N. 108 SENTENZA 19 marzo - 9 maggio 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Regioni - Trattamento economico e regime previdenziale dei consiglieri regionali - Assegno vitalizio - Criteri e modalita' per la quantificazione della quota "attualizzata" - Norma auto-qualificata di interpretazione autentica. - Legge della Regione autonoma Trentino-Alto Adige 11 luglio 2014, n. 4, recante «Interpretazione autentica dell'articolo 10 della legge regionale 21 settembre 2012, n. 6 (Trattamento economico e regime previdenziale dei membri del Consiglio della Regione autonoma Trentino-Alto Adige) e provvedimenti conseguenti», artt. 1, 2, 3 e 4.(GU n.20 del 15-5-2019 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca
ANTONINI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 1, 2, 3 e
4 della legge della Regione autonoma Trentino-Alto Adige 11 luglio
2014, n. 4, recante «Interpretazione autentica dell'articolo 10 della
legge regionale 21 settembre 2012, n. 6 (Trattamento economico e
regime previdenziale dei membri del Consiglio della Regione autonoma
Trentino-Alto Adige) e provvedimenti conseguenti», promosso dal
Tribunale ordinario di Trento, con ordinanza del 7 febbraio 2017,
iscritta al n. 72 del registro ordinanze 2017 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 21, prima serie speciale,
dell'anno 2017.
Visti gli atti di costituzione in giudizio di A. K., della
Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol e del Consiglio
regionale della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol;
udito nell'udienza pubblica del 19 marzo 2019 il Giudice relatore
Nicolo' Zanon;
uditi gli avvocati Massimo Luciani, Mariano Protto e Romano
Vaccarella per A. K. e Giandomenico Falcon, Fabio Corvaja e Andrea
Manzi per la Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol e il
Consiglio regionale della Regione autonoma Trentino-Alto
Adige/Südtirol.
Ritenuto in fatto
1.- Il Tribunale ordinario di Trento, con ordinanza del 7
febbraio 2017, iscritta al n. 72 del registro ordinanze 2017, ha
sollevato, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale degli artt. 1, 2, 3 e 4 della legge della
Regione autonoma Trentino-Alto Adige 11 luglio 2014, n. 4, recante
«Interpretazione autentica dell'articolo 10 della legge regionale 21
settembre 2012, n. 6 (Trattamento economico e regime previdenziale
dei membri del Consiglio della Regione autonoma Trentino-Alto Adige)
e provvedimenti conseguenti», nella parte in cui «applicano con
efficacia retroattiva la nozione di "valore attuale medio",
prevedendo l'obbligo di restituzione di somme e/o quote del Fondo
Family gia' percepite legittimamente da ex consiglieri regionali
sulla base della legge regionale 21 settembre 2012, n. 6».
La questione di legittimita' costituzionale sorge in un giudizio
instaurato da A. K., - gia' consigliere regionale della Regione
autonoma Trentino-Alto Adige dal 13 dicembre 1988 al 17 giugno 2001 -
nei confronti, tra gli altri, della stessa Regione autonoma e del
Consiglio regionale altoatesino.
Il giudice a quo afferma in primo luogo la sussistenza della
propria giurisdizione in ragione della pronuncia adottata, in un
analogo processo, dalla Corte di cassazione, sezioni unite, sentenza
20 luglio 2016, n. 14920, in sede di regolamento preventivo.
Il giudice rimettente espone che, con decreto del Presidente del
Consiglio regionale del Trentino-Alto Adige 30 ottobre 2013, n. 663,
l'importo mensile dell'assegno vitalizio di cui e' titolare A. K.
veniva rideterminato, a far data dal 1° gennaio 2014, nell'importo
lordo di euro 4.127,72, pari al 30,40 per cento della base di calcolo
costituita dall'indennita' parlamentare lorda, in sostituzione del
precedente 48,10 per cento. Contestualmente, con lo stesso decreto,
ad A. K. veniva «liquidato il valore attualizzato della parte
ulteriore di vitalizio, gia' maturato ma non piu' percependo, nella
somma di euro 364.931,99, attribuendola all'attore mediante
l'erogazione di euro 144.931,99 e l'assegnazione dell'ulteriore
importo di euro 220.000,00 in quote nominative del Fondo Family».
