N. 1 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 28 febbraio 2007
Ricorso per conflitto tra enti depositato il 28 febbraio 2007 (della Regione Valle d'Aosta) Regioni - Variazioni territoriali - Ordinanza dell'Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di cassazione dichiarativa della legittimita' della richiesta di referendum per il distacco del Comune di Carema dalla Regione Piemonte e per la relativa aggregazione alla Regione Valle d'Aosta - Conseguenti deliberazione del Consiglio dei ministri di approvazione del decreto di indizione del referendum e decreto del Presidente della Repubblica di indizione del referendum per il giorno 18 marzo 2007 - Conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Valle d'Aosta - Denunciata omessa considerazione delle norme statutarie poste a salvaguardia della identita' territoriale della Regione - Indebita alterazione dell'ambito territoriale regionale - Lesione della tutela delle minoranze linguistiche - Incidenza sul criterio di attribuzione dei seggi senatoriali su base regionale. - Ordinanza dell'Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di cassazione del 28 settembre 2006; deliberazione del Consiglio dei ministri del 22 dicembre 2006; decreto del Presidente della Repubblica del 22 dicembre 2006. - Costituzione, artt. 6, 57, comma terzo, e 116, primo comma; Statuto speciale per la Regione Valle d'Aosta, artt. 1, comma secondo, e 50. Regioni - Variazioni territoriali - Deliberazione del Consiglio dei ministri di approvazione del decreto di indizione del referendum, per il giorno 18 marzo 2007, per il distacco del Comune di Carema dalla Regione Piemonte e per la relativa aggregazione alla Regione Valle d'Aosta - Conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Valle d'Aosta - Denunciata lesione delle competenze statutarie regionali per la mancata convocazione del Presidente della Regione alla relativa seduta del Consiglio dei ministri. - Deliberazione del Consiglio dei ministri del 22 dicembre 2006; decreto del Presidente della Repubblica del 22 dicembre 2006. - Statuto speciale per la Regione Valle d'Aosta, art. 44, comma terzo. Regioni - Variazioni territoriali - Ordinanza dell'Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di cassazione dichiarativa della legittimita' della richiesta di referendum per il distacco del Comune di Carema dalla Regione Piemonte e per la relativa aggregazione alla Regione Valle d'Aosta - Conseguenti deliberazione del Consiglio dei ministri di approvazione del decreto di indizione del referendum e decreto del Presidente della Repubblica di indizione del referendum per il giorno 18 marzo 2007 - Conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Valle d'Aosta - Richiesta di sospensione dell'esecuzione degli atti oggetto del conflitto, in particolare del decreto del Presidente della Repubblica di indizione del referendum. - Ordinanza dell'Ufficio centrale per il referendum presso la Corte cassazione del 28 settembre 2006; deliberazione del Consiglio dei ministri del 22 dicembre 2006; decreto del Presidente della Repubblica del 22 dicembre 2006. - Legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 40; norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, art. 28.(GU n.11 del 14-3-2007 )
Ricorso della Regione Valle d'Aosta, con sede in Aosta, p.zza Deffeyes, n. 1, c.f. 80002270074 in persona del presidente pro tempore, on. Luciano Caveri, rappresentato e difeso, in forza di procura a margine del presente atto ed in virtu' della deliberazione della giunta regionale n. 209 del 3 febbraio 2007, dal prof. avv. Giovanni Guzzetta e dal prof. avv. Francesco Saverio Marini, anche disgiuntamente tra loro, presso lo studio di quest'ultimo sito in Roma, via Monti Parioli, n. 48, elettivamente domiciliato; Contro il Governo in persona del Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, con sede in Roma, Palazzo Chigi, piazza Colonna, n. 370, per l'accertamento dell'avvenuta