N. 307 SENTENZA 14 - 22 giugno 1990
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Responsabilita' civile- Trattamento sanitario obbligatorio antipoliomelitico- Danno causato da incidente vaccinale- Equa indennita'- Mancata previsione- Responsabilita' dello Stato- Lesione incidente su un diritto fondamentale dell'Uomo- Richiamo alla giurispudenza della Corte (sentenze nn. 88/1979 e 184/1986) - Illegittimita' costituzionale (Legge 4 febbraio 1966, n. 51). (Cost., art. 32).(GU n.26 del 27-6-1990 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Francesco SAJA; Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 1, 2 e 3 della legge 4 febbraio 1966, n. 51 (Obbligatorieta' della vaccinazione antipoliomielitica), promosso con ordinanza emessa il 23 febbraio 1989 dal Tribunale di Milano nel procedimento civile vertente tra Oprandi Iside e il Ministero della Sanita', iscritta al n. 461 del registro ordinanze 1989 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 42 prima serie speciale dell'anno 1989; Udito nella camera di consiglio del 31 gennaio 1990 il giudice relatore Aldo Corasaniti; Ritenuto in fatto 1. - Oprandi Iside conveniva innanzi al Tribunale di Milano il Ministero della sanita' per ottenere il risarcimento del danno derivatole da poliomelite contratta per contatto con il figlio Davide, sottoposto a vaccinazione obbligatoria antipoliomielitica, lamentando che gli organi sanitari, in tale occasione, non l'avevano messa al corrente del pericolo ne' istruita su particolari cautele da osservare nel contatto con feci e muco del bambino vaccinato, da lei personalmente accudito. Espletata consulenza tecnica - che confermava l'eziologia della forma morbosa contratta dall' attrice -, il Tribunale, con ordinanza emessa il 23 febbraio 1989, sollevava questione di legittimita' costituzionale, in riferimento all'art. 32 della Costituzione, della legge 4 febbraio 1966 n. 51 (Obbligatorieta' della vaccinazione antipoliomielitica) con particolare riguardo agli artt. 1, 2 e 3, in quanto non prevedono un sistema di indennizzo e/o di provvidenze precauzionali e/o assistenziali per i danni all'integrita' fisica conseguenti alla vaccinazione. Osserva il giudice a quo che nel caso in esame non sarebbe ravvisabile responsabilita' della Pubblica Amministrazione ai sensi dell'art. 2043 c.c., neppure sotto il profilo dell'omessa adozione di sistemi precauzionali incentrati su comunicazioni diffuse - difficilmente conciliabili d'altronde con i fini della vaccinazione obbligatoria, essendo, allo stato delle conoscenze, percentualmente minimo il rischio del contagio. Esclusa, quindi, la responsabilita' da fatto illecito, osserva il Tribunale che non e' neppur configurabile, nella specie, una responsabilita' della P.A. per atti legittimi, poiche' la previsione del ristoro indennitario del diritto soggettivo del singolo, sacrificato nel perseguimento del pubblico interesse, e' eccezionale e tassativa, e non e' contemplata da alcuna specifica disposizione in riferimento alla lesione dell'integrita' fisica, come invece avviene per la lesione del diritto di proprieta', ex art. 46 della legge 25 giugno 1865 n. 2359. Osserva peraltro il giudice a quo che l'art. 32 della Costituzione tutela la salute non solo come interesse della collettivita', ma anche e soprattutto come diritto primario ed assoluto del singolo (Corte cost. n. 88/1979), e che siffatta tutela si realizza nella duplice direzione di apprestare misure di prevenzione e di assicurare cure gratuite agli indigenti, anche mediante intervento solidaristico (Corte cost. n. 202/1981). Laddove, quindi, manchino del tutto provvidenze del genere, ne' sia dato ricorrere a forme risarcitorie alternative, la garanzia costituzionale di tutela dell'integrita' fisica della persona risulta vanificata. Ed in particolare cio' avviene nel caso in esame, nel quale tale fondamentale diritto dell'individuo puo' essere sacrificato in conseguenza dell'esercizio da parte dello Stato di attivita' legittima a favore della collettivita' (trattamento vaccinale obbligatorio), senza previsione di un compenso equivalente, od altro equipollente proporzionato al sacrificio eventualmente occorso al singolo nell'adempimento di un obbligo imposto nell'interesse della sanita' pubblica. Al riguardo, infatti, nessuna previsione in tal senso e' contenuta nella legge n. 51 del 1966. 