N. 41 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 23 luglio 1997
N. 41 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 23 luglio 1997 (della regione Veneto) Agricoltura - Attuazione, con circolare del Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali, delle disposizioni comunitarie (Regolamento del Consiglio n. 2200/1996 del 28 ottobre 1996 e successivi regolamenti di applicazione della Commissione) sulla nuova organizzazione comune dei mercati nel settore degli ortofrutticoli - Previsto esercizio a livello regionale di funzioni (in base agli artt. 71, comma 1, lett. b), d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 e 2, comma 2, d.lgs. 4 giugno 1997, n. 143, di competenza statale) attinenti al riconoscimento delle organizzazioni dei produttori e alla vigilanza sulle stesse, nonche' alla disciplina sugli interventi di mercato e sulle modalita' di controllo, in violazione del principio di cui all'art. 118, secondo comma, della Costituzione, secondo il quale la delega delle funzioni amministrative statali alle regioni deve avvenire con legge, e non quindi con una circolare ministeriale, e della riserva di legge in materia di competenze delle pubbliche amministrazioni, stabilita dall'art. 97 della Costituzione - Adozione, con l'impugnato provvedimento, di una normativa dettagliata nel settore de quo, con i caratteri propri di un vero e proprio regolamento di indirizzo e coordinamento, senza l'osservanza delle disposizioni di procedura e competenza stabilite, riguardo ai regolamenti, dagli artt. 2 e 17, legge 23 agosto 1988, n. 400, e riguardo al recepimento degli atti comunitari, dall'art. 5, comma 2, legge 9 marzo 1989, n. 86 - Emanazione della contestata circolare senza il previo intervento della Conferenza permanente per i rapporti fra Stato e regioni e province autonome, di cui all'art. 12 citata legge n. 400 del 1988, intervento da ritenersi necessario, nel caso, in forza del principio di leale collaborazione (art. 5 della Costituzione) - Richiamo alle sentenze nn. 175/1976, 151/1986, 344/1987, 1031/1988, 242/1989 e 21/1991. (Circolare del Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali del 18 aprile 1997, n. 6). (Cost., artt. 5, 97 e 118, comma secondo; d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, art. 71, comma primo, lett. b); d.lgs. 4 giugno 1997, n. 143, art. 2, comma 2).(GU n.40 del 1-10-1997 )
Ricorso per conflitto di attribuzioni della regione Veneto, in persona del presidente pro-tempore della Giunta regionale, autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n. 2512 in data 8 luglio 1997, rappresentata e difesa, per mandato a margine del presente atto, dagli avv.ti Romano Morra, dirigente del Dipartimento regionale affari legali, e Fabio Lorenzoni del Foro di Roma ed elettivamente domiciliata in Roma presso lo studio di quest'ultimo in via del Viminale n. 43, contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri in persona del Presidente pro-tempore, in relazione alla circolare del Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali n. 6 del 18 aprile 1997 - pubblicata in Gazzetta Ufficiale n. 124 del 30 maggio 1997 - avente ad oggetto: "Attuazione delle disposizioni comunitarie sulla nuova organizzazione comune dei mercati nel settore degli ortofrutticoli. Regolamento CE n. 2200/1996 del Consiglio del 28 ottobre 1996 e successivi regolamenti di applicazione della Commissione". F a t t o Con la circolare oggetto del presente ricorso, sono state emanate le disposizioni attuative delle norme comunitarie sulla nuova organizzazione comune di mercato (OCM) nel settore degli ortofrutticoli. In particolare e' stato demandato a livello regionale il riconoscimento delle organizzazioni di produttori e la vigilanza sulle stesse (capoversi 24 e 28), nonche' la disciplina sugli interventi di mercato e sulle modalita' di controllo. Ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica n. 616/1977, art. 71, lett. b), e del decreto legislativo 4 giugno 1997 n. 143, art. 2, comma 2, la materia risulta essere di competenza statale. Quindi la delega di funzioni amministrative alle regioni da parte del Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali doveva avvenire non con circolare bensi' con legge (art. 118, secondo comma Costituzione). Inoltre, la suddetta circolare presentando natura sostanzialmente regolamentare, viene ad eludere gli artt. 2 e 17 della legge n. 400/1988. D i r i t t o 1. - Violazione degli artt. 2 e 17 legge n. 400 del 23 agosto 1988; violazione degli artt. 4 e 5 della legge n. 86 del 9 marzo 1989. In via preliminare: si eccepisce l'illegittimita' dell'assunzione della circolare in predicato da parte del Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali. Nonostante la terminologia usata, infatti, la