violazione di norme costituzionali e statutarie attributive di competenze e garanzie alla regione ricorrente, in particolare degli artt. 6, 57, terzo comma, e 116, primo comma, Cost. e degli artt. 1, secondo comma, 44, terzo comma, e 50 della legge cost. n. 4 del 1948 (Statuto speciale per la Valle d'Aosta), e per il conseguente annullamento: a) della deliberazione del Consiglio dei ministri del 22 dicembre 2006 con la quale e' stato approvato il decreto di indizione del referendum sul distacco del Comune di Carema dalla Regione Piemonte e la sua aggregazione alla Regione Valle d'Aosta, da svolgersi domenica 18 marzo 2007; b) del decreto del Presidente della Repubblica, emanato in data 22 dicembre 2006 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - serie generale - n. 2 del 3 gennaio 2007, con il quale e' stato indetto, per il giorno 18 marzo 2007, il referendum popolare nel territorio del Comune di Carema per il distacco del predetto comune dalla Regione Piemonte e la sua aggregazione alla Regione Valle d'Aosta; c) di ogni atto presupposto o conseguente. Fatto 1. - Con ordinanza emessa il 28 settembre 2006, l'Ufficio Centrale per il referendum costituito presso la Corte suprema di Cassazione, ha dichiarato la legittimita' della richiesta di referendum «per il distacco del Comune di Carema dalla Regione Piemonte e per la relativa aggregazione alla Regione Valle d'Aosta». La legittimita' di tale richiesta e' stata argomentata dall'Ufficio sulla base dell'art. 132, secondo comma, Cost., come novellato dall'art. 9, primo comma, legge cost. n. 3 del 2001, nonche' dell'art. 42, secondo comma, della legge n. 352 del 1970. 2. - In data 22 dicembre 2006 il Consiglio dei ministri ha approvato il decreto per l'indizione del referendum consultivo, da svolgersi nella giornata di domenica 18 marzo 2007, per il distacco del Comune di Carema dal Piemonte e la sua aggregazione alla Valle d'Aosta. 3. - Con Decreto del Presidente della Repubblica, emanato sempre in data 22 dicembre 2006 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 2 del 3 gennaio 2007, il referendum de quo e' stato effettivamente indetto per il giorno 18 marzo 2007. 4. - Tutto cio' premesso, l'odierna ricorrente, ritenuta la lesione delle proprie attribuzioni costituzionali, impugna gli atti indicati in epigrafe, per i seguenti motivi di Diritto 1. - Violazione dell'art. 116, primo comma, Cost., dell'art. 1, secondo comma, e dell'art. 50 dello statuto speciale per la Valle d'Aosta (legge cost. n. 4 del 1948). Una corretta considerazione della complessiva disciplina di rango costituzionale in materia di distacco-aggregazione di un comune da una regione alla Regione Valle d'Aosta mostra, in maniera inequivoca, che tanto l'ordinanza dell'Ufficio Centrale per il referendum del 28 settembre 2006, quanto la conseguente deliberazione del Consiglio dei ministri del 22 dicembre 2006 ed il decreto del Presidente della Repubblica dello stesso giorno, come sopra individuati, risultano affetti da gravi profili di illegittimita'. L'Ufficio Centrale, infatti, secondo quanto prospettato nella stessa motivazione dell'ordinanza impugnata, nel pronunciarsi sulla menzionata richiesta di referendum ha utilizzato come parametro costituzionale esclusivamente l'art. 132, comma 2, Cost. Tuttavia, cosi' operando, esso ha integralmente omesso di considerare che, per quanto attiene all'aggregazione alla Regione Valle d'Aosta di un comune situato in una diversa regione, le norme di livello costituzionale alla cui luce valutare la richiesta referendaria vanno primariamente individuate in quelle derivanti dallo Statuto speciale della regione medesima (legge cost. n. 4 del 1948). Non si contesta, ovviamente che l'art. 132, comma 2, Cost., disponga che «si puo', con l'approvazione della maggioranza delle popolazioni [...] del comune o dei comuni interessati espressa mediante referendum e con legge della Repubblica, sentiti i consigli regionali, consentire