N. 7 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 29 gennaio 1997
N. 7 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 29 gennaio 1997 (della regione autonoma Friuli-Venezia Giulia) Edilizia e urbanistica - Procedura per il rilascio della concessione edilizia - Norme della legge finanziaria, sostitutive di quelle gia' contenute nell'art. 4 del d.-l. 5 ottobre 1993, n. 398 (convertito, con modificazioni, in legge 4 dicembre 1993, n. 493) - Possibilita' quando tutti i termini previsti siano decorsi senza che l'autorita' competente abbia provveduto, che il presidente della Giunta regionale, su istanza dell'interessato, nell'esercizio di poteri sostitutivi, nomini un commissario ad acta, il quale, entro i trenta giorni successivi, adotti un provvedimento con i medesimi effetti della concessione edilizia - Integrazione di tali disposizioni con la previsione dell'obbligo di regioni e province autonome di adeguarvi le proprie legislazioni e quindi, implicitamente, per la regione Friuli-Venezia Giulia, di recepirle in luogo di quelle da essa gia' adottate con l'art. 84 della legge regionale 19 novembre 1991, n. 52, fondato sul diverso principio del silenzio-assenso - Illegittima incidenza, non potendo la nuova procedura introdotta dalla legge statale ricomprendersi tra le norme fondamentali di riforma economico-sociale, sulle competenze primarie della regione nelle materie dell'urbanistica e dell'ordinamento degli uffici - Illegittima deroga, altresi', al precetto statutario che, riguardo alle funzioni amministrative regionali, ne consente la delega agli enti locali ma non interventi sostitutivi e sanzionatori di altri soggetti - Richiamo alle sentenze nn. 296, 496 e 497 del 1993, 153/1995 e 1033/1988. (Legge 23 dicembre 1996, n. 662, art. 2, comma 60). (Statuto Friuli-Venezia Giulia, artt. 4, 8 e 11).(GU n.8 del 19-2-1997 )
Ricorso della regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, in persona del presidente della Giunta regionale pro-tempore sig. Giancarlo Cruder, rappresentata e difesa, come da delega in calce al presente atto ed in virtu' della delibera della Giunta regionale 17 gennaio 1997, n. 64, dall'avv. Renato Fusco, avvocato della Regione, eleggendo domicilio presso l'ufficio di rappresentanza della regione stessa, sito in Roma, piazza Colonna n. 355, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri in carica, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale del comma 60 dell'art. 2 della legge 23 dicembre 1996, n. 662, recante "Misure di razionalizzazione della finanza pubblica", concernente le procedure per il rilascio della concessione edilizia per violazione dell'art. 118, terzo comma, della Costituzione e degli artt. 4, 8 e 11 dello statuto di autonomia (approvato con legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1). In fatto A) - La regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e' stata costituita con legge costituzionale 31 gennaio 1996 n. 1, approvativa dello Statuto speciale. Con l'art. 4 di detta legge costituzionale ad essa e' stata attribuita competenza legislativa primaria ed esclusiva in numerose materie, tra le quali e' compresa l'urbanistica (art. 4, n. 12). Correlativamente il successivo art. 8 ha ad essa demandato l'esercizio delle funzioni amministrative nella materie assegnate alla rispettiva competenza legislativa. Infine l'art. 11 stabilisce che la regione esercita normalmente dette funzioni amministrative delegandole alle province ed ai comuni, ai loro consorzi ed agli altri enti locali, o avvalendosi dei loro uffici. Pure deve essere rilevato ai fini della presente impugnazione che l'art. 4 dello statuto attribuisce competenza primaria ed esclusiva della ricorrente regione anche la materia dell'ordinamento degli uffici (art. 4, n. 1). Per la materia dell'urbanistica sono state poi trasferite le attribuzioni degli organi centrali e periferici dello Stato con le norme di attuazione statutaria - di cui all'art. 65 St. - contenute nel d.P.R. 26 agosto 1965, n. 116 nel d.P.R. 25 novembre 1975, n. 902 