2. - Non vi e' stata costituzione di parti private ne' ha spiegato intervento il Presidente del Consiglio dei ministri. Considerato in diritto 1. - L'ordinanza di rimessione ha messo in dubbio la legittimita' costituzionale, in riferimento all'art. 32 della Costituzione, della legge 4 febbraio 1966, n. 51 (Obbligatorieta' della vaccinazione antipoliomielitica) con particolare riguardo agli artt. 1, 2 e 3. La normativa e' impugnata in quanto - mentre pone l'obbligo della vaccinazione antipoliomielitica per i bambini entro il primo anno di eta', considerando responsabile (anche penalmente) dell'osservanza dell'obbligo l'esercente la patria potesta' (oggi la potesta' genitoriale) o la tutela sul bambino (o il direttore dell'Istituto di pubblica assistenza in cui il bambino e' ricoverato, o la persona cui il bambino sia stato affidato da un Istituto di pubblica assistenza), e attribuendo al Ministero della sanita' il compito di provvedere a proprie spese all'acquisto e alla distribuzione del vaccino - "non prevede un sistema di indennizzo e/o di provvidenze precauzionali e/o assistenziali per gli incidenti vaccinali". Nel corso di un giudizio civile intentato nei confronti del Ministro della sanita' in relazione ai danni riportati da una madre per avere contratto la poliomielite, con paralisi spinale persistente, in quanto a lei trasmessa per contagio dal figlio, sottoposto a vaccinazione obbligatoria antipoliomielitica, il giudice a quo, considerato che non sembravano ricorrere estremi di responsabilita' ai sensi dell'art. 2043 c.c., ha prospettato il possibile contrasto della denunciata carenza di previsione di rimedi come quelli suindicati per l'evenienza di lesioni derivanti da un trattamento sanitario obbligatorio, da parte della norma che lo introduce, con il principio, espresso nell'art. 32 della Costituzione, della piena tutela dell'integrita' fisica dell'individuo. 2. - La questione e' fondata. La vaccinazione antipoliomielitica per bambini entro il primo anno di vita, come regolata dalla norma denunciata, che ne fa obbligo ai genitori, ai tutori o agli affidatari, comminando agli obbligati l'ammenda per il caso di inosservanza, costituisce uno di quei trattamenti sanitari obbligatori cui fa riferimento l'art. 32 della Costituzione. Tale precetto nel primo comma definisce la salute come "fondamentale diritto dell'individuo e interesse della collettivita'"; nel secondo comma, sottopone i detti trattamenti a riserva di legge e fa salvi, anche rispetto alla legge, i limiti imposti dal rispetto della persona umana. Da cio' si desume che la legge impositiva di un trattamento sanitario non e' incompatibile con l'art. 32 della Costituzione se il trattamento sia diretto non solo a migliorare o a preservare lo stato di salute di chi vi e' assoggettato, ma anche a preservare lo stato di salute degli altri, giacche' e' proprio tale ulteriore scopo, attinente alla salute come interesse della collettivita', a giustificare la compressione di quella autodeterminazione dell'uomo che inerisce al diritto di ciascuno alla salute in quanto diritto fondamentale. Ma si desume soprattutto che un trattamento sanitario puo' essere imposto solo nella previsione che esso non incida negativamente sullo stato di salute di colui che vi e' assoggettato, salvo che per quelle sole conseguenze, che, per la loro temporaneita' e scarsa entita', appaiano normali di ogni intervento sanitario, e pertanto tollerabili. Con riferimento, invece, all'ipotesi di ulteriore danno alla salute del soggetto sottoposto al trattamento obbligatorio - ivi compresa la malattia contratta per contagio causato da vaccinazione profilattica - il rilievo costituzionale della salute come interesse della collettivita' non e' da solo sufficiente a giustificare la misura sanitaria. Tale rilievo esige che in nome di esso, e quindi della solidarieta' verso gli altri, ciascuno possa essere obbligato, restando cosi' legittimamente limitata la sua autodeterminazione,a un dato trattamento sanitario, anche se questo importi un rischio specifico, ma non postula il sacrificio della salute di ciascuno per la tutela della salute degli altri. Un corretto bilanciamento fra le due suindicate dimensioni del valore della salute - e lo stesso spirito di solidarieta' (da ritenere ovviamente reciproca) fra individuo e collettivita' che sta a base dell'imposizione del trattamento sanitario - implica il riconoscimento, per il caso che il rischio si avveri, di una protezione ulteriore a favore del soggetto passivo del trattamento. In particolare finirebbe con