che [...] comuni che ne facciano richiesta, siano staccati da una regione ed aggregati ad un'altra». Tuttavia, e' altrettanto incontestabile che le norme della Costituzione relative alle autonomie territoriali possono, con riguardo alle regioni a statuto speciale, essere derogate dai relativi statuti allo scopo di assicurare «forme e condizioni particolari di autonomia», ex art. 116, primo comma, Cost. E nel caso di specie tale deroga e' lampante, poiche' l'art. 1, secondo comma, dello statuto speciale stabilisce che, per quanto attiene alla Valle d'Aosta, il territorio della regione «comprende le circoscrizioni ed i comuni ad esso appartenenti alla data dell'entrata in vigore della presente legge» [costituzionale], ossia alla data dell'11 marzo 1948. Vale a dire, rientrano nel territorio regionale, in tal modo «costituzionalizzato», esclusivamente i comuni tassativamente individuati nella tabella allegata al decreto legislativo luogotenenziale 7 settembre 1945, n. 545, recante norme sull' «Ordinamento amministrativo della Valle d'Aosta». Giova ricordare, peraltro, che l'art. 1 dello stesso d.lgs.lgt. n. 545 del 1945 aveva, altresi', soppresso la Provincia di Aosta ed aggregato i comuni che, pur appartenendo ad essa, non ricadevano nel territorio valdostano (ad es. il Comune di Ivrea ed altri comuni del canavesano), alla Provincia di Torino. Tale soppressione si spiega proprio alla luce dell'esigenza di tutelare e salvaguardare le peculiari condizioni geografiche, economiche e linguistiche della Valle d'Aosta; si tratta, a ben vedere, della medesima esigenza che ha condotto alla costituzione di essa prima in circoscrizione autonoma e, successivamente, in regione ad autonomia speciale. E dunque lo statuto speciale, con una norma - si ribadisce - chiaramente derogatoria rispetto alla generale regolazione delle modificazioni territoriali regionali per distacco-aggregazione di comuni contenuta nell'art. 132, secondo comma, Cost., ha introdotto una clausola di salvaguardia della identita' territoriale della regione, negli esatti termini in cui essa si presentava all'entrata in vigore dello statuto speciale stesso. Sicche', per addivenire ad un cambiamento dell'estensione del territorio regionale, anche come risultato dell'aggregazione di un comune non appartenente originanriamente ad esso, e' indispensabile che si proceda ad una revisione dello statuto speciale, seguendo il procedimento fissato all'art. 50 di esso, non certamente quello previsto all'art. 132 Cost. Non puo', pertanto, considerarsi corretto esperire la sequenza procedimentale stabilita in tale ultima disposizione per determinare la variazione territoriale in parola. A cio' consegue che gli atti in cui tale sequenza si articola, quali quelli che qui si impugnano, sono da ritenersi illegittimi, in quanto causalmente idonei a determinare un risultato che incide lesivamente sulle competenze della Regione Valle d'Aosta, attraverso una estensione dell'ambito territoriale di essa, realizzata secondo modalita' contrarie a quanto imposto da specifiche norme di rango costituzionale. Ed e' bene precisare, a quest'ultimo proposito, che la sfera competenziale della regione risulta invasa per il solo fatto che si attivi un procedimento destinato a produrre una variazione della sua estensione territoriale, in spregio alle garanzie poste da norme di rango costituzionale ed al di fuori delle modalita' all'uopo richieste. E' noto, infatti, che il quadro di competenze di cui la regione puo' vantare, costituzionalmente, la titolarita' si pone come il risultato della concorrenza di due criteri: l'uno relativo alle materie - o porzioni di esse - e l'altro territoriale, con la conseguenza che un atto idoneo ad incidere (indifferentemente, in senso restrittivo o ampliativo) sul territorio, si riflette, ipso jure, sulle competenze costituzionali della regione stessa sotto il profilo della relativa sfera spaziale di efficacia. Ne' puo' nutrirsi alcun dubbio sull'attualita' dell'interesse regionale leso dall'illegittimo avvio del procedimento di cui all'art. 132, secondo comma, Cost. A questo riguardo, infatti, sia sufficiente rilevare come, a seguito della approvazione della proposta sottoposta al referendum in tal modo indetto nel territorio del Comune di Carema per il 18 marzo p.v., il Ministro per l'interno sarebbe tenuto, ai sensi dell'art. 45, quarto comma, della legge n. 352 del 1970, a presentare alle Camere entro sessanta giorni il relativo disegno di legge di modificazione territoriale della regione. 