N. 53 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 dicembre 2019
Ordinanza del 6 dicembre 2019 del Tribunale amministrativo regionale per la Liguria sul ricorso proposto da Pavimental S.p.a. contro Presidenza del Consiglio dei ministri ed altri. Opere pubbliche - Disposizioni urgenti conseguenti al crollo di un tratto del viadotto Polcevera dell'autostrada A10, nel Comune di Genova, noto come ponte Morandi - Commissario straordinario per la ricostruzione - Poteri attribuiti al Commissario straordinario - Disciplina dell'affidamento, da parte del Commissario straordinario, della realizzazione delle attivita' concernenti il ripristino del sistema viario, nonche' quelle connesse - Affidamento della realizzazione delle attivita' concernenti il ripristino del sistema viario, nonche' quelle connesse, ad uno o piu' operatori economici diversi dal concessionario del tratto autostradale alla data dell'evento e da societa' o da soggetti da quest'ultimo controllati o, comunque, ad esso collegati. - Decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109 (Disposizioni urgenti per la citta' di Genova, la sicurezza della rete nazionale delle infrastrutture e dei trasporti, gli eventi sismici del 2016 e 2017, il lavoro e le altre emergenze), convertito, con modificazioni, nella legge 16 novembre 2018, n. 130, art. 1, comma 7.(GU n.14 del 1-4-2020 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA LIGURIA Sezione Prima Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di registro generale 850 del 2018, integrato da motivi aggiunti, proposto da: Pavimental S.p.a., rappresentata e difesa dagli avv. Luisa Torchia e Marco Annoni, con domicilio presso l'avv. Vincenzo Roppo nel suo studio in Genova, via Peschiera, 33A; contro: Presidenza del Consiglio dei ministri, Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e Commissario straordinario per la ricostruzione del viadotto Polcevera dell'autostrada A10, rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Genova, viale Brigate Partigiane, 2; nei confronti: Fincantieri S.p.a., rappresentata e difesa dagli avv. Angelo Clarizia e Paolo Clarizia, con domicilio eletto presso l'avv. Andrea Barra nel suo studio in Genova, via Macaggi, 21/5; Salini Impregilo S.p.a., rappresentata e difesa dagli avv. Angelo Clarizia e Paolo Clarizia, con domicilio eletto presso l'avv. Andrea Barra nel suo studio in Genova, via Macaggi, 21/5; Italferr S.p.a., rappresentata e difesa dagli avv. Domenico Gentile e Adriano Cavina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia; Fincantieri Infrastructure S.p.a., rappresentata e difesa dagli avv. Angelo Clarizia e Paolo Clarizia, con domicilio eletto presso l'avv. Andrea Barra nel suo studio in Genova, via Macaggi, 21/5; PerGenova S.c.p.a., rappresentata e difesa dagli avv. Angelo Clarizia e Paolo Clarizia, con domicilio eletto presso l'avv. Andrea Barra nel suo studio in Genova, via Macaggi, 21/5; Fagioli S.p.a., Fratelli Omini S.p.a., Vernazza Autogru S.r.l., Ipe Progetti S.r.l. e Ireos S.p.a., non costituite in giudizio; per l'annullamento del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 4 ottobre 2018, di nomina del dott. Marco Bucci a Commissario straordinario per la ricostruzione ai sensi dell'art. 1, comma 1, del decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, pubblicato in data 15 novembre 2018 sul sito web del Commissario, esclusivamente nella parte in cui richiama il comma 7 dell'art. 1 del decreto-legge n. 109 del 2018, con riguardo ai poteri e ai compiti attribuiti al Commissario straordinario per la ricostruzione ai fini dello svolgimento dell'incarico; del decreto del Commissario straordinario per la ricostruzione n. 3, prot. n. D/2018/3 del 13 novembre 2018, pubblicato in data 15 novembre 2018, avente ad oggetto: «Modalita' di affidamento dei lavori, delle forniture e dei servizi relativi alla demolizione del ponte Morandi ed alla ricostruzione del nuovo ponte sul Polcevera. Art. 32 direttiva 2014/24/UE Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014»; del decreto del Commissario straordinario per la ricostruzione n. 5, prot. n. D/2018/5 del 15 novembre 2018, pubblicato in data 15 novedmbre 2018, avente ad oggetto: «Approvazione delle specifiche tecniche propedeutiche all'avvio di una consultazione di mercato finalizzata all'instaurazione di una procedura negoziata senza pubblicazione di bando avente ad oggetto l'appalto dei lavori di demolizione del ponte Morandi e di ricostruzione del nuovo ponte sul Polcevera ai sensi dell'art. 32 direttiva 2014/24/UE Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014 in quanto richiamata dall'art. 1, comma 7, d.l. 28 settembre 2018, n. 109»; del decreto del Commissario straordinario per la ricostruzione n. 6, prot. n. D/2018/6 del 16 novembre 2018, avente ad oggetto: «Individuazione del termine delle h 12.00 del 26.11.2018 