suddetta circolare si presenta come un vero e proprio regolamento di indirizzo e coordinamento; in quanto tale percio' andava emanato nel rispetto della normativa che disciplina gli atti di natura regolamentare (artt. 2 e 17 legge 23 agosto 1988, n. 400), nonche' di quella che disciplina il recepimento degli atti comunitari (legge n. 86 del 9 marzo 1989, art. 5, comma 2). A tal riguardo e' appena il caso di evidenziare che le predette disposizioni normative, in particolare quelle di cui alla legge n. 400/1988, possono senz'altro interpretarsi come norme interposte, nel senso che gli adempimenti formali ivi previsti, altro non sono se non l'applicazione legislativa delle procedure attuative del riparto di competenza degli artt. 117 e 118 della Costituzione. Infatti, le leggi in parola prevedono specifiche procedure per l'emanazione di regolamenti, siano essi adottati per atto del Consiglio dei Ministri o per atto ministeriale, che siano attuativi di atti comunitari, oppure ancora rivolti a dare delle norme di indirizzo e coordinamento alle attivita' regionali sottoordinate. In particolare, i regolamenti comunicati che per loro natura possono essere autoapplicativi, non precludono la facolta' del Governo di emanare delle norme interne, rivolte al loro recepimento e, a maggior ragione, a dare indirizzo e organizzazione all'attivita' dei soggetti chiamati ad applicarli. Peraltro, intesa in modo generico, la circolare costituisce non tanto una figura autonoma e determinata di atto amministrativo, quanto un mezzo di comunicazione o di notificazione di un atto-provvedimento a carattere precipuamente generale e/o normativo ed in ogni caso regolatore "della materia" Dall'attento esame della circolare n. 6 del 18 aprile 1997 risulta, inoltre, come la stessa non presenti i caratteri di una disciplina interna, rivolta a coordinare l'attivita' degli uffici sottoposti, quanto a regolare nel dettaglio il mercato nel settore degli ortofrutticoltori, disciplinando i vari aspetti attinenti al riconoscimento delle organizzazioni dei produttori, nonche' le modalita' di presentazione delle relative istanze, i piani operativi, le procedure ed infine la normativa sugli interventi di mercato e sulle modalita' di controllo. 2. - Violazione del principio di leale collaborazione; violazione del decreto legislativo n. 143 del 4 giugno 1997; violazione dell'art. 12 della legge 23 agosto 1988, n. 400. La circolare impugnata risulta altresi' in aperto ed insanabile contrasto con il principio di leale collaborazione fra lo Stato e le regioni, rientrante fra quelli maggiormente consolidati e piu' precisamente definiti da parte della giurisprudenza della Corte costituzionale (sentenze n. 175/1976, 151/1986, 344/1987, 1031/1988, 242/1989, 21/1991). Il necessario rispetto di tale principio il quale, come e' noto, impone che, piu' che ad una ripartizione in senso strettamente formalistico delle competenze fra Stato e regioni, sia necssario ricorrere a strumenti di intesa e di consultazione idonei a garantire il risultato da raggiungere e la relativa finalita', esigeva nel nostro caso che l'adozione del provvedimento qui impugnato, gia' gravemente viziato per i motivi gia' esposti, fosse preceduto da una intesa fra Stato e regione, da svolgersi nelle sedi istituzionalmente destinate alla formazione di tale apporto collaborativo. Sotto tale profilo la circolare oggetto di impugnazione risulta essere in aperto contrasto con l'art. 2 del decreto legislativo del 4 giugno 1997, n. 143, di "Conferimento alle regioni delle funzioni amministrative in materia di agricoltura e di pesca e riorganizzazione dell'amministrazione centrale". Questo impone (comma 1) che il Ministero per le politiche agricole, forestali ed agroalimentari, svolga compiti di collaborazione e coordinamento delle linee di politica agricola, agroindustriale e forestale, in coerenza con quella comunitaria e d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti fra Stato e regioni e le province autonome di Trento e Bolzano. Ma il contrasto si estende altresi' all'ultima parte del primo comma, il quale prevede l'allocazione a livello statale dell'esecuzione degli obblighi comunitari ed internazionali riferibili a livello statale, di proposta in materia di funzioni governative e invece di coordinamento e di indirizzo nelle materie di cui al decreto. Il raccordo fra Stato e regioni avrebbe quindi dovuto realizzarsi nella sua sede naturale rappresentata dalla Conferenza permanente Stato-regioni, la quale, ex art. 12 della legge 23 agosto 1988, n. 400, deve essere necessariamente consultata sulle linee generali dell'attivita' normativa interessante direttamente le regioni, sui criteri generali relativi all'esercizio delle funzioni statali di indirizzo e di coordinamento relativo ai rapporti fra Stato e regioni, nonche' sugli indirizzi generali relativi all'elaborazione ed all'attuazione degli atti comunitari riguardanti le competenze regionali; risulta chiaramente dalla circolare impugnata che tale coordinamento non si e' nel nostro caso assolutamente realizzato. 