e nel d.P.R. 15 gennaio 1987, n. 469. B) - Nell'esplicazione di tali illustrate competenze e' stata adottata nel corso del tempo una organica disciplina regionale della materia. Attualmente l'intero settore e' disciplinato dalla legge regionale 19 novembre 1991, n. 52, recante "Norme regionali in materia di pianificazione territoriale ed urbanistica". Detta legge costituisce un ampio organico provvedimento legislativo (di ben 142 articoli) che regola nel Friuli-Venezia Giulia il delicato settore della pianificazione territoriale (Titoli I-V), definisce la disciplina dell'attivita' urbanistica ed edilizia (Titolo VI), delle sanzioni urbanistiche (Titolo VII), e inoltre contiene puntuali disposizioni in materia di sistema informativo regionale (Titolo VII), disposizioni complementari e transitorie (Titolo IX), disposizioni in materia di protezione delle bellezze naturali (Titolo X). Per quanto cocerne in particolare la disciplina procedimentale per il rilascio delle concessioni edilizie detta legge regionale n. 52/1991 regola compiutamente gli aspetti operativi della materia, sia con riguardo alla disciplina sostanziale degli interventi, sia con riferimento alle procedure che vanno seguite nelle formazioni dei diversi provvedimenti amministrativi autorizzativi dalle opere edilizie: essendo quest'ultima improntata ai principi di semplificazione e trasparenza. Di tali principi sono in particolare espressione l'art. 82, concernente il "Modalita' per il rilascio e per il diniego della concessione edilizia", e l'art. 84, relativo al "Silenzio-assenso", ai sensi del quale la domanda di concessione o autorizzazione edilizia si intende accolta qualora entro novanta giorni non sia stato comunicato il provvedimento motivato con cui viene negato il rilascio della medesima. Detta disposizione regionale riconosce quindi portata generale all'istituto del silenzio-assenso, gia' introdotto dal legislatore statale per certe fattispecie con il d.-l. 23 gennaio 1982, n. 9, convertito con modificazioni dalla legge 25 marzo 1982, n. 94. Per quanto poi concerne l'individuazione del regime autorizzatorio al quale sottoporre gli interventi edilizi, con l'art. 68 e l'art. 72 sono stati chiaramente individuati gli interventi soggetti a denuncia e ad autorizzare edilizia, mentre la pronta realizzabilita' degli stessi e' garantita anche in questo caso dall'istituto del silenzio-assenso esteso al rilascio dell'autorizzazione edilizia dell'art. 79. C) - Con l'art. 2, comma 60, della legge n. 662/1996 si provvede a sostituire l'art. 4 del d.-l. 5 ottobre 1993, n. 398 (convertito con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 493), dettando nuove procedure per il rilascio della concessione edilizia. Per quanto attiene alla presente impugnazione deve in particolare evidenziarsi che il comma 6 del sostituto art. 4 prevede che una volta decorso inutilmente il termine per l'emanazione del provvedimento conclusivo del procedimento di rilascio della concessione edilizia, nonche' l'ulteriore termine disposto a favore dell'autorita' competente per provvedere a seguito della richiesta dell'interessato, quest'ultimo "... puo' inoltrare istanza al presidente della Giunta regionale competente, il quale, nell'esercizio di poteri sostitutivi, nomina entro i quindici giorni successivi, un commissario ad acta che, nel termine di trenta giorni, adotta il provvedimento che ha i medesimi effetti della concessione edilizia". In tale modo il legislatore statale ha eliminato la possibilita' di applicare l'istituto del silenzio-assenso nella materia de qua. Deve poi essere rilevato come il successivo comma 18 del sostituto art. 4 del decreto-legge n. 398/1993 stabilisce che "Le regioni e le provincie autonome di Trento e di Bolzano adeguano le proprie normazioni ai principi contenuti nel presente articolo in tema di procedimento": imponendo quindi un obbligo di emanazione di legislazione adeguativa a tale previsione di legge statale. In diritto Il comma 60 dell'art. 2 dell'impugnata legge 23 dicembre 1996, n. 662, concernente le procedure per il rilascio della concessione edilizia, risulta costituzionalmente illegittimo per i seguenti Motivi 1. - Violazione degli artt. 4, 8 e 11 dello statuto di autonomia, approvato con legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1. 