N. 196 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 aprile 2013
Ordinanza del 16 aprile 2013 emessa dal Giudice di pace di Rossano nel procedimento civile promosso da Catalano Pasquale contro Ministero della Giustizia. Ordinamento giudiziario - Delega legislativa per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari al fine di realizzare risparmi di spesa e incremento di efficienza - Conferimento al Governo mediante disposizione inserita nella legge di conversione del decreto-legge n. 138 del 2011 - Denunciato mancato esame del relativo emendamento in Commissione referente - Violazione dell'iter ordinario di formazione legislativa e della c.d. "riserva di assemblea" previsti per l'approvazione dei disegni di legge di delegazione legislativa - Incompatibilita' ed eterogeneita' della delega rispetto al presupposto di necessita' e urgenza e al contenuto originario del decreto-legge - Richiamo alla sentenza n. 22 del 2012 della Corte costituzionale. - Legge 14 settembre 2011, n. 148 (che ha convertito, con modificazioni, il decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138), art. 1, comma 2. - Costituzione, artt. 70, 72, commi primo e quarto, e 77, comma secondo. Ordinamento giudiziario - Riorganizzazione dei tribunali e degli uffici del pubblico ministero recate dal decreto legislativo n. 155 del 2012 - Soppressione del Tribunale di Rossano e della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Rossano - Eccesso di delega - Irragionevolezza - Lesione del diritto di azione e di difesa in giudizio. - Decreto legislativo 7 settembre 2012, n. 155, n. 1, art. 1, limitatamente all'inclusione del Tribunale e della Procura della Repubblica di Rossano, nell'elenco di cui alla (allegata) Tabella A. - Costituzione, artt. 3, 24, e 76.(GU n.38 del 18-9-2013 )
IL GIUDICE DI PACE Il Giudice di Pace di Rossano, avv. Domenico Monaco, sciogliendo la riserva assunta all'Udienza del 08.04.2013 nel procedimento civile in epigrafe emarginato ha pronunciato la seguente ordinanza tra Catalano avv. Pasquale, rappresentato e difeso da se' medesimo, nonche' dall'avv. Stefania Virelli, e presso il suo studio domiciliato in Rossano al viale R. Margherita n. 181; attore; Contro Ministero della Giustizia, in p. del Ministro in carica p.t., rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catanzaro, nei cui uffici alla via G. da Fiore n.34 domicilia ope legis; convenuto; Oggetto: Risarcimento danni. Svolgimento del procedimento Con atto di citazione notificato il 6 febbraio 2013 l'avv. Pasquale Catalano conveniva in giudizio davanti all'intestato Giudice di pace il Ministero della Giustizia per ivi sentire accogliere le seguenti conclusioni: "1) in via preliminare, previa valutazione della non manifesta infondatezza della questione di legittimita' sollevata, rimettere gli atti alla Corte Costituzionale al fine di pronunciarsi sulla questione di legittimita' costituzionale del d. lgs. 7 settembre 2012 n. 155 per contrasto con gli arti. 3, 25, 70, 72, 76, 77 Cost.; 2) nel merito accertare e dichiarare la responsabilita' del Ministero convenuto per i danni psicofisici subiti dall'attore a causa della soppressione del Tribunale di Rossano e per l'effetto condannarlo al risarcimento dei danni subiti nella misura simbolica di €. 1.000,00, o in quella diversa accertata, con vittoria di spese e competenza del giudizio". Si costituiva il convenuto Ministero eccependo preliminarmente il difetto di giurisdizione dell'a.g.o. e nel merito l'infondatezza, nell'an e nel quantum, della domanda e comunque dichiararsi la manifesta inammissibilita' e/o infondatezza della questione di legittimita' costituzionale sollevata, con vittoria di spese e competenze di lite. Alla udienza di prima comparizione del 08.04.2013, letti gli atti, i verbali di causa e sentite le parti, il Giudice si riservava e successivamente, con il presente provvedimento, ritenuta la questione di illegittimita' costituzionale rilevante e non manifestamente infondata, la