N. 62 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 29 maggio 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 29 maggio 2019 (della Regione Toscana). Impiego pubblico - Utilizzo delle graduatorie concorsuali per l'accesso al pubblico impiego limitatamente ai posti messi a concorso e di quelli che si rendono disponibili, entro i limiti di efficacia temporale delle graduatorie medesime, in conseguenza della mancata costituzione e dell'avvenuta estinzione del rapporto di lavoro con i candidati vincitori. - Legge 28 marzo 2019, n. 26, art. 14-ter, primo comma [recte: decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4 (Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni), convertito, con modificazioni, nella legge 28 marzo 2019 n. 26, art. 14-ter, comma 1].(GU n.27 del 3-7-2019 )
Ricorso della Regione Toscana (P. Iva 01386030488), in persona del Presidente pro tempore della Giunta regionale, dott. Enrico Rossi, autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n. 617 del 13 maggio 2019, rappresentato e difeso, come da mandato in calce al presente atto, dall'avv. Lucia Bora (C.F. n. BROLCU57M59B157V pec: lucia.bora@postacert.toscana.it) dell'Avvocatura regionale, ed elettivamente domiciliato presso lo studio dell'avv. Marcello Cecchetti, (C.F. CCCMCL65E02H501Q) in Roma - piazza Barberini n. 12 - (fax 06.4871847; pec: marcello.cecchetti@firenze.pecavvocati.it) Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 14-ter, primo comma della legge 28 marzo 2019, n. 26 di conversione del decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4, concernente l'«utilizzo delle graduatorie concorsuali per l'accesso al pubblico impiego», per violazione degli articoli 97, 117, terzo e quarto comma, 118, 119, primo, secondo e quarto comma Costituzione nonche' degli articoli 5 e 120 Costituzione sotto il profilo della violazione del principio della leale collaborazione. Nella Gazzetta Ufficiale 29 marzo 2019 n. 75 e' stata pubblicata la legge n. 26 del 28 marzo 2019, di conversione, con modificazioni, del decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4, recante disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni. La legge di conversione ha introdotto l'art. 14-ter dal titolo «Utilizzo delle graduatorie concorsuali per l'accesso al pubblico impiego»; il primo comma di tale disposizione e' lesivo delle competenze regionali per i seguenti motivi di Diritto 1. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 14-ter, primo comma, del decreto-legge n. 4/2019 come convertito in legge n. 26/2019 nella parte in cui prevede una limitatissima possibilita' di utilizzo delle graduatorie approvate a seguito di concorsi per l'accesso al pubblico impiego, per violazione degli articoli 97, 117, terzo e quarto comma, 118, 119, primo, secondo e quarto comma Costituzione nonche' degli articoli 5 e 120 Costituzione sotto il profilo della violazione del principio della leale collaborazione. La Regione Toscana, con ricorso notificato in data 5 marzo 2019 ruolo n. 35/2019, ha impugnato l'art. 1, comma 361 della legge n. 145/2018 perche' impone, per le procedure concorsuali bandite successivamente all'entrata in vigore della stessa legge n. 145/2018, l'utilizzo delle relative graduatorie esclusivamente per la copertura dei posti messi a concorso. Di fatto, sono ammesse graduatorie di soli vincitori e si nega alla radice la possibilita' di ricorrere al successivo scorrimento delle stesse per l'eventuale assunzione degli idonei non vincitori. La nuova norma in oggetto incide su detta disposizione modificandola, in quanto prevede che le graduatorie possano essere utilizzate per la copertura dei posti messi a concorso «nonche' di quelli che si rendono disponibili, entro i limiti di efficacia temporale delle graduatorie medesime, fermo restando il numero dei posti banditi e nel rispetto dell'ordine di merito, in conseguenza della mancata costituzione e dell'avvenuta estinzione del rapporto di lavoro con i candidati dichiarati vincitori»; le stesse graduatorie possono essere utilizzate per le assunzioni obbligatorie dei soggetti disabili e dei soggetti titolari del diritto al collocamento obbligatorio per invalidita' permanente non inferiore ad un quarto della capacita' lavorativa, per effetto di ferite o lesioni riportate in conseguenza dello svolgersi nel territorio dello Stato di atti di terrorismo o di eversione dell'ordine democratico. L'indicata