1.1. - Si e' gia' sopra illustrato come la ricorrente regione e' attributaria di competenza primaria esclusiva - legislativa ed amministrativa - in materia di urbanistica ai sensi dell'art. 4, n. 12 e dell'art. 8 della legge costituzionale n. 1/1963. Tale competenza si esercita in armonia con la Costituzione, con i principi generali dell'ordinamento giuridico dello Stato, con le norme fondamentali delle riforme economico-sociali e con gli obblighi internazionali dello Stato, nonche' nel rispetto degli interessi nazionali e delle altre regioni: senza quindi ulteriori vincoli. Orbene l'espletato esercizio della propria competenza legislativa nelle materie di cui all'art. 4 dello Statuto impedisce che nel territorio regionale possono trovare applicazione le disposizioni di legge statali successivamente emanate e riguardanti le materie medesime. Con l'unica eccezione della legislazione statale nelle stesse materie nella particolare ipotesi stabilita dall'art. 64 St., secondo cui "nelle materie attribuite alla competenza della regione, fino a quando non sia diversamente disposto con legge regionale, si applicano le leggi dello Stato". In sostanza quindi le competenze primarie ed esclusive della regione non possono essere limitate da sopravvenuta legislazione statale nelle medesime materie di congiunta regolamentazione, se non con riguardo ai soli principi derivanti da normativa di riforma economico-sociale. 1.2. - Sono note le difficolta' di coordinamento che sorgono quando la normativa di fonte statale venga emanata successivamente a quella di fonte regionale; essendo ampiamente riconosciuto come negli ultimi anni lo svolgersi dei rapporti politico-istituzionali tra Stato e regioni ha ridisegnato il modello costituzionale delle autonomie regionali, il quale risulta al momento peggiorativamente modificato a causa della generale riduzione sostanziale degli ambiti di competenza legislativa regionale, nonche' del tendenziale tentativo di omogeneizzazione delle regioni speciali e delle regioni ordinarie. Ed infatti la potesta' legislativa regionale e' interessata da una crescente ingerenza della potesta' legislativa statale (che spesso si e' imposta con effetti abrogativi, anche tramite norme di dettaglio); nonche' dalla tendenziale parificazione della potesta' legislativa esclusiva a quella concorrente, attraverso, tra l'altro l'assimilazione di principi che di esse costituiscono rispettivamente il limite. Tuttavia deve essere posto nel massimo rilievo come la stessa giurisprudenza costituzionale costantemente ha ritenuto (cfr. sentenze nn. 296, 496 e 497 del 1993 e n. 153/1995) che la competenza primaria ed esclusiva delle regioni e dele provincie ad autonomia speciale puo' essere limitata soltanto da normativa statale recante disposizioni aventi valore di norme fondamentali di riforma economico-sociale. 1.3. - Alla luce di tali premesse si ritiene che in modo assolutamente illegittimo l'eccepito comma 18 imponga un onere di adeguamento alla nuova normativa anche nei confronti delle regioni speciali e quindi anche della ricorrente regione. Si nega infatti che ai "principi in tema di procedimento" contenuti nel modificato art. 4 possa in qualche modo attribuirsi valore di "norme fondamentali di riforma economico-sociale"; potendo al piu' essere qualificabili quali principi fondamentali della materia, ed inidonei pertanto a vincolare una potesta' legislativa regionale esclusiva. Avendo competenza primaria in materia urbanistica la regione Friuli-Venezia Giulia, avendola essa esercitata con la legge regionale n. 52/1991, ed avendo statuito che in caso all'art. 84 di essa, che si forma silenzio-assenso, ed e' accolta la domanda di concessione o autorizzazione edilizia nel caso in cui non venga denegato il rilascio entro il termine di