N. 790 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 aprile - 27 ottobre 1997
N. 790 Ordinanza emessa il 15 aprile 1997 (pervenuta alla Corte costituzionale il 27 ottobre 1997) dal Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Guarnieri Giovanbattista ed altri, tutti rappresentanti legali di diverse Case di cure contro il Ministero della sanita' ed altra. Sanita' pubblica - Case di cura private - Determinazione dei requisiti tecnici dell'ordinamento dei servizi e del personale, nonche' dei requisiti per l'esercizio della funzione di direttore sanitario responsabile mediante decreto del Ministro della sanita' (5 agosto 1977), abrogato implicitamente con D.P.C.M. 27 giugno 1986, ma ancora applicabile alla fattispecie ratione temporis - Violazione del principio della riserva di legge in materia di iniziativa economica privata e del diritto di proprieta' - Violazione della sfera di competenza regionale e del principio del potere regolamentare del Presidente della Repubblica per i regolamenti di interesse generale. (Legge 12 febbraio 1968, n. 132, art. 51). (Cost., artt. 41, 42, 87, 117 e 118).(GU n.47 del 19-11-1997 )
IL CONSIGLIO DI STATO Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso in appello n. 493/1980, proposto dai signori Giovanbattista Guarnieri, rappresentante legale della casa di cura "Guarnieri"; Nicola Privitello, rappresentante legale della casa di cura "Citta' di Roma"; Antonio De Marchis, rappresentante legale della casa di cura "San Francesco Caracciolo"; Nicolino Privitello, rappresentante legale della casa di cura "S. Antonio da Padova"; Giuseppe Minozzi, rappresentante legale della casa di cura "Villa Patrizia"; Emanuel Miraglia, rappresentante legale della casa di cura "I.C.O.T."; Bruno La Porta, rappresentante legale della casa di cura "Centro clinico colle cesariano"; Ruggero Pietrafesa Mendicini, rappresentante legale della casa di cura "Mendicini": Antonio Salvadori, rappresentante legale della casa di cura "Villa Armonia"; Antonio Salvadori, rappresentante legale della casa di cura "Villa armonia nuova"; Emilio Lapiello, rappresentante legale della casa di cura "Nuova clinica latina"; Mario Genua, rappresentante legale della casa di cura "Villa Tiberia"; Silvano Sarra rappresentante legale della casa di cura "Villa Domelia": Biagio Bererafato, rappresentante legale della casa di cura "Villa Sandra"; Silvano Sarra, rappresentante legale della casa di cura "Sorriso sul mare istituto chirurgico ortopedico salus s.r.l."; Aldo Enea, rappresentante legale della casa di cura "Parco delle rose"; Rosaria Pediglieri, rappresentante legale della casa di cura "Fabia Mater"; Dolores Alborghetti, rappresentante legale della casa di cura "S. Giuseppe", rappresentati e difesi dagli avvocati Antonio Sorrentino e Franco Gaetano Scoca, ed elettivamente domiciliati presso lo studio del secondo in Roma, via Fracassini n. 18-f; contro il Ministero della sanita' in persona del Ministro in carica pro-tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ed elettivamente domiciliato presso la stessa in Roma via dei Portoghesi n. 12; e nei confronti dell'Associazione italiana ospedalita' privata, in persona del presidente e legale rappresentante pro-tempore dott. Terzo De Sanctis, rappresentata e difesa dagli avvocati prof. Luciano Salvi del foro di Roma e dall'avv. Gustavo Sciachi, ed elettivameute domiciliata presso il secondo in Roma, c.so Vittorio Emanuele n. 229, interventrice ad adiuvandum; Per l'annullamento della sentenza del tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione I, del 4 aprile 1979, n. 334 con la quale e stato rigettato il ricorso n. 1407/1977 proposto dai sigg. Guarnieri Giovanbattista ed altri; Visto il ricorso con i relatvi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Associazione interventrice; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti tutti gli atti della causa; Udita alla pubblica udienza dell 5 aprile 1997 la relazione del consigliere Sabino Luce; Nessuno e' comparso per le parti; Ritenuto e considerato quanto segue: Esposizione del fatto 1. - Con ricorso al tribunale amministrativo regionale del Lazio Giovanbattista Guarnieri ed altri rappresentanti legali di case di cura private impugnavano il decreto del Ministro della sanita' del 5 agosto 1977, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 31 agosto 1977, n. 236, di determinazione dei requisiti tecnici delle case di cura private. Il decreto, che era stato emanato in attuazione dell'art. 51 della legge 12 febbraio 1968 n. 132, tra l'altro, faceva obbligo alle case di cura private gia' autorizzate di adeguarsi alla relativa nuova normativa con esso dettata entro otto anni dalla data di avvenuta sua pubblicazione. Con sentenza n. 334/1979, l'a'dito tribunale amministrativo regionale, nella mancata costituzione dell'intimata amministrazione e con l'intervento ad adiuvandum dell'Associazione italiana