per la presentazione delle manifestazioni di interesse alla fase di consultazione di mercato finalizzata all'instaurazione di una procedura negoziata senza pubblicazione di bando avente ad oggetto l'appalto dei lavori di demolizione del ponte Morandi e di ricostruzione del nuovo ponte sul Polcevera ai sensi dell'art. 32 direttiva 2014/24/UE Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014 in quanto richiamata dall'art. 1, comma 7, decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109»; e, con primo ricorso per motivi aggiunti, per l'annullamento del decreto del Commissario straordinario per la ricostruzione n. 18, prot. n. D/2018/18 del 14 dicembre 2018, avente ad oggetto: «Affidamento dell'appalto pubblico dei lavori per la realizzazione, in estrema urgenza, di tutte le opere per la demolizione, la rimozione, lo smaltimento e il conferimento in discarica o altro sito dei materiali di risulta del Viadotto Polcevera in Genova e anticipazione degli effetti contrattuali in relazione alla predisposizione del cantiere»; del decreto del Commissario straordinario per la ricostruzione n. 19, prot. n. D/2018/19 del 18 dicembre 2018, avente ad oggetto: «Affidamento dell'appalto pubblico dei lavori per la realizzazione, in estrema urgenza, di tutte le opere di costruzione necessarie al ripristino strutturale e funzionale del Viadotto Polcevera in Genova»; nonche' di ogni ulteriore atto connesso, presupposto e/o conseguenziale; e, con secondo ricorso per motivi aggiunti, per l'annullamento del decreto del Commissario straordinario per la ricostruzione n. 1, prot. n. D/2019/1 del 12 gennaio 2019, avente ad oggetto: «Individuazione della tipologia di contratto da stipularsi nell'ambito dell'appalto pubblico dei lavori per la legge demolizione, rimozione, smaltimento e conferimento in discarica dei materiali di risulta del viadotto Polcevera in Genova, nonche' per la progettazione e la ricostruzione dell'infrastruttura e il ripristino del connesso sistema viario»; del decreto del Commissario straordinario per la ricostruzione n. 5 del 15 novembre 2018, prot. n. D/2018/5, nella parte in cui ammette, nelle specifiche tecniche allegate, l'individuazione di «uno o piu' soggetti economici... per la realizzazione di uno o entrambi gli interventi di demolizione e ricostruzione del ponte»; e, con terzo ricorso per motivi aggiunti, per l'annullamento del decreto del Commissario straordinario per la ricostruzione n. 18, prot. n. D/2018/18 del 14 dicembre 2018, avente ad oggetto: «Affidamento dell'appalto pubblico dei lavori per la realizzazione, in estrema urgenza, di tutte le opere per la demolizione, la rimozione, lo smaltimento e il conferimento in discarica o altro sito dei materiali di risulta del Viadotto Polcevera in Genova e anticipazione degli effetti contrattuali in relazione alla predisposizione del cantiere»; del decreto del Commissario straordinario per la ricostruzione n. 19, prot. n. D/2018/19 del 18 dicembre 2018, avente ad oggetto: «Affidamento dell'appalto pubblico dei lavori per la realizzazione, in estrema urgenza, di tutte le opere di costruzione necessarie al ripristino strutturale e funzionale del Viadotto Polcevera in Genova»; della relazione unica del Commissario straordinario sulla procedura di aggiudicazione dell'appalto di demolizione, prot. n. VRB/2019/24 del 4 febbraio 2019; della relazione unica del Commissario straordinario sulla procedura di aggiudicazione dell'appalto di costruzione, prot. n. VRB/2019/25 del 4 febbraio 2019; di tutti gli atti e i verbali relativi alla procedure di aggiudicazione dell'appalto di lavori per la realizzazione, in estrema urgenza, di tutte le opere per la demolizione e la ricostruzione del Viadotto Polcevera in Genova, tra cui il verbale delle offerte consegnate a mano al Commissario straordinario entro la data del 26 novembre 2018, la distinta indicante i contenuti delle offerte pervenute al Commissario straordinario, il verbale degli incontri del Collegio di esperti di cui al decreto n. 9 del 27 novembre 2018, la scheda riepilogativa relativa, all'offerta presentata da Pavimental, la nota prot. CC/2018/178 di trasmissione al RUP degli esiti delle valutazioni del Collegio di esperti e la successiva nota prot. CC/2018/177 di trasmissione al Commissario straordinario degli esiti delle valutazioni del Collegio di esperti, i verbali di audizione con operatori economici, la nota del 15 gennaio 2019 della Vernazza Autogru S.r.l. e la successiva dichiarazione del 17 gennaio 2019 della Fratelli Omini S.p.a.; nonche', per quanto occorrer possa, del decreto del Commissario straordinario per la ricostruzione n. 5, prot. n. 5 del 8 febbraio 2019, avente ad oggetto: «Contratto 18 gennaio 2019 - Realizzazione delle opere di demolizione preordinate al ripristino strutturale e funzionale del Viadotto dell'autostrada A10 in Genova ai sensi del