionale e dell'equilibrio dinamico di bilancio, sono
violati (con illegittima compressione dell'autonomia finanziaria
regionale) anche per un altro profilo.
La menzionata sentenza Corte costituzionale, n. 6 del 2019, ha
affermato che il legislatore statale, nelle more della stipula
dell'accordo di finanza pubblica, non puo' imporre all'odierna
ricorrente oneri sostanzialmente «espropriativi» delle risorse
finanziarie regionali. Al contrario, «fermo restando l'istituto
dell'accordo come principale strumento attuativo del principio di
leale collaborazione tra Stato e autonomia speciale nella materia
finanziaria e - conseguentemente - impregiudicata la possibilita' che
la trattativa tra Stato e Regione autonoma Sardegna possa riprendere
con immediato esito costituzionalmente conforme, deve essere comunque
assicurato per il triennio 2018-2020 un tempestivo, ragionevole e
proporzionato contributo dello Stato che anticipi nel corso
dell'esercizio 2019, gli effetti dell'accordo in itinere nel caso in
cui quest'ultimo non venga stipulato con analoga tempestivita'».
E' la stessa sentenza a illustrare in che modo deve essere
definito questo «tempestivo, ragionevole e proporzionato contributo»
che «anticipi» gli effetti positivi dell'accordo: «nella
determinazione di tale concorso gli elementi da sottoporre a
ragionevole e proporzionata ponderazione - al fine di concretizzare
il principio di leale cooperazione tra Stato, ed enti territoriali,
conciliando le istanze di politica economica generale con la
struttura regionalista del nostro ordinamento - sono ricavabili
direttamente dalla vigente legislazione e dalla giurisprudenza di
questa Corte» e sono i seguenti:
i) «andamento storico delle entrate e delle spese della
regione, antecedente all'entrata in vigore della legge n. 42 del
2009»;
ii) «dimensione della finanza regionale rispetto alla finanza
pubblica complessiva»;
iii) «funzioni esercitate e relativi oneri»;
iv) «svantaggi strutturali permanenti», relativi in
particolare a «costi dell'insularita'» e «reddito pro capite»
rispetto alla media nazionale;
v) valore medio dei contributi di finanza pubblica imposti al
comparto delle autonomie;
vi) costi di «finanziamento dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali»;
vii) principio dell'equilibrio dinamico di bilancio.
Secondo quanto illustrato dai competenti uffici regionali, in
applicazione delle «linee guida» dettate da codesta ecc.ma Corte, lo
Stato avrebbe dovuto determinare in favore della Regione Sardegna un
ulteriore contributo, tale da consentire alla Regione di recuperare
uno svantaggio strutturale che si compone (quantomeno) delle seguenti
voci:
660 milioni di Euro di costi aggiuntivi da trasporto
marittimo;
432 milioni di Euro per assenza di rete di metanodotto;
minori entrate in ragione di un PIL pro capite pari a poco
piu' del 70% della media nazionale.
Il legislatore, dunque, nel novellare il comma 875 della legge n.
145 del 2018 a seguito della pubblicazione della sentenza Corte
costituzionale, n. 6 del 2019, avrebbe dovuto stanziare risorse
adeguate al «ragionevole contributo» richiesto dall'ecc.ma Corte.
Tanto non ha fatto, dimostrando di volersi sottrarre alle indicazioni
della giurisprudenza costituzionale.
Anche per questo profilo, dunque, risulta evidente che lo Stato
ha regolato i rapporti finanziari con la Regione in maniera
illegittima, irragionevole e contraria ai chiarissimi dicta di
codesta ecc.ma Corte, in violazione degli articoli 117, comma 3, 119
e 136 Cost., nonche' degli articoli 7 e 8 dello Statuto.
3.6. - Nei precedenti paragrafi si sono esaminati gli effetti
prodotti in via immediata dalla disposizione impugnata sull'autonomia
economico-finanziaria della Regione ricorrente. Nel presente, invece,
si devono sottolineare in particolare i profili procedimentali,
connessi al principio di leale collaborazione.