l'essere sacrificato il contenuto minimale proprio del diritto alla salute a lui garantito, se non gli fosse comunque assicurato, a carico della collettivita', e per essa dello Stato che dispone il trattamento obbligatorio, il rimedio di un equo ristoro del danno patito. E parimenti deve ritenersi per il danno - da malattia trasmessa per contagio dalla persona sottoposta al trattamento sanitario obbligatorio o comunque a questo ricollegabile - riportato dalle persone che abbiano prestato assistenza personale diretta alla prima in ragione della sua non autosufficienza fisica (persone anche esse coinvolte nel trattamento obbligatorio che, sotto il profilo obbiettivo, va considerato unitariamente in tutte le sue fasi e in tutte le sue conseguenze immediate). Se cosi' e', la imposizione legislativa dell'obbligo del trattamento sanitario in discorso va dichiarata costituzionalmente illegittima in quanto non prevede un'indennita' come quella suindicata. 3. - La dichiarazione di illegittimita', ovviamente, non concerne l'ipotesi che il danno ulteriore sia imputabile a comportamenti colposi attinenti alle concrete misure di attuazione della norma suindicata o addirittura alla materiale esecuzione del trattamento stesso. La norma di legge che prevede il trattamento non va incontro, cioe', a pronuncia di illegittimita' costituzionale per la mancata previsione della tutela risarcitoria in riferimento al danno ulteriore che risulti iniuria datum. Soccorre in tal caso nel sistema la disciplina generale in tema di responsabilita' civile di cui all'art. 2043 c.c. La giurisprudenza di questa Corte e' infatti fermissima nel ritenere che ogni menomazione della salute, definita espressamente come (contenuto di un) diritto fondamentale dell'uomo, implichi la tutela risarcitoria ex art. 2043 c.c. Ed ha chiarito come tale tutela prescinda dalla ricorrenza di un danno patrimoniale quando, come nel caso, la lesione incida sul contenuto di un diritto fondamentale (sentt. nn. 88 del 1979 e 184 del 1986). E' appena il caso di notare, poi, che il suindicato rimedio risarcitorio trova applicazione tutte le volte che le concrete forme di attuazione della legge impositiva di un trattamento sanitario o di esecuzione materiale del detto trattamento non siano accompagnate dalle cautele o condotte secondo le modalita' che lo stato delle conoscenze scientifiche e l'arte prescrivono in relazione alla sua natura. E fra queste va ricompresa la comunicazione alla persona che vi e' assoggettata, o alle persone che sono tenute a prendere decisioni per essa e/o ad assisterla, di adeguate notizie circa i rischi di lesione (o, trattandosi di trattamenti antiepidemiologici, di contagio), nonche' delle particolari precauzioni, che, sempre allo stato delle conoscenze scientifiche, siano rispettivamente verificabili e adottabili. Ma la responsabilita' civile opera sul piano della tutela della salute di ciascuno contro l'illecito (da parte di chicchessia) sulla base dei titoli soggettivi di imputazione e con gli effetti risarcitori pieni previsti dal detto art. 2043 c.c. Con la presente dichiarazione di illegittimita' costituzionale, invece, si introduce un rimedio destinato a operare relativamente al danno riconducibile sotto l'aspetto oggettivo al trattamento sanitario obbligatorio e nei limiti di una liquidazione equitativa che pur tenga conto di tutte le componenti del danno stesso. Rimedio giustificato - ripetesi - dal corretto bilanciamento dei valori chiamati in causa dall'art. 32 della Costituzione in relazione alle stesse ragioni di solidarieta' nei rapporti fra ciascuno e la collettivita', che legittimano l'imposizione del trattamento sanitario.
PER QUESTI MOTIVI LA CORTE COSTITUZIONALE Dichiara l'illegittimita' costituzionale della legge 4 febbraio 1966, n. 51 (Obbligatorieta' della vaccinazione antipoliomielitica) nella parte in cui non prevede, a carico dello Stato, un'equa indennita' per il caso di danno derivante, al di fuori dell'ipotesi di cui all'art. 2043 c.c., da contagio o da altra apprezzabile malattia causalmente riconducibile alla vaccinazione obbligatoria antipoliomielitica, riportato dal bambino vaccinato o da altro soggetto a causa dell'assistenza personale diretta prestata al primo. Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 14 giugno 1990. Il Presidente: SAJA Il redattore: CORASANITI Il cancelliere: MINELLI Depositata in cancelleria il 22 giugno 1990. Il direttore della cancelleria: MINELLI 90C0809