decreto-legge 28 settembre 2918, n. 109, convertito con legge 16 novembre 2018, n. 130, recante "disposizioni urgenti per la citta' di Genova, la sicurezza della rete nazionale delle infrastrutture e dei trasporti, gli eventi sismici del 2016 e 2017, il lavoro e le altre emergenze" - Approvazione del progetto di fattibilita' tecnico economica definitivo dei lavori di demolizione del viadotto Polcevera, limitatamente alla parte interessante le porzioni del moncone dal lato Savona - Adozione del piano degli edifici da demolire relativamente allo stesso ambito territoriale interferente con la demolizione dell'infrastruttura - Approvazione del progetto esecutivo dei lavori di demolizione del viadotto Polcevera, limitatamente alla calata della trave tampone fra pila 7 e pila 8 del moncone dal lato Savona»; del decreto del Commissario straordinario per la ricostruzione n. 7, prot. n. D/2019/7 del 19 febbraio 2019, avente ad oggetto: «Realizzazione delle opere di demolizione preordinate al ripristino strutturale e funzionale del viadotto dell'autostrada A10 in Genova ai sensi del decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, convertito con legge 16 novembre 2018, n. 130, recante "disposizioni urgenti per la citta' di Genova, la sicurezza della rete nazionale delle infrastrutture e dei trasporti, gli eventi sismici del 2016 e 2017, il lavoro e le altre emergenze" - Approvazione del progetto esecutivo dei lavori di demolizione del viadotto Polcevera, limitatamente alla calata della trave tampone tra la pila 6 e la pila 7 del moncone dal lato Savona»; nonche' di ogni ulteriore atto connesso, presupposto e/o conseguenziale; e, con quarto ricorso per motivi aggiunti, per l'annullamento delle schede di valutazione delle offerte presentate nell'ambito della procedura per l'affidamento delle attivita' di demolizione e ricostruzione del viadotto Polcevera, ivi incluse quelle relative all'offerta presentata da Salini Impregilo S.p.a./Fincantieri e all'offerta presentata da Fagioli S.p.a./IPE Progetti S.r.l./Ireos Omini S.p.a., da considerare in relazione alla scheda dell'offerta Pavimental S.p.a.; della tabella sinottica riepilogativa nelle offerte nn. 12, 15, 17, 25, 27, 32 e 33; di ogni ulteriore atto a questi annesso, connesso, presupposto e conseguenziale adottato nel corso della procedura dal Collegio degli esperti, dal RUP e dal Commissario straordinario, ove non gia' impugnati con i precedenti atti di motivi aggiunti. Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei ministri, del Ministero delle infrastrutture e dei trasponi e del Commissario straordinario per la ricostruzione del viadotto Polcevera; Visto l'atto di costituzione in giudizio di Fincantieri S.p.a.; Visto l'atto di costituzione in giudizio di Salini Impregilo S.p.a.; Visto l'atto di costituzione in giudizio di Italferr S.p.a.; Visto l'atto di costituzione in giudizio di Fincantieri Infrastructure S.p.a.; Visto l'atto di costituzione in giudizio di PerGenova S.c.p.a.; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 ottobre 2019 il dott. Richard Goso e uditi i difensori intervenuti per le parti, come specificato nel verbale. Pavimental S.p.a., attiva nel settore dei lavori sulle infrastrutture stradali, e' partecipata per il 20% da Autostrade per l'Italia S.p.a. alla quale, pertanto, e' collegata ai sensi dell'art. 2359, terzo comma del codice civile. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, notificato il 14 dicembre 2018 e depositato il successivo 19 dicembre, essa ha impugnato il decreto adottato dal Presidente del Consiglio dei ministri in data 4 ottobre 2018, pubblicato il 15 novembre successivo, con cui il dott. Marco Bucci, Sindaco di Genova, e' stato nominato Commissario straordinario per la ricostruzione ai sensi dell'art. 1 del decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109. Parte ricorrente chiede che tale provvedimento sia annullato nella sola parte in cui, con riguardo ai poteri e ai compiti attribuiti al Commissario straordinario ai fini dello svolgimento dell'incarico, richiama il comma 7 del citato art. 1. Sono compresi nell'impugnazione anche i seguenti provvedimenti adottati dal Commissario straordinario come sopra nominato: decreto n. 3 del 13 novembre 2018, con cui e' stato stabilito che le attivita' occorrenti per la demolizione e la ricostruzione del viadotto del Polcevera (noto come «ponte Morandi») dell'autostrada A10, parzialmente crollato nella giornata del 14 agosto 2018, saranno aggiudicate mediante una o piu' procedure negoziate senza pubblicazione di bandi o avvisi, ai sensi della direttiva 2014/24/UE; decreto n. 5 del 15 novembre 2018, con cui sono state approvate le specifiche tecniche dei lavori; decreto n. 6 del 16 novembre 2018, con cui e' stato fissato il termine per la presentazione delle manifestazioni di interesse ai fini della partecipazione alla procedura