2. - Violazione degli artt. 6, 116, primo comma, Cost. e 1, secondo comma, dello Statuto speciale per la Valle d'Aosta (legge cost. n. 4 del 1948). Inoltre, gli atti censurati si pongono in evidente contrasto con l'art. 6 Cost., dal quale si desume con nettezza il principio che impegna la Repubblica alla tutela delle minoranze linguistiche. Tale disposizione di principio e' necessariamente da leggersi in coordinamento con l'art. 116, primo comma, Cost., nel quale il riconoscimento di forme e condizioni di peculiare autonomia alla Valle d'Aosta va interpretato come strettamente connesso alla finalita' di predisporre, mediante le garanzie dello Statuto speciale, degli idonei strumenti di tutela delle peculiarita' linguistiche e culturali della comunita' valdostana. In puntuale attuazione delle due norme costituzionali appena richiamate, lo Statuto speciale della Regione Valle d'Aosta ha voluto, dunque, salvaguardare da alterazioni, in via generale, le proporzioni quantitative tra le diverse comunita' linguistiche, attraverso la precisa individuazione del territorio della regione mediante l'espresso riferimento ai comuni ad essa appartenenti nel 1948, operato dall'art. 1, secondo comma. In altre parole, cio' che la norma statutaria ha in tale maniera inteso preservare coincide anche con l'equilibrio linguistico-culturale all'interno della comunita' valdostana, sussistente alla data di entrata in vigore della fonte statutaria. Al fine di conseguire tale obiettivo, si e' scelto di escludere che l'equilibrio in parola potesse subire alterazioni e rimaneggiamenti a seguito della successiva aggregazione di comuni appartenenti ad altre regioni, attraverso il ricorso al procedimento ex art. 132, secondo comma, Cost. Gli atti impugnati, pertanto, nel momento in cui si pongono in contrasto con il principio di rango costituzionale appena richiamato e con le norme, di pari grado, che ne costituiscono puntuale attuazione, determinano anche da questo punto di vista una illegittima invasione della sfera di garanzie ed attribuzioni di cui la Regione Valle d'Aosta risulta costituzionalmente e statutariamente investita, la quale verrebbe intaccata dall'indebita alterazione dell'ambito territoriale nel quale si esplicano le competenze regionali. 3. - Violazione dell'art. 57, terzo comma, Cost. e dell'art. 1, secondo comma, dello Statuto speciale per la Valle d'Aosta (legge cost. n. 4 del 1948). Il procedimento nel quale si inseriscono gli atti che con il presente ricorso si contestano appare, altresi', lesivo della tutela che la Costituzione riserva alla Regione Valle d'Aosta, all'art. 57, secondo comma. Tale disposizione, com'e' noto, nel disciplinare l'attribuzione dei seggi senatoriali su base regionale, assegna alla Regione Valle d'Aosta un solo senatore. Dunque, mediante siffatta previsione il Costituente ha deliberato, ponendo una norma dalla valenza indubbiamente garantistica, di escludere l'applicazione dell'ordinario criterio della proporzione tra numero di seggi al Senato attribuiti a ciascuna regione e popolazione in essa residente, ex art. 57, u.c., Cost. Ora, anche a trascurare quanto gia' sopra rilevato, se dovesse ritenersi consentita l'indiscriminata possibilita' di aggregazione alla regione di ulteriori comuni, ai sensi dell'art. 132, secondo comma, Cost., cio' equivarrebbe a ritenere ammessa la possibilita' di un indiscriminato aumento della