ospedalita' privata, respingeva il ricorso. Contro detta sentenza i ricorrenti di primo grado hanno prodotto appello a questo Consiglio di Stato e, con l'intervento della stessa indicata associazione, il ricorso e' stato chiamato per l'odierna udienza al cui esito e' stato trattenuto in decisione dal collegio. D i r i t t o 2. - L'art. 51 della legge 12 febbraio 1968, n. 132, dispone che "il Ministro per la sanita', con proprio decreto, sentito il Consiglio superiore di sanita', stabilisce: a) le norme tecniche e costruttive, i requisiti, le attrezzature ed i servizi di cui devono essere dotate le case di cura private in relazione al tipo di attivita' in esse esercitato; b) le norme sull'ordinamento dei servizi e del personale; c) i requisiti necessari per l'esercizio della funzione di direttore sanitario responsabile". La richiamata normativa regolamentare, veniva, successivamente adottata con decreto del Ministro della sanita' del 5 agosto 1977, il quale. oltre a disciplinare specificamente il settore, stabiliva, tra l'altro, che le case di cura gia' autorizzate ed operanti "devono adeguarsi alle prescrizioni contenute nel presente decreto entro otto anni dalla data di pubblicazione de1 decreto stesso a pena di revoca dell'autorizzazione". Da tenere presente che la sopravenienza, rispetto alla indicata legge n. 132 del 1968, di una complessa normativa in materia di ordinamento regionale non aveva fatto venir meno l'indicata competenza regolamentare del Ministro della sanita': l'art. 6, n. 6, del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4 - emanato in forza della delega conferita al Governo dall'art. 17 della legge n. 281 del 1970 - che trasferiva alle regioni a statuto ordinario le competenze in materia di assistenza sanitaria - in linea con la legge ospedaliera - riservava, infatti, allo Stato "la normativa tecnica relativa alle case di cura private". E non sembra che detta norma, nel riservare agli organi statali la indicata "normativa tecnica" relativa alle case di cura private, avesse inteso adoperare l'espressione "tecnica" nello stesso senso di "tecniche costruttive" di cui all'art. 51 legge n. 132 del 1968, e deferire dunque, implicitamente, alle regioni il potere di disciplinare i vari ulteriori settori di intervento indicati nello stesso art. 51 della medesima legge n. 132. A parte la diversita' delle due dizioni, appare, infatti, illogico attribuire al legislatore la volonta' di distinguere tra i vari aspetti organizzativi delle case di cura tutti ugualmente finalizzati al buon andamento del servizio in esse reso, e di cui se mai proprio quelli attinenti all'edilizia sarebbero piu' vicini alla piena competenza regionale. Al che va aggiunto che gli aspetti considerati nell'art. 51 cpv legge citata possono assicurare uniformita' di indirizzo nella materia e giustificare dunque la riserva statale, solo se globalmente ed unitariamente considerati e valutati (cfr. Cons. St. Sez. II 8 marzo 1977). Il permanere della vigenza della legge del 1968 per la parte qui esaminata e' stato, del resto, confermato dall'art. 43 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (sul Sistema sanitario nazionale), che ha rimesso alla legislazione regionale la disciplina e la vigilanza sulle case di cura private stabilendo, tuttavia, (al quarto comma) che nel frattempo restavano in vigore gli artt. 51, 52 e 53, primo e secondo comma, della legge 12 febbraio 1968 n. 132 e l'impugnato decreto del Ministro della sanita' adottato ai sensi del relativo art. 51. In relazione, poi, a detto trasferimento di competenze e con riferimento alle funzioni di indirizzo e coordinamento di cui all'art. 5 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, in precedenza gia' indicata, e' stato emanato il d.P.C.M. 27 giugno 1986 che ha ridisciplinato per intero la materia. Il che, tuttavia, non sembra avere implicato una sopravvenuta causa di improcedibilta' del ricorso per implicita intervenuta tacita abrogazione dell'impugnato regolamento, stante il permanere dell'interesse dei ricorrenti al suo annullamento, quanto meno con riferimento agli effetti prodotti nel periodo di relativa vigenza. 3. - Il tribunale amministrativo regionale, con l'impugnata sentenza, ha disatteso tutte le dedotte censure, relative, tra l'altro, ad una asserita illegittimita' costituzionale, per piu' profili, della norma primaria in base alla quale era stato emanato il decreto ministeriale. Illegittimita' costituzionale che - se dichiarata dalla Corte costituzionale - implicherebbe l'annullamento ex tunc dello stesso indicato decreto, con integrale soddisfazione dell'interesse dai ricorrenti dedotto. Al riguardo, sembra, peraltro, al collegio che la dedotta questione di legittimita' costituzionale, contrariamente a quanto ritenuto dai giudici di primo grado, non possa essere considerata manifestamenta infondata, per cui, essendo altresi' rilevante ai fini della