3. - Violazione dell'art. 3, terzo comma del d.lgs. 4 giugno 1997, n. 143; violazione degli artt. 118 e 97 della Costituzione. La circolare impugnata risulta altresi' in contrasto con l'art. 2 del decreto legislativo n. 143 del 1997, nella parte in cui tale ultimo testo di legge prevede che i compiti di riconoscimento e di sostegno delle unioni e delle associazioni nazionali siano attribuite al neo istituito Ministero per le politiche agricole. Vero e' infatti che la legge regionale n. 57 del 10 settembre del 1981 si riferisce al riconoscimento di tutte le associazioni di produttori agricoli di cui al Regolamento CEE 1360/78, recepito dal nostro Stato con legge n. 674 del 1978 ma tuttavia tra tali associazioni non risultano pero' ricomprese le associazioni dei produttori del settore ortofrutticolo, le quali sono invece disciplinate dal Regolamento CEE n. 1035 del 1972, e, a livello statale, dalla legge n. 622 del 1968, la quale attribuiva allo Stato la competenza relativa al riconoscimento delle associazioni dei produttori nel settore ortofrutticolo. Si evince quindi dalla normativa attualmente vigente che la competenza statale in materia di riconoscimento e' di esclusiva spettanza dello Stato e che questo non potra' assolutamente delegare alla Regione questa funzione. La patente illegittimita' della circolare impugnata rende ovviamente del tutto inattuabile ed irrealizzabile la istituzione dell'apposito albo delle associazioni riconosciute. Il contrasto con il dettato costituzionale riguarda quindi non solo l'art. 118 della Costituzione, che impone che la delega sia adottata con atto normativo di rango legislativo, ma altresi' l'art. 97 della Costituzione, il quale impone una riserva di legge in materia di competenze. 4. - Violazione dell'art. 71, lett. b), del decreto del Presidente della Repubblica n. 616/1977 e dell'art. 2, comma 2, del decreto legislativo n. 143/1997. In merito alla normativa sugli interventi di mercato e sulla gestione delle politiche di controllo, la impugnata circolare stabilisce che "in piena coerenza con l'impostazione comunitaria, vengono disposte le modalita' di esecuzione delle operazioni relative agli interventi di mercato, alla distribuzione gratuita del prodotto ritirato, ai compiti delle regioni ed alle attivita' di controllo. Quanto sopra, dimostra come alle regioni siano state delegate tutta una serie di funzioni specifiche in materia di politica economica connessa ad una particolare valutazione dei fenomeni attinenti al mercato agricolo, per poter poi attraverso un controllo dei singoli fattori, incidere in modo significativo sull'intero andamento del mercato ortofrutticolo. Dato che l'esplicazione di una simile attivita' di esecuzione che in quanto tale comporta implicazioni di natura politico-gestionale e di controllo sul mercato, richiede l'esercizio di tutta una serie di funzioni amministrative, che secondo la normativa vigente sono proprie dello Stato, la delega alle regioni doveva avvenire con una norma di legge e non con circolare (art. 118, comma 2, Costituzione). Infatti, a conferma di quanto sopra si richiama l'art. 71 del decreto del Presidente della Repubblica n. 616/1977 nel quale si dice che "sono di competenza dello Stato le funzioni amministrative concernenti gli interventi di interesse nazionale e la regolazione del mercato agricolo". Inoltre, la legge 14 agosto 1982 n. 610 sul riordinamento dell'Azienda di Stato per gli interventi sul mercato agricolo, all'art. 1 precisa che "all'attuazione degli interventi sul mercato agricolo-alimentare provvede l'AIMA istituita con legge 13 maggio 1966 n. 303, con ordinamento e bilancio autonomi". La competenza statale in detta materia trova ulteriore conferma nell'ultimo decreto legislativo 4 giugno 1997 n. 143 il quale, all'art. 2 comma 2, ribadisce che il Ministero svolge, altresi', per quanto gia' di competenza del soppresso Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali, compiti di disciplina generale e di coordinamento nazionale nella materia relativa agli interventi di regolazione dei mercati.
P. Q. M. In accoglimento di quanto sopra esposto, si chiede a codesta ecc.ma Corte costituzionale di voler annullare l'impugnato provvedimento. Si producono: copia della circolare n. 6 del 18 aprile 1997 pubblicata in Gazzetta Ufficiale n. 124 del 30 maggio 1997; delibera di autorizzazione a stare in giudizio. Venezia-Roma, addi' 18 giugno 1997. Avv. Romano Morra - avv. Fabio Lorenzoni 97C0913