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                         IL CONSIGLIO DI STATO
   Ha pronunciato la seguente ordinanza  sul  ricorso  in  appello  n.
 493/1980,    proposto    dai    signori   Giovanbattista   Guarnieri,
 rappresentante  legale  della  casa  di  cura   "Guarnieri";   Nicola
 Privitello,  rappresentante  legale  della  casa  di  cura "Citta' di
 Roma"; Antonio De Marchis, rappresentante legale della casa  di  cura
 "San   Francesco  Caracciolo";  Nicolino  Privitello,  rappresentante
 legale della casa di cura "S. Antonio da Padova";  Giuseppe  Minozzi,
 rappresentante  legale  della  casa di cura "Villa Patrizia"; Emanuel
 Miraglia, rappresentante legale della casa di cura "I.C.O.T.";  Bruno
 La  Porta,  rappresentante  legale della casa di cura "Centro clinico
 colle cesariano"; Ruggero Pietrafesa Mendicini, rappresentante legale
 della casa di cura  "Mendicini":  Antonio  Salvadori,  rappresentante
 legale  della  casa  di  cura  "Villa  Armonia";  Antonio  Salvadori,
 rappresentante legale della  casa  di  cura  "Villa  armonia  nuova";
 Emilio  Lapiello,  rappresentante  legale  della  casa di cura "Nuova
 clinica latina"; Mario Genua,   rappresentante legale della  casa  di
 cura  "Villa Tiberia"; Silvano Sarra rappresentante legale della casa
 di cura "Villa Domelia":  Biagio  Bererafato,  rappresentante  legale
 della  casa  di  cura  "Villa  Sandra"; Silvano Sarra, rappresentante
 legale della casa di  cura  "Sorriso  sul  mare  istituto  chirurgico
 ortopedico  salus    s.r.l.";  Aldo Enea, rappresentante legale della
 casa di cura "Parco delle rose"; Rosaria  Pediglieri,  rappresentante
 legale  della  casa  di  cura  "Fabia  Mater";  Dolores  Alborghetti,
 rappresentante legale della casa di cura "S. Giuseppe", rappresentati
 e difesi dagli avvocati Antonio Sorrentino e Franco Gaetano Scoca, ed
 elettivamente domiciliati presso lo studio del secondo in  Roma,  via
 Fracassini n. 18-f;
   contro il Ministero della sanita' in persona del Ministro in carica
 pro-tempore,  rappresentato  e  difeso dall'Avvocatura generale dello
 Stato, ed elettivamente domiciliato presso la stessa in Roma via  dei
 Portoghesi n. 12;
   e  nei confronti dell'Associazione italiana ospedalita' privata, in
 persona del presidente  e  legale  rappresentante  pro-tempore  dott.
 Terzo De Sanctis, rappresentata e difesa dagli avvocati prof. Luciano
 Salvi  del foro di Roma e dall'avv. Gustavo Sciachi, ed elettivameute
 domiciliata presso il secondo in  Roma,  c.so  Vittorio  Emanuele  n.
 229, interventrice ad adiuvandum;
   Per  l'annullamento  della  sentenza  del  tribunale amministrativo
 regionale del Lazio, sezione I, del 4 aprile  1979,  n.  334  con  la
 quale  e  stato  rigettato il ricorso n. 1407/1977 proposto dai sigg.
 Guarnieri Giovanbattista ed altri;
   Visto il ricorso con i relatvi allegati;
   Visto  l'atto  di  costituzione   in   giudizio   dell'Associazione
 interventrice;
   Viste  le  memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
 difese;
   Visti tutti gli atti della causa;
   Udita alla pubblica udienza dell 5 aprile  1997  la  relazione  del
 consigliere Sabino Luce;
   Nessuno e' comparso per le parti;
   Ritenuto e considerato quanto segue:
                         Esposizione del fatto
   1.  -  Con  ricorso al tribunale amministrativo regionale del Lazio
 Giovanbattista Guarnieri ed altri rappresentanti legali  di  case  di
 cura  private impugnavano il decreto del Ministro della sanita' del 5
 agosto 1977, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 31 agosto  1977,  n.