di affidamento dei lavori. Premesso che non e' sua intenzione ostacolare o ritardare le attivita' di demolizione e ricostruzione del viadotto del Polcevera, l'esponente deduce che le iniziative assunte dal legislatore, successivamente attuate dall'organo straordinario, avrebbero provocato un'ingiustificata lesione dei suoi diritti di operatore economico, determinata da intenti palesemente sanzionatori. Infatti, il comma 7 dell'art. 1 del decreto-legge n. 109/2018, come modificato dalla legge di conversione n. 130 del 2018, impone al Commissario straordinario di affidare la realizzazione delle attivita' concernenti il ripristino del sistema viario ad uno o piu' operatori economici diversi dal concessionario dei tratto autostradale e da societa' o da soggetti da quest'ultimo controllati o, comunque, ad esso collegati. Ne consegue che la Societa' ricorrente, essendo collegata all'attuale concessionaria Autostrade per l'Italia S.p.a., non puo' essere chiamata dal Commissario straordinario a curare la realizzazione delle attivita' concernenti la demolizione e ricostruzione del viadotto del Polcevera e del connesso sistema viario. Le ragioni di tale misura escludente sono rese esplicite dalla motivazione contenuta nello stesso comma 7 dell'art. 1 del decreto-legge n. 109/2018, con riferimento all'esigenza «di evitare un ulteriore indebito vantaggio competitivo nel sistema delle concessioni autostradali e, comunque, giacche' non puo' escludersi che detto concessionario sia responsabile, in relazione all'evento» [il crollo del viadotto del Polcevera avvenuto nella giornata del 14 agosto 2018] «di grave inadempimento del rapporto concessorio». La Societa' ricorrente precisa ulteriormente di aver presentato, nel termine fissato, una manifestazione di interesse alla consultazione di mercato indetta dal Commissario straordinario con il decreto n. 5/2018, cosi' palesando il proprio interesse all'esecuzione delle attivita' di demolizione e di ricostruzione del viadotto del Polcevera. Tutto cio' premesso, l'esponente deduce che la disposizione di cui al richiamato comma 7 dell'art. 1 del decreto-legge n. 109/2018, conformativa dei poteri del Commissario straordinario, si porrebbe in contrasto con vari parametri costituzionali e con il diritto dell'Unione europea, segnatamente con gli articoli 3, 11, 41, 42, 111 e 117 della Costituzione, nonche' con i principi costituzionali e comunitari di non discriminazione, parita' di trattamento ed imparzialita', libera concorrenza e affidamento, trattandosi di una «norma-provvedimento» che esclude il singolo operatore economico dal novero dei soggetti cui puo' essere affidata la realizzazione delle attivita' concernenti la demolizione e ricostruzione dell'infrastruttura, senza 'alcuna giustificazione e razionalita', essendo pacifica l'estraneita' di Pavimentai S.p.a. alla causazione dell'evento e l'assenza di qualsiasi istruttoria sulle ragioni che giustificano l'esclusione. Inoltre, la norma censurata determina arbitrariamente un'ipotesi di discriminazione nei confronti di una sola impresa e non risponde ad alcuna esigenza di tutela di interessi di rango costituzionale, rivelando un intento sanzionatorio di una responsabilita' non dimostrata. L'esponente insta, quindi, per l'annullamento dei provvedimenti impugnati e per l'accertamento del suo diritto di partecipare alla procedura espletata dal Commissario straordinario per la demolizione e la ricostruzione del viadotto del Polcevera, con le conseguenti statuizioni relative al risarcimento dei danni in forma specifica o per equivalente, previa sottoposizione alla Corte costituzionale delle dedotte questioni di legittimita' costituzionale. Essa chiede, altresi', che il giudice adito disapplichi le norme interne censurate e i provvedimenti impugnati in quanto contrastanti con i principi e con le norme del diritto eurounitario ovvero, in subordine, che rimetta alla Corte di giustizia dell'Unione europea, in sede di rinvio pregiudiziale, la relativa questione di compatibilita' comunitaria. Si costituiva formalmente in giudizio l'Avvocatura distrettuale dello Stato, in rappresentanza della Presidenza del Consiglio dei ministri, del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e del Commissario straordinario per la ricostruzione. Con un primo ricorso per motivi aggiunti, notificato il 14 gennaio 2019 e depositato il successivo 29 gennaio, Pavimental S.p.a. ha impugnato i provvedimenti con cui, all'esito delle procedure di affidamento, il Commissario straordinario ha aggiudicato gli appalti dei lavori di demolizione e di ricostruzione dell'infrastruttura. Piu' precisamente, con il decreto n. 18 del 14 dicembre 2018, i lavori di demolizione sono stati affidati alle imprese Fagioli S.p.a., Fratelli Omini S.p.a., Vernazza Autogru S.r.l., Ipe Progetti S.r.l. e Ireos S.p.a., per un corrispettivo a corpo di 