solleva a sua volta innanzi all'Ill.ma Corte Costituzionale nei termini e per i motivi di seguito specificati. MOTIVAZIONE 1) Sulla questione preliminare di difetto di giurisdizione. Il Ministero convenuto eccepiva in limine litis il difetto di giurisdizione dell'adita a.g.o. in favore della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ritenendo che l'attore lamenta un pregiudizio patito a causa di un silenzio serbato dall'amministrazione avverso le istanze da questo rivolte. Tale assunto e' infondato. Ed invero da una lettura del contenuto dell'atto introduttivo e delle vicende dedotte e rappresentate dall'attore, unitamente al provvedimento richiesto in concreto, si evince chiaramente che trattasi di una domanda di condanna al pagamento di una somma di denaro a titolo di risarcimento dei danni che si riferiscono subiti per la ingiusta soppressione del Tribunale di Rossano: non vi e' dunque alcuna impugnativa di atti amministrativi, sia anche di un mero "silenzio", ma una pura istanza risarcitoria contenuta nei limiti di valore di competenza dell'adito Giudice. Non sussistendo dunque alcuna invasione del campo di indagine riservato al Giudice amministrativo l'eccezione di difetto di giurisdizione va rigettata perche' infondata. 2) Rilevanza della questione di incostituzionalita' nel giudizio de quo, Come predetto, l'attore lamenta di aver subito danni psico-fisici a causa di un provvedimento legislativo che sancisce la soppressione del Tribunale di Rossano, provvedimento che ritiene viziato da molteplici aspetti di incostituzionalita'. La verifica dunque della conformita' alla Costituzione del provvedimento che avrebbe causato i lamentati danni psico-fisici costituisce indubbiamente un antecedente logico-giuridico necessario al fine di vagliare la domanda attrice, necessario seppur non del tutto risolutivo della controversia, in quanto resterebbe comunque da verificarsi la reale sussistenza e la natura degli asseriti danni e infine la loro possibile quantificazione. Il Giudice adito non puo' dunque procedere all'esame della domanda indipendentemente dalla risoluzione della questione di legittimita' costituzionale sollevata, che si pone appunto in rapporto di pregiudizialita' con l'ulteriore trattazione. 3) Sulla non manifesta infondatezza della questione di legittimita' costituzionale. La questione di legittimita' costituzionale appare inoltre non manifestamente infondata alla luce delle seguenti considerazioni. a) L'art. 1, comma 2, della legge n. 148/2011 - Violazione dell'art. 72, commi 1 e 4 Cost. Il primo profilo di possibile illegittimita' costituzionale emerge in relazione al procedimento adottato per l'approvazione dell'art. 1, comma 2, della legge n. 148/2011 che ha previsto la delega legislativa al Governo per la riorganizzazione degli uffici giudiziari. Tale disposizione e' stata infatti introdotta durante l'iter del procedimento di conversione in legge del decreto legge n. 138/2011 che non conteneva la norma in esame. La delega e' stata in particolare inserita in un maxiemendamento presentato dal Governo al Senato nella seduta dell'aula del 7.9.2011, l'ultima in cui il d.d.l. e' stato discusso, sul quale il Governo ha posto la questione di fiducia. Il testo approvato dal Senato e' stato poi presentato alla Camera l'8.9.2011, e' stato esaminato dalla commissione Bilancio tra l'8 e il 12.09.2011 e dall'Aula tra il 12 e il 14.09.2011 e anche in questo caso il Governo ha posto la fiducia. Dal resoconto della seduta d'aula del Senato emerge inoltre che l'emendamento governativo in questione e' stato presentato in aula ed e' stato trasmesso per il parere alla commissione bilancio senza il preventivo esame da parte della commissione referente. Potrebbe quindi essere stato violato l'iter ordinario di formazione legislativa (art. 72, 1° comma Cost.) che ai sensi dell'art. 72, 4° comma Cost. deve essere sempre adottato per l'approvazione delle deleghe legislative. Detto iter parrebbe essere stato violato sia