 236,  di  determinazione  dei  requisiti  tecnici  delle case di cura
 private. Il decreto, che era stato emanato  in  attuazione  dell'art.
 51  della  legge 12 febbraio 1968 n. 132, tra l'altro, faceva obbligo
 alle case di cura private gia' autorizzate di adeguarsi alla relativa
 nuova normativa con esso  dettata  entro  otto  anni  dalla  data  di
 avvenuta sua pubblicazione.
   Con   sentenza   n.  334/1979,  l'a'dito  tribunale  amministrativo
 regionale, nella mancata costituzione dell'intimata amministrazione e
 con l'intervento ad adiuvandum dell'Associazione italiana ospedalita'
 privata, respingeva il ricorso. Contro detta sentenza i ricorrenti di
 primo grado hanno prodotto appello a questo Consiglio di Stato e, con
 l'intervento  della stessa indicata associazione, il ricorso e' stato
 chiamato per l'odierna udienza al cui esito e'  stato  trattenuto  in
 decisione dal collegio.
                             D i r i t t o
   2.  -  L'art.  51 della legge 12 febbraio 1968, n. 132, dispone che
 "il  Ministro  per  la  sanita',  con  proprio  decreto,  sentito  il
 Consiglio superiore di sanita', stabilisce:
     a)  le norme tecniche e costruttive, i requisiti, le attrezzature
 ed i servizi di cui devono essere dotate le case di cura  private  in
 relazione al tipo di attivita' in esse esercitato;
     b) le norme sull'ordinamento dei servizi e del personale;
     c)  i  requisiti  necessari  per  l'esercizio  della  funzione di
 direttore sanitario responsabile".
   La  richiamata  normativa  regolamentare,  veniva,  successivamente
 adottata con decreto del Ministro della sanita' del 5 agosto 1977, il
 quale. oltre a disciplinare specificamente il settore, stabiliva, tra
 l'altro,  che  le  case  di cura gia' autorizzate ed operanti "devono
 adeguarsi alle prescrizioni contenute nel presente decreto entro otto
 anni dalla data di pubblicazione de1 decreto stesso a pena di  revoca
 dell'autorizzazione".
   Da  tenere  presente  che  la sopravenienza, rispetto alla indicata
 legge n. 132 del 1968, di  una  complessa  normativa  in  materia  di
 ordinamento   regionale   non   aveva  fatto  venir  meno  l'indicata
 competenza regolamentare del Ministro della sanita': l'art. 6, n.  6,
 del  d.P.R.  14  gennaio  1972,  n. 4 - emanato in forza della delega
 conferita al Governo dall'art.  17 della legge n. 281 del 1970 -  che
 trasferiva  alle regioni a statuto ordinario le competenze in materia
 di assistenza sanitaria  -  in  linea  con  la  legge  ospedaliera  -
 riservava,  infatti,  allo  Stato "la normativa tecnica relativa alle
 case di cura private".
   E non sembra che detta norma, nel riservare agli organi statali  la
 indicata  "normativa  tecnica"  relativa  alle  case di cura private,
 avesse inteso adoperare l'espressione "tecnica" nello stesso senso di
 "tecniche costruttive" di cui all'art. 51 legge n. 132  del  1968,  e
 deferire   dunque,   implicitamente,   alle   regioni  il  potere  di
 disciplinare i vari ulteriori settori di  intervento  indicati  nello
 stesso  art.    51 della medesima legge n. 132. A parte la diversita'
 delle  due  dizioni,  appare,   infatti,   illogico   attribuire   al
 legislatore   la   volonta'   di   distinguere  tra  i  vari  aspetti
 organizzativi delle case di cura tutti ugualmente finalizzati al buon
 andamento del servizio in esse reso, e di cui se mai  proprio  quelli
 attinenti  all'edilizia  sarebbero  piu' vicini alla piena competenza
 regionale.
   Al che va aggiunto che gli aspetti  considerati  nell'art.  51  cpv
 legge  citata  possono  assicurare  uniformita'  di  indirizzo  nella
 materia e giustificare dunque la riserva statale, solo se globalmente
 ed unitariamente considerati e valutati (cfr. Cons.  St.  Sez.  II  8
 marzo 1977).