novanta giorni non e' ammissibile sotto il profilo della legittimita' costituzionale che la recente censurata disposizione statale possa imporre un diverso regime anche in territorio regione con riferimento alla medesima fattispecie del mancato rilascio della concessione edilizia. L'onere di adeguamento imposto dal legislatore statale appare illegittimamente invasivo della attribuita ed esercitata competenza legislativa regionale nella materia urbanistica, attribuita - ripetesi - alla competenza legislativa primaria ed esclusiva dal legislatore costituzionale con la citata legge costituzionale n. 1/1963 approvativa dello statuto di autonomia. 1.4. - Pure va sottolineato come codesta ecc.ma Corte, in riferimento alle questioni di legittimita' costituzionale sollevate dalla regione Sardegna nei confronti dell'art. 8 del citato decreto-legge n. 9/1982 (e della conseguente legge di conversione n. 94/1982), introduttivo dell'istituto del silenzio-assenso nell'ambito del procedimento di rilascio delle concessioni edilizie, con la sentenza n. 1033/1988 abbia ritenuto espressamente che "... non si puo' dubitare che l'introduzione del nuovo regime fondato sull'istituto del silenzio, accogliendo in un settore di vitale importanza ... rientri, in base ai criteri elaborati dalla consolidata giurisprudenza di questa Corte, fra le norme fondamentali delle riforme economico-sociali. Come tale, il nuovo regime non puo' non vincolare l'esercizio delle competenze legislative regionali, compresa quella esclusiva nel campo dell'edilizia residenziale, salva sempre la liberta' del legislatore regionale, commisurata al proprio grado di autonomia, di regolare le modalita' attuative dell'istituto del silenzio-assenso, in conformita' ovviamente con i motivi che ne hanno suggerito l'estensione". Appare incongruo e singolare che la contestata disposizione statale con norma non avente valenza di riforma economico-sociale imponga alla regione Friuli-Venezia Giulia di adeguarsi alla previsione del commissariamento in caso di mancato rilascio della concessione edilizia nei termini; dovendo rinunciare all'applicazione della propria norma dell'art. 84 prevedente l'istituto del silenzio-assenso per la medesima fattispecie fattuale, dismettendo quindi l'applicazione dell'istituto stesso che da codesta ecc.ma Corte e' stato dichiarato essere principio di riforma economico-sociale. 1.5. - L'illegittimita' costituzionale delle disposizioni impugnate deve pure essere eccepita in riferimento all'art. 4, n. 1 e all'art. 11 dello Statuto. Infatti e' evidente come la previsione dell'introduzione anche nell'ordinamento della ricorrente regione della figura del commissario ad acta ai fini dell'emanazione dei provvedimenti aventi i medesimi effetti delle concessioni edilizie e del conseguente obbligo per il presidente della Giunta regionale di procedere a tale nomina qualora richiesta dagli interessati, concretizza per un verso una inammissibile invasione nella competenza in materia di ordinamento degli uffici pure attribuita alla competenza primaria ed esclusiva della regione dell'art. 4, n. 1, St.; e per altro verso costituisce un'ipotesi derogatoria rispetto alle previsioni dell'art. 11, il quale prevede la delega agli enti locali delle funzioni amministrative regionali e non interventi sostitutivi e sanzionatori per lo piu' previsti da una normativa statale emanata in materia coperta dalla competenza primaria medesima.
Per le considerazioni contestative sopra illustrate ed in accoglimento del presente ricorso si chiede conclusivamente che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare l'illegittimita' costituzionale del comma 60 dell'art. 2 della legge 23 dicembre 1996, n. 662, recante "Misure di razionalizzazione della finanza pubblica", concernente le procedure per il rilascio della concessione edilizia, per violazione degli artt. 4, 8 e 11 dello statuto di autonomia (approvato con legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1). Trieste-Roma, addi' 22 gennaio 1997 L'avvocato della regione Fusco 97C0109