perche' e' mancato il previo esame da parte della commissione in sede referente sia perche' l'introduzione della disposizione di delega legislativa nel procedimento di conversione del decreto legge ha comportato la quasi totale compressione del dibattito parlamentare, il che appare in contrasto con la ratio della cd. "riserva di assemblea" prevista dall'art. 72 comma 4 Cost. che e' quella di consentire il piu' ampio dibattito parlamentare possibile su questo tipo di atti comportanti il trasferimento della potesta' legislativa dal Parlamento al Governo. b) L'art. 1, comma 2 della legge n. 148/2011 - Violazione dell'art. 77, secondo comma, Cost. Ulteriori profili di possibile illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 2 della legge n. 148/2011 emergono con riferimento alla disposizione di cui all'art. 77 Cost. Il dubbio di costituzionalita' si pone innanzitutto in relazione alla sussistenza dei requisiti della straordinaria necessita' e urgenza su cui si fonda ai sensi dell'art. 77, comma 2 Cost. il potere di decretazione d'urgenza del Governo. La Corte Costituzionale ha affermato al riguardo che il difetto dei requisiti di straordinaria necessita' ed urgenza, una volta intervenuta la legge di conversione, si traduce in un vizio in procedendo della legge stessa, la quale non esplica dunque alcuna efficacia sanante dei vizi del decreto legge (sent. N. 171/2007). Tale orientamento e' stato confermato dal Giudice delle Leggi con pronuncia n. 355/2010 nella quale e' stato ulteriormente precisato che la valutazione in termini di necessita' ed urgenza deve essere effettuata anche per gli emendamenti aggiunti in sede di conversione dal parlamento. Nel caso della disposizione di cui all'art. 1, comma 2 della legge n. 148/2011 il dubbio circa la sussistenza dei requisiti in esame si pone considerando che la disposizione contenente una delega legislativa al Governo e' per sua stessa natura "a operativita' differita" nel senso che essa e' immediatamente applicabile solo nei rapporti tra il Parlamento e il Governo, mentre non ha alcuna efficacia nei confronti della generalita' dei cittadini fino a quando non viene attuata con l'emanazione del relativo decreto delegato. Lo strumento della legge delega appare pertanto incompatibile con la sussistenza dei requisiti di straordinaria necessita' e urgenza che appaiono implicare l'immediata applicabilita' del provvedimento normativo, non solo dal punto di vista formale, ma anche sostanziale ovvero della sua effettiva idoneita' a disciplinare le situazioni oggetto dell'intervento normativo che nel caso della legge delega e' invece rinviato al momento dell'adozione del decreto legislativo. Sotto altro profilo l'art. 77, secondo comma, Cost. potrebbe essere stato violato anche a causa della eterogeneita' della disposizione in esame rispetto a quelle originariamente contenute nel testo del decreto legge n. 138/2011. Come si e' gia' osservato infatti la disciplina contenuta nell'art. 1, comma 2, della l. n. 148/2011, contenente la delega al Governo per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici Giudiziari, e' stata introdotta con un emendamento in sede di conversione senza che il decreto legge convertito recante «ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e lo sviluppo» ne facesse alcun cenno. Tale disposizione, nella misura in cui prevede una disciplina per la revisione della geografia degli uffici giudiziari del tutto assente nel testo del decreto legge oggetto di conversione, pare quindi introdurre una cd. "norma intrusa", vale a dire estranea rispetto al testo del decreto legge originario e come tale suscettibile di violare il dettato di cui all'art. 77, comma 2 Cost., la cui ratio impone l'omogeneita' del contenuto del decreto legge, anche come emendato in sede di conversione, al fine di assicurare il necessario legame tra il provvedimento legislativo urgente ed il caso che lo ha reso necessario. Si richiama a questo proposito l'orientamento espresso dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 22 del 2012 in cui e' stato affermato che "la semplice immissione di urta disposizione nel corpo di un decreto-legge oggettivamente o teleologicamente unitario non vale a trasmettere, per cio' solo, alla stessa il carattere di urgenza proprio delle altre disposizioni, legate tra loro dalla comunanza di oggetto o di finalita'. Ai sensi del secondo comma dell'art. 77 Cost., i presupposti per l'esercizio senza delega della potesta' legislativa da parte del Governo riguardano il decreto-legge nella sua interezza, inteso come insieme di disposizioni omogenee per la materia o per lo scopo. L'inserimento di norme eterogenee all'oggetto o alla finalita' del decreto spezza il legame logico-giuridico tra la valutazione fatta dal Governo dell'urgenza del provvedere ed «i provvedimenti provvisori con forza di legge», di cui alla norma costituzionale citata. Il presupposto del «caso» straordinario di necessita' e urgenza inerisce sempre e soltanto al provvedimento inteso come un tutto unitario, atto normativo fornito di intrinseca coerenza, anche se articolato e differenziato al suo interno. La scomposizione atomistica della condizione di validita' prescritta dalla Costituzione si pone in contrasto con il necessario legame tra il provvedimento legislativo urgente ed il «caso» che lo ha reso necessario, trasformando il decreto-legge in una congerie di norme assemblate soltanto da mera casualita' temporale. L'art. 15, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell'attivita' di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri) - la' dove prescrive che il contenuto del decreto-legge «deve essere specifico, omogeneo e corrispondente al titolo» - pur non avendo, in se' e per se', rango costituzionale, e non potendo quindi assurgere a parametro di legittimita' in un giudizio davanti a questa Corte, costituisce esplicitazione della ratio implicita nel secondo comma dell'art. 77 Cost., il quale impone il collegamento dell'intero decreto-legge al caso straordinario di necessita' e urgenza, che ha indotto il Governo ad avvalersi dell'eccezionale potere di esercitare la funzione legislativa senza previa delegazione da parte del Parlamento". Ed ancora: "Ove le discipline estranee alla ratio unitaria del decreto presentassero, secondo il giudizio politico del Governo, profili autonomi di necessita' e urgenza, le stesse ben potrebbero essere contenute in atti normativi urgenti del potere esecutivo distinti e separati. Risulta invece in contrasto con l'art. 77 Cost. la commistione e la sovrapposizione, nello stesso atto normativo, di oggetti e finalita' eterogenei, in ragione di presupposti, a loro volta, eterogenei. La necessaria omogeneita' del decreto-legge, la cui interna coerenza va valutata in relazione all'apprezzamento politico, operato dal Governo e controllato dal Parlamento, del singolo caso straordinario di necessita' e urgenza, deve essere osservata dalla legge di conversione. Il principio della sostanziale omogeneita' delle norme contenute nella legge di conversione di un decreto-legge e' pienamente recepito dall'art. 96-bis, comma 7, del regolamento della Camera dei deputati, che dispone: «Il Presidente dichiara inammissibili gli emendamenti e gli articoli aggiuntivi che non siano strettamente attinenti alla materia del decreto-legge». Sulla medesima linea si colloca la lettera inviata il 7 marzo 2011 dal Presidente del Senato ai Presidenti delle Commissioni parlamentari, nonche', per conoscenza, al Ministro per i rapporti con il Parlamento, in cui si esprime l'indirizzo «di interpretare in modo particolarmente rigoroso, in sede di conversione di un decreto-legge, la norma dell'art. 97, comma del regolamento, sulla improponibilita' di emendamenti estranei all'oggetto della discussione», ricordando in proposito il parere espresso dalla Giunta per il regolamento l'8 novembre 1984, richiamato, a sua volta, dalla circolare sull'istruttoria legislativa nelle Commissioni