19.000.000,00 oltre IVA. Con il successivo decreto n. 19 del 18 dicembre 2018, sono stati affidati alle imprese Salini Impregilo S.p.a., Fincantieri S.p.a. e Italferr S.p.a. i lavori di costruzione necessari al ripristino strutturale e funzionale del viadotto del Polcevera, per un corrispettivo a corpo di euro 202.000.000,00 oltre IVA. Deduce la ricorrente che tali provvedimenti sarebbero viziati per invalidita' derivata dall'incostituzionalita' del comma 7 dell'art. 1 del decreto-legge n. 109/2018, per invalidita' derivata dall'illegittimita' dei provvedimenti impugnati con ricorso introduttivo nonche' per vizi autonomi, posto che l'affidamento separato delle attivita' di demolizione e di ricostruzione dell'infrastruttura e' stato disposto ad un prezzo significativamente piu' alto rispetto a quello proposto da Pavimental S.p.a. per l'esecuzione unitaria delle stesse attivita'. Con distinti atti, si costituivano formalmente in giudizio le imprese affidatarie dei lavori di ricostruzione dell'infrastruttura e Fincantieri Infrastructure S.p.a. Le parti in causa hanno depositato memorie difensive in prossimita' dell'udienza fissata per il 27 febbraio 2019, successivamente rinviata in ragione dell'intervenuto deposito di un secondo ricorso per motivi aggiunti. Salini Impregilo S.p.a. e Fincantieri Infrastructure S.p.a. eccepiscono congiuntamente l'inammissibilita' del ricorso, poiche' nessun provvedimento di esclusione sarebbe stato adottato ai sensi del menzionato comma 7, nonche' l'infondatezza delle questioni di legittimita' costituzionale prospettate da parte ricorrente. Anche la difesa erariale eccepisce che l'offerta di Pavimental S.p.a. sarebbe stata vagliata nell'ambito della procedura espletata dal Commissario straordinario, sicche' «i motivi proposti non sono in alcun modo pertinenti alla situazione di fatto esistente» e il ricorso, in conseguenza, risulta inammissibile sotto il profilo della carenza di interesse. Analoga eccezione e' sollevata dalla difesa di Italferr S.p.a., secondo cui il Commissario straordinario, a causa degli scarsi elementi indicati nella manifestazione di interesse proposta dalla Societa' ricorrente, non sarebbe stato «posto nelle condizioni di conoscere il collegamento tra Pavimentai S.p.a. e Autostrade per l'Italia S.p.a. Fincantieri S.p.a. eccepisce il proprio difetto di legittimazione passiva e chiede di essere estromessa dal giudizio in quanto, non avendo partecipato alla procedura di affidamento indetta dal Commissario straordinario, non trarrebbe alcun beneficio dai provvedimenti impugnati. Con la memoria di replica, l'Avvocatura dello Stato solleva un'eccezione di «difetto di giurisdizione in relazione al petitum» che sembrerebbe riferita alla sola domanda di risarcimento in forma specifica nonche' ulteriori eccezioni volte a far dichiarare solo parzialmente inammissibile il ricorso introduttivo e irricevibili i motivi aggiunti. Con un secondo ricorso per motivi aggiunti, notificato il giorno 11 febbraio 2019 e depositato il successivo 19 febbraio, e' stato impugnato il decreto n. 1 del 12 gennaio 2019, con cui il Commissario straordinario aveva stabilito che i distinti affidamenti dei lavori di demolizione e di ricostruzione dell'infrastruttura fossero ricondotti ad unico contratto con due distinti contraenti, ma con la previsione di un'azione di coordinamento tra le due attivita' in capo alla PerGenova S.c.p.a. Si costituiva formalmente in giudizio quest'ultima Societa'. Con un terzo ricorso per motivi aggiunti, notificato il 6 marzo 2019 e depositato il successivo 15 marzo, e' stata estesa l'impugnazione agli altri atti indicati in epigrafe, asseritamente conosciuti da parte ricorrente solo a seguito del deposito in giudizio da parte della difesa erariale. Infine, con un quarto ricorso per motivi aggiunti, notificato il 6 maggio 2019 e depositato il successivo 20 maggio, Pavimental S.p.a. ha impugnato gli ulteriori atti della procedura di affidamento acquisiti in sede di accesso documentale. E' stato conseguentemente disposto il rinvio dell'udienza di trattazione fissata per il 22 maggio 2019. Le parti in causa hanno depositato memorie conclusionali e di replica. Il ricorso, infine, e' stato chiamato alla pubblica udienza del 9 ottobre 2019 e, previa trattazione orale, e' stato ritenuto in decisione. 