La disposizione impugnata e' violativa del principio di leale
collaborazione sancito dagli articoli 5 e 117 Cost., gli articoli 7 e
8 dello Statuto regionale e l'art. 117, comma 3, Cost., per una
pluralita' di profili.
Il legislatore, in sede di conversione in legge del decreto-legge
n. 34 del 2019, ha previsto che l'accordo di finanza pubblica tra le
parti (in disparte il profilo della sua «utilita'», per le ragioni
illustrate in precedenza) avrebbe dovuto essere stipulato entro il 15
luglio 2019. L'iter di conversione del decreto-legge si e' concluso
con l'approvazione definitiva del Senato della Repubblica in data 27
giugno 2019 e con la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale in data
di sabato 29 giugno 2019. Cio' sta a significare che il legislatore
statale ha assegnato alle parti 15 giorni (!) per la conclusione
dell'accordo, un termine del tutto inadatto allo scopo,
manifestamente irragionevole e tale da impedire ipso iure la
conclusione dell'accordo, con conseguente violazione del principio di
leale collaborazione.
La fissazione di un termine che impedisce un leale confronto
collaborativo tra le parti impedisce alla Sardegna di esercitare la
propria autonomia economico-finanziaria garantita dagli articoli 7 e
8 dello Statuto, nonche' di esercitare la sua competenza in materia
di «coordinamento della finanza pubblica» ex art. 117, comma 3, Cost.
Alla lesione delle competenze statutarie e costituzionali si lega
anche un concreto pregiudizio, atteso che, come ampiamente segnalato,
in questo modo il legislatore ostacola la rinegoziazione anche pro
futuro dei contributi gia' in essere e impedisce alla regione di
ottenere il risultato della soppressione degli strumenti finanziari
che sono finora sfuggiti allo scrutinio di codesta ecc.ma Corte ma
che sono ascrivibili a figure non compatibili con le norme
costituzionali, statutarie e di attuazione statutaria rilevanti in
materia (riserve erariali, contributi e accantonamenti sine die e/o
imposti in settori di spesa non co-finanziati, etc.).
Tale effetto e' manifestamente illegittimo, atteso che, come gia'
accennato, il principio di leale collaborazione «richiede un
confronto autentico [...] sicche' su ciascuna delle parti coinvolte
ricade un preciso dovere di collaborazione e di discussione,
articolato nelle necessarie fasi dialogiche» (Corte cost., sentenza
n. 154 del 2017 in termini anche le sentenze n. 19 e n. 82 del 2015).
In termini generali, poi, nella giurisprudenza costituzionale e'
fermo l'orientamento che l'adozione «di una condotta meramente
passiva, che si traduca nell'assenza di ogni forma di collaborazione,
si risolve in una inerzia idonea a creare un vero e proprio blocco
procedimentale» costituisce un «indubbio pregiudizio per il principio
di leale collaborazione e per il buon andamento dell'azione
amministrativa» (sent. Corte costituzionale, n. 219 del 2013).
Nel caso di specie, tale effetto e' determinato direttamente
dalla disposizione impugnata, che impedisce un concreto confronto tra
le parti, fornendo allo Stato una base normativa a «copertura» della
«condotta di blocco» tenuta nel corso delle interlocuzioni con la
regione (sull'illegittimita' delle «leggi di blocco» si veda Corte
costituzionale, sentenza n. 198 del 2004).
4. - Violazione degli articoli 7 e 8 della legge cost. n. 3 del 1948,
recante Statuto speciale per la Sardegna; violazione degli articoli
117 e 119 Cost. in riferimento all'art. 10 della legge cost. n. 3 del
2001; violazione del principio di leale collaborazione ex art. 117
Cost. e dell'art. 136 Cost., in riferimento agli articoli 7 e 8 della
legge cost. n. 3 del 1948, recante Statuto speciale per la Sardegna,
nonche' agli articoli 117 e 119 Cost. e all'art. 10 della legge
cost., n. 3 del 2001.