del 10 gennaio 1997". Infine: "Si deve ritenere che l'esclusione della possibilita' di inserire nella legge di conversione di un decreto-legge emendamenti del tutto estranei all'oggetto e alle finalita' del testo originario non risponda soltanto ad esigenze di buona tecnica normativa, ma sia imposta dallo stesso art. 77, secondo comma, Cost., che istituisce un nesso di interrelazione funzionale tra decreto-legge, formato dal Governo ed emanato dal Presidente della Repubblica, e legge di conversione, caratterizzata da un procedimento di approvazione peculiare rispetto a quello ordinario". c) L'art. 1 del decreto legislativo n. 155/2012. Violazione dell'art. 76 Cost. L'eventuale illegittimita' costituzionale della legge-delega n. 148/2011, sotto i profili su indicati, comporterebbe in via consequenziale l'illegittimita' anche del decreto legislativo n. 155/2012 che vi ha dato attuazione. Tale decreto parrebbe presentare peraltro vizi di illegittimita' costituzionale anche in proprio, sotto il profilo dell'eccesso di delega e quindi della violazione dell'art. 76 Cost. Il riferimento e' in particolare all'art. 1 del d.Lgs. n. 155/2012, il quale dispone: "Sono soppressi i tribunali ordinari, le sezioni distaccate e le procure della repubblica di cui alla tabella A allegata al presente decreto". Nell'elenco della tabella A sono compresi il Tribunale di Rossano e la Procura della Repubblica presso il Tribunale di Rossano. Detta disposizione, nella parte in cui ha previsto la soppressione dei predetti uffici giudiziari, solleva dubbi circa la sua legittimita' costituzionale, sotto il profilo dell'eccesso di delega, per contrasto sia con le finalita' sia con i principi e criteri direttivi di cui all'art. 1, comma 2, lettera b) che prevede che la revisione della geografia degli uffici giudiziari avvenga "secondo criteri oggettivi e omogenei che tengano conto dell'estensione del territorio, del numero degli abitanti, dei carichi di lavoro e dell'indice delle sopravvenienze, della specificita' territoriale del bacino di utenza, anche con riguardo alla situazione infrastrutturale, e del tasso d'impatto della criminalita' organizzata, nonche' della necessita' di razionalizzare il servizio giustizia nelle grandi aree metropolitane". Tali criteri non appaiono rispettati dalla decisione di sopprimere il Tribunale di Rossano. Ed invero gia' nel parere reso dalle Commissioni Giustizia di Camera e Senato si era evidenziata la necessita' di non sopprimere il Tribunale di Rossano perche' situato in area ad alta densita' criminale nonche' in un territorio disagiato, mal collegato e privo di idonee infrastrutture. Il Tribunale di Rossano infatti e' l'unico Tribunale Calabrese designato alla soppressione, abbraccia la vasta area della Calabria ionica Cosentina fino all'interno del territorio Silano, comprende venti comuni di cui solo quello di Rossano e Corigliano contano una popolazione residente di oltre ottantamila abitanti. La relazione depositata nel fascicolo di parte attrice evidenza le gravi carenze infrastrutturali, l'assoluta mancanza di un valido sistema ferroviario o anche di una strada a scorrimento veloce che congiungerebbe il vasto circondario di Rossano al territorio di Castrovillari, designato quale tribunale accorpante. Ma l'aspetto certamente piu' incomprensibile della decisione di soppressione riguarda il mancato rispetto del criterio relativo al "tasso di impatto della criminalita' organizzata": basta sfogliare un qualsiasi quotidiano locale per leggere ogni giorno di una sparatoria, di un incendio doloso verso attivita' commerciali, oppure semplicemente percorrere un tratto della strada statale SS 106 per rendersi conto del dilagare della prostituzione. Numerosi sono i procedimenti penali celebrati e tuttora in corso per reati riguardanti la criminalita' organizzata. Con decreto del Presidente della Repubblica del 09.06.2011, pubblicato nella Gazzetta n. 147 del 27 giugno 2011, su proposta del Ministro dell'Interno, si