N. 315 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 novembre 1998- 14 maggio 1999
N. 315 Ordinanza emessa il 12 novembre 1998 (pervenuta alla Corte costituzionale il 14 maggio 1999) dal tribunale amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna sul ricorso proposto dal comune di Imola contro il CO.RE.CO. dell'Emilia-Romagna ed altra. Circolazione stradale - Sanzioni amministrative pecuniarie - Destinazione di quota dei proventi alla previdenza integrativa del personale di polizia (Polizia di Stato, Arma dei carabinieri, Guardia di Finanza), ivi compresa la Polizia municipale, competente all'irrogazione delle sanzioni stesse - Incidenza sul principio di imparzialita' dell'azione amministrativa per l'incentivo alla funzione di accertamento. (C.d.S., art. 208, comma 2, lettera a), e comma 4, modificato dal d.lgs. 10 settembre 1993, n. 360). (Cost., art. 97).(GU n.23 del 9-6-1999 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 438/1997 proposto dal comune di Imola in persona del sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Claudio Cristoni e Gianalberto Ferrerio ed elettivamente domiciliato in Bologna, via Garibaldi n. 1; Contro il Comitato regionale di controllo dell'Emilia-Romagna in persona del presidente pro-tempore non costituito, e nei confronti della regione Emilia-Romagna in persona del Presidente della Giunta pro-tempore non costituito, per l'annullamento del provvedimento del CO.RE.CO. dell'Emilia-Romagna prot. n. 96/040734, datato 9 gennaio 1997 e pervenuto al comune di Imola il 14 gennaio 1997, di annullamento della deliberazione n. 410 del 16 dicembre 1996 adottata dal Consiglio comunale anzidetto, avente ad oggetto: "individuazione di una compagnia assicuratrice con la quale stipulare un contratto assicurativo riguardante la previdenza integrativa per i dipendenti appartenenti al Corpo di polizia municipale, in applicazione di quanto previsto dall'art. 208 del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285, per la durata di anni cinque prorogabili ...". Visto il ricorso con i relativi allegati; Visti gli atti tutti della causa; Designato, alla pubblica udienza del 12 novembre 1998 il relatore cons. dott. Grazia Brini e udito altresi' per le parti l'avv. Gianalberto Ferrerio per il comune. Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue: F a t t o Con deliberazione n. 644 del 23 aprile 1996, la giunta comunale di Imola stabiliva di destinare una quota dei proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie conseguenti a violazione del codice della strada a favore del personale della polizia municipale, per finalita' di assistenza e previdenza, in attuazione del disposto di cui all'art. 208 del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 cosi' come modificato dall'art. 109 del d.lgs. n. 360 del 10 settembre 1993. Successivamente il Consiglio comunale con la citata delibera n. 410 del 16 dicembre 1996 adottava le seguenti decisioni: a) indiceva la gara per l'individuazione di una compagnia assicuratrice cui affidare la previdenza integrativa in questione; b) approvava lo schema del relativo bando di gara; c) approvava lo schema di capitolato speciale; d) determinava le somme complessive (e quelle previste per ciascun anno, dal 1996 al 2000), da destinarsi alla predette finalita' previdenziali; e) dava atto che l'aggiudicazione dell'appalto assicurativo sarebbe stata subordinata alla valutazione di un'istituenda Commissione tecnica. La suddetta deliberazione veniva annullata dal comitato regionale di controllo con atto 90/040734 del 18 novembre 1996. Avverso il suddetto annullamento e' stato proposto ricorso al tribunale amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna con quale vengono dedotte censure di violazione di legge e di eccesso di potere. D i r i t t o 1. - Con separata sentenza e' stato respinto il primo motivo di ricorso con cui il provvedimento del Comitato di controllo viene ritenuto viziato da eccesso di potere essendo gia' esecutiva la deliberazione con cui il comune intimato aveva deciso di destinare una parte dei proventi delle sanzioni pecuniarie derivanti dalle infrazioni al codice della strada a previdenza integrativa per gli appartenenti al corpo di polizia municipale e' infondato. In effetti il fatto che il Comitato di controllo abbia omesso di rilevare vizi di legittimita' in ordine ad atti precedenti e collegati con quello esaminato successivamente non impedisce allo stesso in sede di esame di quest'ultimo di esercitare il proprio potere di annullamento con riferimento all'intera gamma dei vizi deducibili (C.d.S. V, n. 786/1996), atteso che l'atto positivo di controllo non incide negativamente sui poteri dell'organo di controllo in relazione ad atti successivi. A tale conclusione la giurisprudenza (C.d.S. V, n. 786/1996) giunge considerando che l'intervenuta esecutivita' di un atto qualificabile come presupposto non comporta che il controllo di quello successivo (in tutto od in parte conseguenziale) concreti la disapplicazione della precedente decisione positiva di controllo ove riscontri vizi gia' presenti nel primo atto atteso che la decisione positiva di controllo non ha una propria autonomia avendo l'unica funzione di rendere efficace la deliberazione controllata. E' vero che in tale ipotesi l'atto iniziale rimarrebbe efficace e nello stesso tempo privo della possibilita' di esecuzione, ma tale effetto non viola il principio di buona amministrazione essendo l'arresto del procedimento una conseguenza del controllo di legittimita'. 