   Il  permanere  della  vigenza della legge del 1968 per la parte qui
 esaminata e' stato, del resto, confermato dall'art. 43 della legge 23
 dicembre 1978, n. 833  (sul  Sistema  sanitario  nazionale),  che  ha
 rimesso  alla  legislazione  regionale  la  disciplina e la vigilanza
 sulle  case  di  cura private stabilendo, tuttavia, (al quarto comma)
 che nel frattempo restavano in vigore gli artt. 51, 52 e 53, primo  e
 secondo  comma,  della  legge  12  febbraio 1968 n. 132 e l'impugnato
 decreto del Ministro della sanita' adottato  ai  sensi  del  relativo
 art. 51.
   In  relazione,  poi,  a  detto  trasferimento  di  competenze e con
 riferimento  alle  funzioni  di  indirizzo  e  coordinamento  di  cui
 all'art.  5  della legge 23 dicembre 1978, n. 833, in precedenza gia'
 indicata, e'  stato  emanato  il  d.P.C.M.  27  giugno  1986  che  ha
 ridisciplinato per intero la materia.
   Il che, tuttavia, non sembra avere implicato una sopravvenuta causa
 di  improcedibilta'  del  ricorso  per  implicita  intervenuta tacita
 abrogazione   dell'impugnato   regolamento,   stante   il   permanere
 dell'interesse  dei  ricorrenti  al suo annullamento, quanto meno con
 riferimento agli effetti prodotti nel periodo di relativa vigenza.
   3.  -  Il  tribunale  amministrativo  regionale,  con   l'impugnata
 sentenza,  ha  disatteso  tutte  le  dedotte  censure,  relative, tra
 l'altro, ad una  asserita  illegittimita'  costituzionale,  per  piu'
 profili, della norma primaria in base alla quale era stato emanato il
 decreto   ministeriale.    Illegittimita'  costituzionale  che  -  se
 dichiarata dalla Corte costituzionale - implicherebbe  l'annullamento
 ex  tunc  dello  stesso indicato decreto, con integrale soddisfazione
 dell'interesse dai ricorrenti dedotto.
   Al riguardo, sembra, peraltro, al collegio che la dedotta questione
 di legittimita' costituzionale, contrariamente a quanto ritenuto  dai
 giudici  di  primo grado, non possa essere considerata manifestamenta
 infondata,  per  cui,  essendo  altresi'  rilevante  ai  fini   della
 decisione   della   controversia,   appare   doveroso  rimetterne  la
 valutazione alla Corte costituzionale.
   Sia  gli  appellanti,  sia   l'associazione   interventrice   hanno
 correttamente  segnalato  che le materie le quali, ai sensi dell'art.
 51 della legge n. 132 del 1968,  costituivano  l'oggetto  del  potere
 regolamentare del Ministro, incidevano direttamente ed immediatamente
 sul  loro diritto di proprieta' di case di cura private e sul diritto
 di impresa.  Le tecniche costruttive, i requisiti, le attrezzature ed
 i servizi in dotazione alle  case  di  cura,  come  disciplinati  dal
 decreto  ministeriale  ed  inoltre  l'ordinamento  dei  servizi e del
 personale  (di  cui  pure   aveva   trattato   l'impugnato   decreto)
 incidevano,  piu'  propriamente,  sotto  il  profilo  per  cosi' dire
 statico, sul modo di godimento della proprieta' delle case di cura e,
 sotto  un  profilo  dinamico,  sull'attivita'   imprenditoriale   che
 attraverso  le  case  di cura viene esercitata.  Le stesse, pertanto,
 avrebbero dovuto essere adottate con atti aventi valore  e  forza  di
 legge  ordinaria  ai  sensi  dell'art.  42,  secondo comma e 41 della
 Costituzione, che stabiliscono  in  materia  una  riserva  di  legge.