disponeva lo scioglimento del Consiglio Comunale di Corigliano Calabro sulle seguenti premesse: «Considerato che nel comune di Corigliano Calabro (Cosenza) ... sussistono forme di ingerenza della criminalita' organizzata; Considerato che tali ingerenze espongono l'amministrazione stessa a pressanti condizionamenti, compromettendo il buon andamento e l'imparzialita' dell'amministrazione comunale di Corigliano Calabro; Rilevato, altresi', che la permeabilita' dell'ente ai condizionamenti esterni della criminalita' organizzata arreca grave pregiudizio allo stato della sicurezza pubblica e determina lo svilimento delle istituzioni e la perdita di prestigio e di credibilita' degli organi istituzionali; Ritenuto che, al fine di rimuovere la causa del grave inquinamento e deterioramento dell'amministrazione comunale, si rende necessario far luogo allo scioglimento degli organi ordinari del comune di Corigliano Calabro, per il ripristino dei principi democratici e di liberta' collettiva...". Tale illustre certificazione dell'esistenza di una forte presenza della criminalita' organizzata nel territorio del circondario di Rossano evidenzia l'ingiustificata soppressione del Tribunale e della Procura di Rossano e quindi il contrasto con i principi di cui alla citata lettera b) dell'art. 1 della legge n. 148/2011. d) Art. 1 del decreto legislativo n. 155 del 7.09.2012. Violazione degli artt. 3 e 24 Cost. La violazione dei criteri posti dalla legge delega potrebbe risolversi in concreto nella violazione dell'art. 3 della Costituzione, in quanto i cittadini del circondario soppresso sarebbero inevitabilmente gravati di spese maggiori per l'accesso alla giustizia rispetto ai cittadini residenti nel circondario del Tribunale accorpante. Uno studio recente dell'ufficio UNEP del Tribunale di Rossano stima un aumento dei costi delle notifiche fino al 400%! Il risultato sarebbe Un consolidarsi della purtroppo diffusa sfiducia dei cittadini, che anziche' rivolgersi allo Stato per dirimere una controversia potrebbero rivolgersi altrove. Un Tribunale non e' solo il luogo dove si celebrano processi, ma e' anche un importante centro di aggregazione sociale e culturale, di promozione di iniziative pubbliche che tendono a diffondere la cultura della legalita': la soppressione di un istituto presente sul territorio da oltre 150 anni in un momento difficile come quello attuale, sarebbe senz'altro percepito come una resa, un segnale di abbandono dello Stato. Inoltre le norme richiamate appaiono altresi' in contrasto con il disposto di cui all'art. 25, 1° comma, della Costituzione in quanto la loro applicazione distoglierebbe il cittadino dal giudice naturale precostituito per legge. La disposizione costituzionale citata infatti e' destinata "a garantire la certezza del cittadino di vedere tutelarsi i propri diritti e interessi da un organo gia' preventivamente stabilito dall'ordinamento e indipendentemente da ogni influenza esterna" (Corte Costituzionale sentenza n. 272 del 1998).
P. Q. M. 1) preliminarmente rigetta l'eccezione di difetto di giurisdizione perche' infondata; 2) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 2, della legge n.148/2011, con la quale e' stato convertito, con modificazioni, il decreto legge n. 138 del 13 agosto 2011, per contrasto con gli articoli 72, commi 1 e 4, e 77, secondo comma, della Costituzione; 3) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1 del decreto legislativo n. 155 del 7 settembre 2012, limitatamente all'inclusione del Tribunale di Rossano e della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Rossano nell'elenco della tabella A), per contrasto con gli articoli 76, 3 e 24 della Costituzione; 4) Sospende il presente procedimento e dispone la trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale; 5) Dispone che a cura della Cancelleria la presente ordinanza sia notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica. Cosi' deciso in Rossano il 15 aprile 2013 Il giudice di pace: Monaco