1) Con il decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, convertito con modificazioni dalla legge 16 novembre 2018, n. 130 (cosiddetto «decreto Genova»), sono state introdotte misure urgenti volte a superare le conseguenze dannose provocate dal crollo del viadotto del Polcevera dell'autostrada A10 nel Comune di Genova, noto come «ponte Morandi», avvenuto nella giornata del 14 agosto 2018. In particolare, e' stata istituita la figura del Commissario straordinario per la ricostruzione al fine di velocizzare le operazioni di ripristino dell'infrastruttura e sono state dettate specifiche disposizioni volte a semplificare le procedure per l'affidamento di lavori, forniture e servizi in relazione alle esigenze del contesto emergenziale. Per quanto di specifico interesse, l'art. 1, comma 7, del decreto-legge n. 109/2018, dispone che «il Commissario straordinario affida, ai sensi dell'art. 32 della direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, la realizzazione delle attivita' concernenti il ripristino del sistema viario, nonche' quelle connesse, ad uno o piu' operatori economici diversi dal concessionario del tratto autostradale alla data dell'evento e da societa' o da soggetti da quest'ultimo controllati o, comunque, ad esso collegati, anche al fine di evitare un ulteriore indebito vantaggio competitivo nel sistema delle concessioni autostradali e, comunque, giacche' non puo' escludersi che detto concessionario sia responsabile, in relazione all'evento, di grave inadempimento del rapporto concessorio. L'aggiudicatario costituisce, ai fini della realizzazione delle predette attivita', una struttura giuridica con patrimonio e contabilita' separati». 2) La Societa' ricorrente, partecipata per il 20% da Autostrade per l'Italia S.p.a. e ad essa collegata, ritiene che la richiamata disposizione normativa e i provvedimenti che vi hanno dato attuazione, nella parte in cui non le consentono di partecipare alle procedure per l'affidamento dei lavori di demolizione e di ricostruzione del viadotto del Polcevera, abbiano determinato un'ingiustificata lesione dei suoi diritti di operatore economico, con intenti palesemente e immotivatamente sanzionatori. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio e con quattro ricorsi per motivi aggiunti, essa insta per l'annullamento in parte qua del decreto di nomina del Commissario straordinario, degli atti adottati dallo stesso organo per le finalita' meglio descritte in premessa e per la declaratoria del suo diritto di partecipare alla procedura espletata dal Commissario straordinario per la demolizione e ricostruzione del viadotto del Polcevera, con le conseguenti statuizioni relative al risarcimento dei danni in forma specifica o per equivalente, previa rimessione alla Corte costituzionale delle questioni di legittimita' costituzionale del citato cometa 7 ovvero disapplicazione della medesima disposizione in quanto contrastante con i principi e le norme del diritto eurounitario ovvero, ancora, rinvio in via pregiudiziale alla Corte di giustizia dell'Unione europea. 3) In considerazione dei riflessi che potrebbe riverberare nel giudizio di rilevanza delle prospettate questioni di legittimita' costituzionale, occorre soffermarsi preliminarmente sull'eccezione concordemente sollevata dalle parti resistenti, secondo cui Pavimental S.p.a. sarebbe stata ammessa alla procedura di consultazione di mercato espletata dal Commissario straordinario, nell'ambito della quale la sua manifestazione di interesse, pur ritenuta non meritevole, e' stata comunque presa in considerazione. Tale assunto troverebbe conferma negli atti della procedura, in particolare nella tabella del 3 dicembre 2018, allegata alla relazione unica sulla procedura di aggiudicazione dell'appalto di demolizione, che attesta l'intervenuto esame, da parte del Collegio di esperti nominati dal Commissario straordinario, delle proposte presentate da trentaquattro diversi operatori economici, tra cui anche quella di Pavimental S.p.a. In sostanza, l'offerta della Societa' ricorrente non sarebbe stata esclusa, sicche' essa non ha interesse a censurare la legittimita' costituzionale di una disposizione che non ha trovato concreta applicazione nei suoi confronti. La prospettazione delle eccepienti non puo' essere condivisa in quanto fondata su due presupposti alternativi, ma ugualmente implausibili, consistenti nella mancata conoscenza del rapporto di collegamento con Autostrade per l'Italia S.p.a. ovvero nella disapplicazione intenzionale della norma che imponeva di escludere la Societa' collegata. Infatti, non e' seriamente ipotizzabile che, a prescindere dagli elementi desumibili dalla manifestazione di interesse presentata da Pavimental S.p.a., Commissario straordinario ignorasse che la stessa Societa' appartiene al «Gruppo Autostrade» ne', tantomeno, puo' immaginarsi che l'organo straordinario abbia consapevolmente disatteso il «vincolo escludente» posto dal legislatore. La spiegazione dell'accaduto e' lealmente fornita dalla difesa erariale che, nella memoria depositata 6 maggio 2019 (pag. 8), assume la perfetta coerenza della procedura di consultazione espletata dal Commissario straordinario «con l'art. 1, comma 7 del d.l. n. 109/2018, convertito in l. 130/2018, che prevede il divieto di "affidamento" a determinati soggetti (fra cui ASPI e le Societa' controllate o collegate alla stessa), ma non impone alcuna preclusione di