modifica introdotta in sede di conversione del decreto-legge n. 4/2019 individua dunque una soluzione utile per i casi di mancata costituzione o di estinzione anticipata del rapporto di lavoro con i candidati vincitori, nel limite di vigenza della graduatoria, ma non consente di «scorrere» le graduatorie medesime in tutti gli altri casi di fabbisogno del personale emergente e non programmabile. Dunque la disposizione cosi' come modificata dal citato art. 14-ter, primo comma, legge n. 26/2019 non supera i profili di incostituzionalita' gia' formulati con il ricorso n. 35/2019 presentato avverso l'art. 1, comma 361 della legge n. 145/2018 e pertanto si rende necessario proporre la presente impugnativa contro la nuova disposizione. La disciplina sinora vigente prevedeva per le amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165/2001 - ivi comprese le regioni - la facolta', prima di indire una nuova procedura concorsuale, di ricorrere allo scorrimento delle graduatorie precedentemente approvate e ancora valide ed efficaci, per coprire eventuali posti vacanti in organico per gli stessi profili professionali gia' messi a concorso. Come rilevato, la disposizione oggetto di contestazione impone invece, per le procedure concorsuali bandite successivamente all'entrata in vigore della legge n. 145/2018 (art. 1, comma 365), l'utilizzo delle relative graduatorie esclusivamente per la copertura dei posti messi a concorso nonche' nei casi di mancata costituzione o di estinzione anticipata del rapporto di lavoro con i candidati vincitori. Resta quindi preclusa la possibilita' di ricorrere al successivo scorrimento delle stesse graduatorie per l'eventuale assunzione degli idonei non vincitori. La richiamata disposizione e' lesiva delle prerogative regionali sotto molteplici aspetti. 1.1) In primo luogo sono violati gli ambiti riservati alla potesta' legislativa regionale residuale ai sensi dell'art. 117, comma 4 Costituzione ed il correlato esercizio di funzioni amministrative attinenti l'organizzazione e l'ordinamento dell'apparato regionale ai sensi dell'art. 118 Costituzione. Infatti le procedure concorsuali, in quanto attinenti alla fase antecedente la costituzione di un rapporto di lavoro, sono contraddistinte da una natura prettamente pubblicistica e sono riconducibili nell'ambito della competenza regionale residuale in materia di organizzazione amministrativa ed ordinamento del personale ai sensi dell'art. 117, comma 4 della Costituzione (ex multis Corte costituzionale, sentenze n. 251 del 2016 e n. 380 del 2004). L'esercizio di tale potesta' residuale regionale soggiace al rispetto dei limiti costituzionali e dei principi fondamentali di organizzazione e funzionamento previsti dai relativi statuti (art. 123 Costituzione) con esclusione di qualsiasi tipo di regolamentazione statale. La costituzione di graduatorie concorsuali di soli vincitori determina un'inevitabile compressione dell'autonomia regionale in materia di organizzazione amministrativa ed ordinamento del personale, in quanto nega alle regioni la possibilita' di predisporre le relative procedure, anche e soprattutto, in un'ottica di programmazione del fabbisogno del personale e capacita' assunzionale dell'ente, cosi' come nega la possibilita' di utilizzare una graduatoria in corso di validita' per fare fronte al fabbisogno di personale dovuto a circostanze imprevedibili al momento dell'approvazione del piano di fabbisogno del personale stesso. Cio' incide anche sull'esercizio di funzioni amministrative attinenti l'organizzazione e l'ordinamento dell'apparato regionale. 1.2) La norma contestata si pone in contrasto anche con il principio costituzionale del buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Costituzione), considerato che l'efficacia della procedura concorsuale si esaurirebbe con l'individuazione dei soli soggetti vincitori e dei subentranti nei rari casi di mancata costituzione od estinzione del rapporto di lavoro con i vincitori stessi, senza poter consentire alla regione di decidere autonomamente di usufruire della medesima graduatoria per l'assunzione futura di eventuali idonei non vincitori, secondo le proprie esigenze occupazionali, in violazione dei principi di efficienza, efficacia dell'azione amministrativa e di buon andamento. La graduatoria, infatti, ha validita' triennale, per cui e' del tutto rispondente ai suddetti principi e a quello dell'economicita' dell'azione amministrativa, utilizzare, nell'arco del triennio, graduatorie valide per gli stessi profili professionali, con risparmio di tempo e di denaro e senza che sia minato il criterio della competenza professionale, salvaguardata da un periodo ragionevole di efficacia delle graduatorie (appunto di tre anni, come dispone l'art. 35, comma 5-ter del decreto legislativo n. 165/2001). 