popolazione regionale e di una corrispondente lesione del criterio proporzionale per la ripartizione dei seggi al Senato. E' probabile, infatti, per non dire certo, che l'ulteriore avanzamento dei confini regionali avviato attraverso gli atti impugnati, induca altri comuni ad attivare lo stesso procedimento di aggregazione, producendo un «effetto a catena» dagli esiti imprevedibili. In questa maniera, non solo si smarrirebbe la ratio garantistica dell'art. 57, terzo comma, Cost., ma tale norma costituzionale finirebbe con l'assumere un carattere di incomprensibile penalizzazione proprio della Regione Valle d'Aosta. La palese assurdita' di una simile conseguenza, letta alla luce dell'art. 1, secondo comma, dello statuto speciale, da' conto, anche lungo questo versante, del perche' il legislatore costituzionale statutario, in perfetta linea con il Costituente, abbia deciso di «irrigidire» con specifica norma l'estensione territoriale della regione individuata nei comuni ad essa appartenenti ab origine, sottraendola cosi' alle variazioni ex art. 132, secondo comma, Cost. Sicche', gli atti che qui si censurano, pretendendo di svincolarsi da tale disciplina garantistica, sono da ritenersi illegittimi e lesivi delle attribuzioni di cui la Regione Valle d'Aosta, ai sensi della Costituzione e dello Statuto speciale, gode. 4. - Violazione, da parte della deliberazione del Consiglio dei ministri e degli atti conseguenti impugnati, dell'art. 44, terzo comma, dello Statuto speciale per la Valle d'Aosta (legge cost. n. 4 del 1948). La deliberazione del Consiglio dei ministri del 22 dicembre 2006, che con il presente ricorso si impugna, e' da considerarsi, altresi', illegittima e lesiva delle competenze statutarie della Regione valdostana anche per quanto concerne il profilo relativo alla composizione dell'organo collegiale da cui e' stata adottata. L'art. 44, terzo comma, dello Statuto speciale per la Valle d'Aosta, infatti, stabilisce espressamente che e' attribuito al presidente della regione il potere di intervenire «alle sedute del Consiglio dei ministri, quando si trattano questioni che riguardano particolarmente la regione». Ora, nessun dubbio puo' nutrirsi circa che il fatto che l'oggetto su cui, nella specie, il Consiglio era chiamato a pronunciarsi, vale a dire la decisione relativa al referendum per l'aggregazione del Comune di Carema alla Valle d'Aosta, rappresentasse una questione riguardante, in maniera quasi paradigmatica, particolarmente la regione. Tuttavia, nessuna comunicazione o convocazione in ordine a tale seduta del Consiglio dei ministri e' pervenuta al presidente della regione, ne' ad altro organo regionale. Di conseguenza, la regione non e' stata messa in condizione di far valere nella sede collegiale governativa la potesta' di cui risulta statutariamente investita. Pertanto, l'assenza di comunicazione della data in cui il Consiglio dei ministri avrebbe deliberato sulla questione de qua e la mancata espressa convocazione del presidente della regione si risolvono in una violazione dell'attribuzione regionale prevista all'art. 44, terzo comma, dello statuto speciale. Tale violazione determina, anche da questo ulteriore punto di vista, l'illegittimita' della deliberazione in quella sede assunta, come pure di ogni atto ad essa conseguente e in particolare del decreto del Presidente della Repubblica, parimenti datato 22 dicembre 2006, di indizione del referendum nel Comune di Carema per il giorno 18 marzo 2007. Istanza di sospensione dell'esecuzione degli atti impugnati, ex art. 40 della legge n. 87 del 1953 e art. 28 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale L'illegittimita' da cui gli atti impugnati risultano affetti e le conseguenze cui la loro esecuzione nelle more del giudizio darebbe luogo inducono, altresi', ad avanzare richiesta, a codesta ecc.ma Corte, affinche' disponga la sospensione dell'esecuzione dei medesimi, ed in particolare del decreto del Presidente della