Nel precedente motivo di ricorso si e' gia' osservato che la
disposizione censurata e' violativa del principio di leale
collaborazione per diversi profili: i) vincola i termini dell'intesa
che puo' essere raggiunta tra le parti, cosi' sostanzialmente
sopprimendo l'autonomia della regione; ii) assegna alle parti un
termine inidoneo a far concludere un accordo che non sia un mero
recepimento delle condizioni dettate dal legislatore. Si deve ora
esaminare un ulteriore e ancor piu' radicale profilo di violazione
del principio cooperativo.
4.1. - Come si e' gia' osservato, la fissazione del termine di
conclusione dell'accordo opera a solo vantaggio dello Stato. Una
volta decorso tale termine, infatti, lo Stato ha titolo per operare
gli accantonamenti nei confronti delle quote di compartecipazione
alle entrate erariali. La stessa ultima parte del secondo periodo del
vigente comma 875, che fa «salva» la «diversa intesa con ciascuno dei
predetti enti entro l'esercizio finanziario di riferimento» non
incide su tale profilo e non inficia la potesta' dello Stato di
incamerare le somme oggetto del contributo imposto alla ricorrente,
proprio perche' il suo intervento autoritativo puo' essere
scongiurato solo da un'intesa, che lo Stato non ha alcun interesse a
raggiungere.
La mera decorrenza del termine, dunque, determina un risultato
equivalente a quella di un provvedimento amministrativo statale che
«supera» il dissenso della regione, in quanto cristallizza le
determinazioni autoritative dello Stato. Ove tale inerzia perduri
sino alla fine dell'anno, poi, l'assetto delle regolazioni
economico-finanziarie per l'esercizio di bilancio appena passato
diventa intangibile anche di diritto (la clausola di salvaguardia
delle intese intervenute, infatti, prevede ch'esse debbano essere
stipulate «entro l'esercizio finanziario di riferimento»).
4.2. - Se cosi' e', come e', allora la disposizione in esame deve
essere valutata alla luce della nota giurisprudenza costituzionale in
materia di superamento del dissenso nei procedimenti in cui si
prevede l'intesa tra le parti. Si tratta di approdi consolidati che
possono essere facilmente richiamati:
«i rapporti finanziari tra lo Stato e le autonomie speciali
sono [...] regolati dal principio dell'accordo, inteso come vincolo
di metodo (e non gia' di risultato) e declinato nella forma della
leale collaborazione (sentenze n. 88 del 2014, n. 193 e n. 118 del
2012)» (sent. n. 103 del 2018);
il ricorso a meccanismi unilaterali di superamento delle
divergenze e' legittimo solo quale extrema ratio, impiegabile solo
qualora le parti non siano addivenute all'accordo all'esito di leali,
effettive e reiterate trattative;
«la previsione dell'intesa, imposta dal principio di leale
collaborazione, implica che non sia legittima una norma contenente
una "drastica previsione" della decisivita' della volonta' di una
sola parte, in caso di dissenso, ma che siano necessarie "idonee
procedure per consentire reiterate trattative volte a superare le
divergenze" (ex plurimis, sentenze n. 121 del 2010, n. 24 del 2007,
n. 339 del 2005)» (Corte cost., sentenza n. 165 del 2011);
la legge statale deve orientare la condotta cooperativa delle
parti e non - ovviamente - una decisione unilaterale del Governo
nazionale, tanto che e' necessario che sia individuata anche la sede
«idonea» per il tentativo di intesa fra Stato e regione, perche' non
puo' considerarsi come adeguato surrogato dell'intesa l'invito a
partecipare alla riunione del Consiglio dei ministri, occorrendo
invece che il confronto fra lo Stato e le regioni avvenga in una sede
istituzionale in cui «le parti siano poste su un piano di parita'»
(Corte cost., sentenza n. 165 del 2011);
per converso, e' necessario che lo schema normativo impegni