1.3) L'ingerenza statale in materie di competenza regionale e' avvenuta senza la previsione di alcuna forma di coordinamento e di concertazione con le autonomie pubbliche, e cosi' il legislatore ha totalmente obliterato il meccanismo dell'intesa, o comunque qualsiasi altro procedimento partecipativo con le regioni, in palese violazione del principio di leale collaborazione sancito dagli articoli 5 e 120 Costituzione. 1.4) L'impugnata disposizione risulta lesiva anche dell'autonomia finanziaria regionale, comportando, pertanto, una violazione degli articoli 117, comma 3 e 119 primo, secondo e quarto comma della Costituzione, in materia di principi del coordinamento della finanza pubblica. La giurisprudenza costituzionale successiva alla modifica del Titolo V della Costituzione ha sottolineato la portata finalistica della materia del coordinamento della finanza pubblica, riconoscendole la natura di materia trasversale in grado di permeare l'intero assetto competenziale Stato-regioni e legittimare, quindi, un intervento statale anche in materie astrattamente riconducibili alla competenza regionale residuale. Secondo il costante orientamento di codesta ecc.ma Corte, il legislatore statale con una disciplina di principio puo' imporre alle regioni e agli enti locali, per ragioni di coordinamento finanziario, specifici vincoli alle politiche di bilancio - incidenti anche sull'autonomia di spesa degli stessi - purche' questi si concretino in un contenimento complessivo, anche se non generale, della spese corrente a carattere transitorio e non impongano strumenti o modalita' per il perseguimento degli obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica (Corte costituzionale, sentenze n. 64 del 2016; n. 79 del 2014; n. 217 del 2012; n. 193 del 2012; n. 148 del 2012; n. 232 del 2011; n. 326 del 2010; n. 284 del 2009; n. 237 del 2009; n. 120 del 2008; n. 412 del 2007; n. 169 del 2007 e n. 88 del 2006). La giurisprudenza costituzionale ha piu' volte dichiarato l'illegittimita' di norme statali che non possono essere considerate principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica qualora pongano un precetto specifico e puntuale sull'entita' della spesa. Siffatte norme costituiscono una indebita invasione dell'area riservata dall'art. 119 primo, secondo e quarto comma della Costituzione alle autonomie territoriali, alle quali la legge statale puo' prescrivere criteri ed obiettivi (ad esempio, il contenimento della spesa pubblica), ma non puo' imporre nel dettaglio gli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere detti obiettivi (Corte costituzionale, sentenze n. 43 del 2016; n. 22 del 2014; n. 217 del 2012; n. 139 del 2012; n. 182 del 2011; n. 237 del 2009; n. 169 del 2007; n. 417 del 2005; n. 36 del 2004). Nel caso di specie, la norma contestata - dato il suo carattere dettagliato e puntuale - non puo' essere considerata norma di principio volta al coordinamento della finanza pubblica. Inoltre, difficilmente si potrebbe rinvenire la ratio di simile disposizione nell'esigenza di contenere la spesa pubblica, in quanto, anziche' rimettere alla discrezionalita' regionale la scelta di attingere o meno dalle graduatorie approvate e valide, si impone alla stessa di bandire nuovi concorsi pubblici ogniqualvolta ravvisi la necessita' di provvedere a nuove assunzioni, finendo, di fatto, per incrementare considerevolmente la spesa pubblica regionale, nonche' di allungare i tempi di assunzione di nuovo personale.
P.Q.M. Si conclude affinche' piaccia all'ecc.ma Corte costituzionale dichiarare l'illegittimita' costituzionale dell'art. 14-ter, primo comma della legge 28 marzo 2019, n. 26 di conversione del decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4, concernente l'«utilizzo delle graduatorie concorsuali per l'accesso al pubblico impiego», per i motivi indicati nel presente ricorso. Si deposita la deliberazione della Giunta regionale n. 617 del 13 maggio 2019 di autorizzazione a promuovere il ricorso. Firenze - Roma, 24 maggio 2019 Avv. Bora