Repubblica di indizione del referendum. Rappresentano gravi ragioni che depongono in favore della sospensione, tra l'altro, il dato per cui l'illegittima sollecitazione sulla questione del corpo elettorale del Comune di Carema provocherebbe una risposta da parte del medesimo che, a rigore, deve essere considerata - per quanto sopra argomentato - del tutto inane ed improduttiva di effetti. Infatti, al di la' della piu' che seria necessita' di evitare l'impegno finanziario per l'allestimento e l'espletamento di una votazione referendaria non assistita dal carattere della legittimita', e necessario tener conto del principio in base al quale il ricorso all'istituto referendario puo' avvenire esclusivamente in casi tassativamente indicati (come ottimamente chiarito da codesta ecc.ma Corte, ad es. nella sent. n. 496 del 2000). Cio', poiche' l'ordinamento attribuisce, a tutta evidenza, un rilievo talmente marcato alla pronunzia diretta del corpo elettorale da accordare la ricorribilita' a tali forme di consultazione soltanto a determinate condizioni e, comunque, sempre e soltanto nel caso in cui sia possibile ricollegare all'esito del referendum un qualche effetto giuridico. La ratio che informa il sistema e', dunque, quella di non stimolare una presa di posizione da parte degli elettori, in tutti i casi in cui essa sia necessariamente destinata (come nel presente caso, per l'illegittimita' della medesima) a restare improduttiva di qualsivoglia efficacia nella sfera del diritto. Considerando, allora, l'incostituzionalita' e gli effetti finanziari e politico-istituzionali che discenderebbero dallo svolgimento del referendum indetto per il 18 marzo 2007, sembra palese il ricorrere delle «gravi ragioni» che, ai sensi dell'art. 40 della legge n. 87 del 1953, dovrebbero indurre codesta ecc.ma Corte a deliberare, altresi', la sospensione dell'efficacia degli atti contro cui e' avanzato il presente ricorso, in particolare del decreto del Presidente della Repubblica sopra citato.
P. Q. M. Con riserva di ulteriormente argomentare, la Regione Valle d'Aosta, come sopra rappresentata e difesa, chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente ricorso, voglia: I) dichiarare che non spetta allo Stato attivare il procedimento di modifica del territorio della Regione Valle d'Aosta ai sensi dell'art. 132, secondo comma, Cost.; II) accertare l'avvenuta violazione, come sopra prospettata, di attribuzioni e competenze costituzionalmente e statutariamente fissate in capo alla regione ricorrente; III) annullare conseguentemente gli atti in epigrafe individuati, ossia: a) l'Ordinanza emessa il Ufficio Centrale per il referendum presso la Corte suprema di Cassazione, il 28 settembre 2006, dichiarativa della legittimita' della richiesta di referendum per il distacco del Comune di Carema dalla Regione Piemonte e per la relativa aggregazione alla Regione Valle d'Aosta; b) la deliberazione del Consiglio dei ministri del 22 dicembre 2006 con la quale e' stato approvato il decreto di indizione del referendum sul distacco del Comune di Carema dalla Regione Piemonte e la sua aggregazione alla Regione Valle d'Aosta, da svolgersi domenica 18 marzo 2007; c) il decreto del Presidente della Repubblica, emanato in data 22 dicembre 2006 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 2 del 3 gennaio 2007, con il quale e' stato indetto, per il giorno 18 marzo 2007, il referendum sul distacco del Comune di Carema dalla Regione Piemonte e la sua aggregazione alla Regione Valle d'Aosta; d) ogni atto presupposto o conseguente. Voglia, inoltre, codesta ecc.ma Corte, per le gravi ragioni dianzi illustrate, disporre la sospensione dell'esecuzione degli atti impugnati ed in particolare del decreto del Presidente della Repubblica del 22 dicembre 2006, di indizione del referendum nel Comune di Carema per il giorno 18 marzo 2007. Roma, addi' 5 febbraio 2007 Prof. avv. Giovanni Guzzetta - Prof. avv. Francesco Saverio Marini 07C0256