«le parti secondo il modulo della leale collaborazione nella
conduzione delle trattative, esigendo un motivato confronto sulle
ragioni del reciproco dissenso, e, alla luce di questo, una
progressiva contrazione della distanza che le separa», ovverosia
preveda «L'obbligo di formulare specifiche proposte di mediazione
corrisponde all'obbligo dell'altra parte di prenderle in
considerazione e di indicare le ragioni che ostano a un loro
accoglimento» (Corte cost., sentenza n. 142 del 2016);
in questo senso, infatti, «nella progressione delle
trattative la leale collaborazione, precludendo un ostinato rifiuto
di soluzioni di compromesso, e' diretta a definire il contenuto della
decisione in termini maggiormente condivisi», tanto che allo stesso
«risultato [...] in qualche misura dovrebbe pervenirsi anche
nell'ipotesi ultima che l'intesa non sia raggiunta e lo Stato debba
percio' assumere la determinazione finale, che puo' pero' basarsi
sugli eventuali punti di contatto emersi nel corso delle trattative e
sui quali un parziale consenso puo' reputarsi conseguito» (Corte
cost., sentenza n. 142 del 2016).
4.3. - Tutto cio' considerato, il modello di confronto tra Stato
e regione disegnato dalla disposizione impugnata e' illegittimo, in
quanto:
consente il «superamento del dissenso» in favore dello Stato
attraverso la mera inerzia dell'Amministrazione statale;
non impone che lo Stato, prima di assumere una determinazione
unilaterale, si impegni effettivamente in reiterate trattative,
migliorative della proposta inizialmente formulata nei confronti
della regione;
addossa ex lege alla regione, pur se incolpevole, le gravi
conseguenze del fallimento delle trattative e, contestualmente,
riconosce allo Stato tutti i vantaggi per il mancato conseguimento
dell'intesa;
non impone allo Stato di rimediare al mancato conseguimento
dell'intesa attraverso una determinazione che, per quanto
unilaterale, tenga in conto le posizioni espresse dalla regione.
In altri termini, un automatismo che si attiva per il solo
decorrere del tempo facendo impone alla regione gravissimi oneri
finanziari non equivale affatto a un provvedimento espresso, che -
gia' secondo gli ordinari principi del diritto pubblico, oltre che
secondo le chiare indicazioni della giurisprudenza costituzionale -
dovrebbe essere adeguatamente istruito e motivato (istruttoria e
motivazione che, com'e' noto, sono presidio di legalita' e garanzia
della parte che e' soggetta all'esercizio di un potere autoritativo
dello Stato).
4.4. - La norma censurata prevede il primo e non il secondo e per
questo viola frontalmente il principio di leale collaborazione. La
violazione del principio di leale collaborazione, alla luce di quanto
gia' osservato nel precedente motivo, determina anche la violazione
dell'autonomia economico-finanziaria della regione, protetta e
garantita dagli articoli 7 e 8 dello Statuto e 117 e 119 Cost. in
riferimento all'art. 10 della legge cost., n. 3 del 2001, parametri
conseguentemente violati dalla disposizione in esame.
P.Q.M.
La Regione autonoma della Sardegna, come in epigrafe
rappresentata e difesa, chiede che codesta ecc.ma Corte
costituzionale voglia:
accogliere il presente ricorso;
per l'effetto, dichiarare l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 33-ter, comma 5, lettere a) e c), del decreto-legge 30
aprile 2019, n. 34, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 30 aprile
2019, n. 100, convertito in legge dalla legge 28 giugno 2019, n. 58,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 29 giugno 2019, n. 151, S.O.
Si deposita copia conforme all'originale dell'atto della Giunta
regionale della Regione autonoma della Sardegna recante deliberazione
dell'impugnazione e conferimento dell'incarico defensionale.
Roma-Cagliari, 5 agosto 2019
Avv. Camba - Avv. prof. Luciani