alcun genere, relativamente alla partecipazione alla procedura stessa». Equivale a dire che la manifestazione di interesse di Pavimental S.p.a. e' stata considerata in modo solo apparente, con una riserva sostanziale derivante dalla previsione legislativa che, rendendo l'impresa aprioristicamente immeritevole di essere individuata quale affidataria dei lavori, produceva gli stessi effetti di un provvedimento di esclusione dalla procedura. Ne consegue la rilevanza della prospettata questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 7, decreto-legge n. 109/2018, poiche' tale disposizione ha conformato i poteri del Commissario straordinario nel senso della predeterminata esclusione della Societa' ricorrente e, qualora ritenuta costituzionalmente illegittima, inficerebbe in parte qua il provvedimento di nomina dello stesso organo straordinario nonche' gli atti della procedura di affidamento. 4) La valutazione relativa alla non manifesta infondatezza della questione predetta presuppone un chiarimento in merito alla natura della disposizione normativa sospettata di illegittimita' costituzionale che, per la concretezza dei contenuti, la portata singolare nonche' il numero determinato e limitato di destinatari, si presenta certamente nella forma di «norma-provvedimento». La Corte costituzionale ha chiarito da tempo che non sussistono limiti costituzionali in grado di impedire l'adozione di leggi a contenuto particolare e concreto ovvero sostanzialmente amministrativo. Tuttavia, pur non potendosi ritenere che la «legge-provvedimento» sia di per se' incompatibile con l'assetto dei poteri stabilito dalla Costituzione, essa deve osservare limiti generali, tra cui il principio di ragionevolezza e non arbitrarieta', ed e' soggetta ad uno scrutinio stretto di costituzionalita' in relazione al suo specifico contenuto, dovendo risultare i criteri che ispirano le scelte realizzate nonche' le relative modalita' di attuazione (cfr., ex plurimis, Corte costituzionale, 22 luglio 2010, n. 270). Nel caso in esame, la ratio della norma e' resa esplicita dalla motivazione contenuta nello stesso comma 7 dell'art. 1 del decreto-legge n. 109/2018, nella parte in cui viene stabilito che la realizzazione delle attivita' concernenti il ripristino del sistema viario deve essere affidata, da parte del Commissario straordinario, ad uno o piu' operatori economici diversi dal concessionario del tratto autostradale alla data dell'evento e da societa' o da soggetti da quest'ultimo controllati o, comunque, ad esso collegati, «anche al fine di evitare un ulteriore indebito vantaggio competitivo nel sistema delle concessioni autostradali e, comunque, giacche' non puo' escludersi che detto concessionario sia responsabile, in relazione all'evento, di grave inadempimento del rapporto concessorio». 5) I motivi giustificativi che hanno determinato l'adozione di una disciplina singolare ed eccezionale fanno pertanto riferimento, in ordine di priorita' logica, all'impossibilita' di escludere che il crollo del viadotto del Polcevera sia ascrivibile a responsabilita' dell'attuale concessionaria e, quindi, all'esigenza di evitare un ulteriore indebito vantaggio competitivo nel sistema delle concessioni autostradali. Sulla base di tali rilievi, il legislatore ha statuito l'esclusione dai lavori di demolizione e di ricostruzione dell'infrastruttura in questione, non solo della concessionaria Autostrade per l'Italia S.p.a., ma anche delle societa' controllate e collegate, tra cui l'odierna ricorrente, sebbene pacificamente non destinataria di alcuna attribuzione di responsabilita' in relazione all'evento. Cio' premesso, gli enunciati motivi giustificativi inducono a dubitare, in primo luogo, che le scelte del legislatore si pongano in rapporto di congruita' con il parametro di ragionevolezza ex art. 3 della Costituzione. Infatti, l'impossibilita' di escludere che all'origine dell'evento si collochi un grave inadempimento della concessionaria non equivale ad affermare che la stessa debba essere ritenuta responsabile in relazione al mancato assolvimento degli obblighi di manutenzione idonei, in ipotesi, ad evitare il crollo dell'infrastruttura. Le misure escludenti adottate dal legislatore non si fondano, quindi, sull'accertata responsabilita' della concessionaria autostradale o su elementi atti a fornire anticipata evidenza di tale eventualita', bensi' su un assunto ipotetico e perplesso relativo alla «non certa irresponsabilita'» della concessionaria medesima che, in quanto tale, palesa anche aspetti di incoerenza rispetto al principio di non arbitrarieta' delle scelte legislative. Tali profili di irragionevolezza ed arbitrarieta' si stagliano con evidenza ancora maggiore nel caso dell'odierna ricorrente, stante la sua incontestata estraneita' alla causazione dell'evento che ha determinato l'adozione della misura