2. - La questione di diritto sottesa al provvedimento impugnato, cui si riferiscono tutti gli altri motivi d'impugnazione, attiene all'interpretazione dell'art. 208 del d.lgs. legislativo 30 aprile 1992, n. 285 come modificato con decreto legislativo n. 360 del 10 settembre 1993. La deliberazione, poi annullata dal Comitato di controllo, adottata dal comune di Imola si fonda sulla concezione che dal combinato disposto dei commi 1, 2 e 4 del suddetto articolo emerge la possibilita' di destinare parte dei proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie previste dal codice della strada accertate da agenti del comune a finalita' di previdenza integrativa del personale appartenente al corpo di polizia municipale. Il Comitato di controllo, invece, ritiene che tale beneficio possa riguardare esclusivamente il personale della Polizia di Stato, dell'Arma dei carabinieri e della Guardia di finanza in assenza di norme di equiparazione dei suddetti Corpi a quello di Polizia municipale. L'art. 208 di cui si tratta al comma 2 prevede che i proventi spettanti allo Stato sono destinati ad una serie di esigenze fra le quali (lett. a) del comma secondo) quella attinente all'assistenza e previdenza del personale della Polizia di Stato, dell'Arma dei carabinieri e della Guardia di finanza, mentre al comma 4 prevede che i proventi spettanti agli altri enti indicati nel comma 1, vale a dire regioni, province e comuni sono devoluti, fra l'altro, alle finalita' di cui al comma 2 oltre che ad altre finalita' successivamente indicate. Appare chiaro, quindi, che i comuni hanno la facolta' di destinare i proventi delle sanzioni pecuniarie previste dal codice della strada accertate dai funzionari, ufficiali ed agenti da loro dipendenti a tutte le finalita' ricomprese nel comma 2 che riguarda la possibile destinazione dei proventi spettanti allo Stato. Ritenere che la devoluzione dei proventi di pertinenza comunale alle finalita' di cui al comma 2 dell'art. 208 di cui si tratta non riguardi la previdenza (integrativa) perche' la stessa sarebbe riservata esclusivamente al personale appartenente a Polizia, Carabinieri e Guardia di finanza, significherebbe da un lato limitare la portata della disposizione recata da comma 4, che invece, appare letteralmente omnicomprensiva, dall'altro ipotizzare un'interpretazione che farebbe assumere alla norma stessa un significato contrario al principio di uguaglianza, non sussistendo ragionevoli motivi per escludere il corpo della polizia municipale da un beneficio previsto per altri corpi di polizia in relazione allo svolgimento delle medesime funzioni di accertamento delle infrazioni al codice della strada. Si deve pertanto ritenere che la totale devoluzione ai comuni di tutte le facolta' di destinazione dei proventi di cui al comma 2 dell'art. 208 del d.lgs. n. 285/1992 comporta che la finalita' di previdenza integrativa possa dai comuni essere rivolta nei confronti degli appartenenti al corpo di polizia municipale che, al pari della Polizia, dei Carabinieri e della Guardia di finanza svolgono istituzionalmente compiti di accertamento delle sanzioni amministrative di cui al codice della strada. Alla stregua delle suesposte considerazioni il ricorso all'esame dovrebbe essere accolto essendo fondato il vizio dedotto di violazione di legge. Cio' posto, peraltro, il Collegio ritiene che non sia infondato il sospetto di incostituzionalita' delle norme in questione e segnatamente del comma 2 lett. a) e del comma 4 dell'art. 208 del decreto legislativo n. 285/1992 nella parte in cui consente di destinare a previdenza integrativa del personale di polizia (nel caso di specie, municipale) una parte dei proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie. Ritiene il Collegio che la funzione di accertare sanzioni amministrative debba essere svolta al solo fine di assicurare il rispetto della legge, e tale caratterizzazione esclusiva del fine, indispensabile per garantire l'imparzialita' dell'azione amministrativa, deve essere concretamente assicurata dall'ordinamento evitando che dall'esercizio della suddetta funzione accertatrice possano derivare, anche indirettamente, conseguenze nei confronti della categoria alla quale appartiene l'agente accertatore. In definitiva la destinazione di una parte dei proventi delle sanzioni pecuniarie a finalita' di previdenza integrativa, al di la' dello scopo di aumentare i fondi per la previdenza di categorie esposte a servizi rischiosi, potrebbe oggettivamente configurarsi come un elemento potenzialmente incentivante di una funzione che, invece, deve essere esercitata senza alcun condizionamento. Ne consegue che non e' manifestamente infondato il sospetto di incostituzionalita' del comma 2 lett. a) e del comma 4 dell'art. 208 del decreto legislativo n. 285/1992 cosi' come modificato col decreto legislativo n. 360/1993 nella parte in cui consente di destinare a previdenza integrativa del personale di polizia (nel caso di specie, municipale) una parte dei proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie previste dal codice della strada. La rilevanza della questione discende dalla necessita' di applicare la norma per la definizione della controversia.
P. Q. M. Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, deferisce alla Corte costituzionale la questione di legittimita' costituzionale del comma 2 lettera a) e del comma 4 dell'art. 208 del decreto legislativo n. 285/1992 cosi' come modificato col decreto legislativo n. 360/1993, nella parte in cui consente di destinare a previdenza integrativa del personale di polizia ivi indicato (nel caso di specie, municipale), una parte dei proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie previste dal codice della strada per contrasto con l'art. 97 della Costituzione; Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, a cura della segreteria di questo tribunale; Ordina altresi' che, a cura della medesima segreteria, la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica; Sospende il giudizio in corso introdotto con il ricorso in epigrafe. Cosi' deciso in Bologna nella Camera di consiglio del 12 novembre 1998. Il presidente f.f.: Mozzarelli Il cons. rel. est.: Brini 99C0548