decisione della controversia, appare doveroso rimetterne la valutazione alla Corte costituzionale. Sia gli appellanti, sia l'associazione interventrice hanno correttamente segnalato che le materie le quali, ai sensi dell'art. 51 della legge n. 132 del 1968, costituivano l'oggetto del potere regolamentare del Ministro, incidevano direttamente ed immediatamente sul loro diritto di proprieta' di case di cura private e sul diritto di impresa. Le tecniche costruttive, i requisiti, le attrezzature ed i servizi in dotazione alle case di cura, come disciplinati dal decreto ministeriale ed inoltre l'ordinamento dei servizi e del personale (di cui pure aveva trattato l'impugnato decreto) incidevano, piu' propriamente, sotto il profilo per cosi' dire statico, sul modo di godimento della proprieta' delle case di cura e, sotto un profilo dinamico, sull'attivita' imprenditoriale che attraverso le case di cura viene esercitata. Le stesse, pertanto, avrebbero dovuto essere adottate con atti aventi valore e forza di legge ordinaria ai sensi dell'art. 42, secondo comma e 41 della Costituzione, che stabiliscono in materia una riserva di legge. Cosicche' l'art. 51 indicata legge n. 132 del 1968, in quanto rinviava, invece, la conformazione del diritto di proprieta' delle case di cura e l'esercizio della relativa impresa ad una disciplina regolamentare secondaria, era costituzionalmente illegittimo. In quanto, poi, espressione della potesta' regolamentare, le norme contenute nell'impugnato decreto ministeriale non potevano, inoltre, avere efficacia retroattiva, ne' potevano derogare al normale termine di vacatio e non potevano incidere sullo status e sulle qualita' dei soggetti di diritto e sulle persone fisiche. Oltre che con riferimento agli indicati artt. 41 e 42 della Costituzione ed alla riserva di legge con essi enunciata, altro profilo della dedotta incostituzionalita' che andava piu' meditatamente valutato attiene alla denunciata ulteriore violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione. La materia regolata dall'impugnato regolamento e' tra quelle riservate alla potesta' legislativa della regione; il suo riservarla allo Stato doveva pertanto ritenersi costituzionalmente illegittimo. Infine, sono stati prospettati dubbi e perplessita' che la sezione ritiene non possano dichiararsi manifestamente infondati, in merito all'ammissibilita' nell'ordinamento costituzionale dei regolamenti ministeriali, soprattutto con riguardo all'art. 87, quinto comma, della Costituzione, ai sensi del quale spetta al Presidente della Repubblica emanare i regolamenti mentre, d'altra parte, la posizione costituzionale dei ministri puo' non sembrare compatibile con la competenza ad emanare norme regolamentari di interesse generale, aventi efficacia nell'ordinamento complessivo dello Stato. 4. - L'impugnata sentenza, nel disattendere le riassunte censure, considera che le case di cura private esplicano, in base alla legge n. 132/1968, un servizio oggettivamente qualificabile come pubblico, in quanto diretto alla protezione della salute, quale garantito dall'art. 32 della Costituzione, rilevando che, comunque, la legge circoscriveva con sufficiente precisione i poteri normativi affidati dall'art. 51 al Ministro. Come ben evidenziato dalla parte appellante, tuttavia, la circostanza che l'attivita' delle case di cura inerisca alla protezione della salute e possa in qualche modo essere qualificata quale servizio pubblico in senso oggettivo, non esclude che dette case di cura costituiscano anche oggetto di un diritto di proprieta' e rappresentino i beni necessari per lo svolgimento di una iniziativa economica. Da questo punto di vista, quindi, non si puo' escludere che l'attivita' in questione ricada non solo nell'ambito di applicazione dell'art. 32, ma anche di quella degli artt. 41 e 42 della Costituzione nei termini della riserva come in precedenza specificata. Cosi' come non sembra fondato ritenere rispettato il principio della riserva di legge per il fatto che una generica disciplina della materia era contenuta nella fonte primaria. Si impone, pertanto, la sospensione del giudizio in corso con remissione delle indicate questioni alla Corte costituzionale.
P. Q. M. Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87; dichiara rilevante e non manifestamente infondata, la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 51 della legge n. 132 del 1968, in relazione agli artt. 41, 42, 87, 117 e 118 della Costituzione; Sospende il giudizio in corso ed ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale; Manda la segreteria di notificare copia della presente ordinanza al Presidente del Consiglio dei Ministri e di darne comunicazione al Presidente del Senato ed al Presidente della Camera dei deputati; Ordina che la decisione venga eseguita in via amministrativa. Cosi' deciso in Roma il 15 aprile 1997. Il presidente: Pezzana L'estensore: Luce 97C1257