 Cosicche'  l'art.  51  indicata  legge  n.  132  del  1968, in quanto
 rinviava, invece, la conformazione del diritto  di  proprieta'  delle
 case  di  cura e l'esercizio della relativa impresa ad una disciplina
 regolamentare  secondaria,  era  costituzionalmente  illegittimo.  In
 quanto,  poi,  espressione  della  potesta'  regolamentare,  le norme
 contenute nell'impugnato decreto ministeriale non potevano,  inoltre,
 avere efficacia retroattiva, ne' potevano derogare al normale termine
 di  vacatio e non potevano incidere sullo status e sulle qualita' dei
 soggetti di diritto e sulle persone fisiche.
   Oltre  che  con  riferimento  agli  indicati  artt.  41  e 42 della
 Costituzione ed alla riserva  di  legge  con  essi  enunciata,  altro
 profilo   della   dedotta   incostituzionalita'   che   andava   piu'
 meditatamente valutato attiene alla denunciata  ulteriore  violazione
 degli  artt.  117  e  118  della  Costituzione.  La  materia regolata
 dall'impugnato regolamento e'  tra  quelle  riservate  alla  potesta'
 legislativa  della  regione;  il  suo  riservarla  allo  Stato doveva
 pertanto ritenersi costituzionalmente illegittimo.
   Infine, sono stati prospettati dubbi e perplessita' che la  sezione
 ritiene  non  possano dichiararsi manifestamente infondati, in merito
 all'ammissibilita' nell'ordinamento  costituzionale  dei  regolamenti
 ministeriali,  soprattutto  con  riguardo  all'art. 87, quinto comma,
 della Costituzione, ai sensi del quale  spetta  al  Presidente  della
 Repubblica  emanare i regolamenti mentre, d'altra parte, la posizione
 costituzionale dei ministri puo'  non  sembrare  compatibile  con  la
 competenza  ad  emanare  norme  regolamentari  di interesse generale,
 aventi efficacia nell'ordinamento complessivo dello Stato.
   4. - L'impugnata sentenza, nel disattendere le  riassunte  censure,
 considera  che  le case di cura private esplicano, in base alla legge
 n. 132/1968, un servizio oggettivamente qualificabile come  pubblico,
 in  quanto  diretto  alla  protezione  della  salute, quale garantito
 dall'art.  32 della Costituzione, rilevando che, comunque,  la  legge
 circoscriveva  con sufficiente precisione i poteri normativi affidati
 dall'art.  51 al Ministro.
   Come  ben  evidenziato  dalla  parte   appellante,   tuttavia,   la
 circostanza   che  l'attivita'  delle  case  di  cura  inerisca  alla
 protezione della salute e possa in qualche  modo  essere  qualificata
 quale  servizio  pubblico  in  senso oggettivo, non esclude che dette
 case di cura costituiscano anche oggetto di un diritto di  proprieta'
 e rappresentino i beni necessari per lo svolgimento di una iniziativa
 economica.  Da  questo  punto di vista, quindi, non si puo' escludere
 che  l'attivita'  in  questione  ricada  non  solo   nell'ambito   di
 applicazione  dell'art.  32,  ma  anche di quella degli artt. 41 e 42
 della Costituzione nei  termini  della  riserva  come  in  precedenza
 specificata.  Cosi'  come  non  sembra fondato ritenere rispettato il
 principio della riserva di  legge  per  il  fatto  che  una  generica
 disciplina della materia era contenuta nella fonte primaria.
   Si  impone,  pertanto,  la  sospensione  del  giudizio in corso con
 remissione delle indicate questioni alla Corte costituzionale.

                               P. Q. M.
   Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della  legge  11  marzo
 1953,  n.  87;  dichiara rilevante e non manifestamente infondata, la
 questione di legittimita' costituzionale dell'art. 51 della legge  n.
 132  del  1968,  in  relazione agli artt. 41, 42, 87, 117 e 118 della
 Costituzione;
   Sospende il giudizio in corso ed  ordina  l'immediata  trasmissione
 degli atti alla Corte costituzionale;
   Manda la segreteria di notificare copia della presente ordinanza al
 Presidente  del  Consiglio  dei  Ministri e di darne comunicazione al
 Presidente del Senato ed al Presidente della Camera dei deputati;
   Ordina che la decisione venga eseguita in via amministrativa.
   Cosi' deciso in Roma il 15 aprile 1997.
                        Il presidente: Pezzana
                                                     L'estensore: Luce
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