escludente. Inoltre, e' evidente come il secondo motivo giustificativo, inerente all'esigenza di evitare un ulteriore indebito vantaggio competitivo, oltre che risultare intrinsecamente illogico in ragione dell'attuale insussistenza di un regime concorrenziale nell'ambito delle concessioni autostradali, non sia riferibile alla posizione della Societa' ricorrente, ma eventualmente alla sola concessionaria. Tali considerazioni inducono il Collegio a dubitare della legittimita' costituzionale della disposizione di cui al comma 7 dell'art. 1 del decreto-legge n. 109/2018 - nella parte in cui, a prescindere dal possesso dei requisiti di partecipazione, determina l'esclusione della Societa' ricorrente dal novero dei soggetti cui puo' essere affidata la realizzazione delle attivita' concernenti la demolizione e la ricostruzione del viadotto del Polcevera - in quanto contrastante con i principi di ragionevolezza e non arbitrarieta' di cui all'art. 3 della Costituzione. Occorre notare, in secondo luogo, come la misura escludente disposta nei confronti del singolo operatore comporti una restrizione della sua liberta' di iniziativa economica che non arreca apprezzabili utilita' alle attivita' del Commissario straordinario e, comunque, non pare giustificata dall'esigenza di tutelare eventuali interessi di rango costituzionale. Sotto questo profilo, pertanto, la norma censurata si pone in violazione dei principi di liberta' imprenditoriale e di liberta' della concorrenza tutelati dall'art. 41 della Costituzione. In tal senso, l'utilizzo di un'espressione che richiama un'apparente esigenza cautelare potrebbe anche far supporre che legislatore abbia inteso porre in essere un'azione preventiva allo scopo di evitare «inquinamenti» dell'affidamento, in ragione dell'appartenenza dell'impresa al Gruppo della concessionaria che, a sua volta, e' stata ritenuta inaffidabile in quanto responsabile di grave inadempimento degli obblighi di manutenzione dell'infrastruttura collassata. Tale opzione, tuttavia, avrebbe pur sempre implicato la necessita' di un accertamento, anche sommario ed in funzione cautelare, in ordine alla sussistenza di indizi concreti di una responsabilita' che non era stata acclarata in alcuna sede, oltre che l'esplicitazione dei motivi per cui la ritenuta inaffidabilita' della capogruppo si sarebbe ripercossa su un soggetto distinto e qualificato nel settore delle infrastrutture autostradali. A fronte di tali presupposti, la misura escludente disposta dal legislatore, anche qualora le si voglia ascrivere una natura sostanzialmente cautelare, avrebbe comunque richiesto l'utilizzo di un modulo procedimentale idoneo a garantire il diritto di difesa e un effettivo contraddittorio, come impongono i principi costituzionali relativi alla funzione del giudicare, sicche' non appare manifestamente infondata anche la questione di legittimita' costituzionale prospettata in relazione alla violazione dell'art. 111 della Costituzione. 6) Sulla base delle considerazioni che precedono, nell'evidente impossibilita' di dare un'interpretazione costituzionalmente orientata della norma censurata, stante l'univoco tenore letterale della disposizione che la esprime e la stia specificita' soggettiva e oggettiva, il giudizio deve essere sospeso e gli atti vanno trasmessi alla Corte costituzionale, essendo rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 7, del decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, convertito con modificazioni dalla legge 16 novembre 2018, n. 130, per violazione degli articoli 3, 41 e 111 della Costituzione. Ogni ulteriore statuizione in rito, nel merito e in ordine alle spese resta riservata alla decisione definitiva.
P.Q.M. Il Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (Sezione Prima), non definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, dichiara rilevante e non manifestamente infondata, ai sensi di cui in motivazione, la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 7, del decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, convertito con modificazioni dalla legge 16 novembre 2018, n. 130, in relazione agli articoli 3, 41 e 111 della Costituzione. Dispone la sospensione del presente giudizio. Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale. Ordina che, a cura della segreteria della Sezione, la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei ministri nonche' comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica. Riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore statuizione in rito, nel merito e in ordine alle spese. Cosi' deciso in Genova nella Camera di consiglio del giorno 9 ottobre 2019 e nella riconvocata Camera di consiglio del giorno 23 ottobre 2019, con l'intervento dei magistrati: Paolo Peruggia, Presidente FF; Richard Goso, consigliere, estensore; Paolo Nasini, referendario. Il Presidente: Peruggia L'estensore: Goso