Le misure disposte con tale decreto trovavano il loro fondamento
nell'art. 10 della legge della Regione autonoma Trentino-Alto Adige
21 settembre 2012, n. 6 (Trattamento economico e regime previdenziale
dei membri del Consiglio della Regione autonoma Trentino-Alto Adige)
e in successive determinazioni dell'ufficio di presidenza del
Consiglio regionale della Regione autonoma Trentino-Alto
Adige/Südtirol. In particolare, secondo l'art. 10, comma 2, di tale
legge, «[a]i Consiglieri cessati dal mandato che godono di un assegno
vitalizio superiore alla misura del 30,40 per cento [dell'indennita'
parlamentare lorda] e' data facolta', entro un termine fissato con le
modalita' di cui al comma 4, di optare in forma irrevocabile per il
riconoscimento del valore attuale della quota del loro assegno
vitalizio che eccede tale misura con la conseguente rideterminazione
del proprio assegno». Il comma 4, lettera a), del medesimo art. 10
attribuiva inoltre all'ufficio di presidenza il compito di
determinare con propria deliberazione i criteri per la
quantificazione del «valore attuale», nonche' quello di individuare
uno strumento finanziario al quale destinare obbligatoriamente, in
tutto o in parte, gli importi attualizzati.
Sulla base di quanto previsto dalla normativa citata, e alla luce
dei criteri adottati dall'ufficio di presidenza del Consiglio
regionale, A. K. aveva cosi' esercitato l'opzione per il «valore
attuale», compensando la riduzione del proprio assegno vitalizio
mensile con la «contestuale liquidazione in valore attuale della
parte non piu' percependa».
Espone il rimettente che, a seguito dell'entrata in vigore della
legge reg. Trentino-Alto Adige n. 4 del 2014, ad A. K. veniva chiesta
- con decreto del Presidente del Consiglio regionale della Regione
autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol 26 settembre 2014, n. 104 - la
restituzione di euro 130.438,30 in contanti, o mediante il
trasferimento di quote del "Fondo Family".
Cio' a causa della legge reg. Trentino-Alto Adige da ultimo
citata, che, con efficacia retroattiva, ha «sostanzialmente mutato i
criteri di determinazione del valore attualizzato della parte non
piu' percependa di vitalizio».
In particolare, l'art. 1 della legge prevede che «[i]l termine
"valore attuale" di cui all'articolo 10 della legge regionale 21
settembre 2012, n. 6 [...], dal momento di entrata in vigore della
legge regionale stessa, si interpreta nel senso che esso fa
riferimento al "valore attuale medio"» e attribuisce all'ufficio di
presidenza del Consiglio regionale il mero compito di quantificare
tale valore sulla base dei nuovi criteri determinati dall'art. 2
della medesima legge reg. Trentino-Alto Adige n. 4 del 2014. L'art. 1
sancisce anche la nullita' di tutti gli atti adottati sulla base
delle delibere del «valore attuale», mentre gli artt. 3 e 4 impongono
l'obbligo di restituire - con forme e modalita' variabili - quanto
maggiormente percepito (in somme o in quote del "Fondo Family") sulla
base del «valore attuale».
A fronte di tutto cio', A. K. adiva pertanto il Tribunale di
Trento, in sede di cognizione, per sentire dichiarata l'inesistenza
di qualsivoglia obbligo di restituzione di quanto percepito a titolo
di assegno vitalizio.
2.- In punto di rilevanza, evidenzia il rimettente come la
pretesa restitutoria della Regione autonoma Trentino-Alto
Adige/Südtirol potra' ritenersi fondata, e determinare il rigetto
della corrispondente azione di accertamento negativo proposta
dall'attore, solo se gli artt. 1, 2, 3 e 4 della legge reg.
Trentino-Alto Adige n. 4 del 2014 siano conformi a Costituzione; in
caso contrario tale pretesa dovra' essere ritenuta non fondata.
Nel merito, il giudice a quo espone che «la legge regionale n. 6
del 2012, per effettuare l'attualizzazione della quota di assegno
vitalizio non piu' percependa, demandava la concreta determinazione
del "valore attuale" all'Ufficio di presidenza del Consiglio
regionale (senza cioe' porre alcun specifico criterio legislativo),
mentre la nuova legge regionale n. 4 del 2014 - asseritamente di
interpretazione autentica della precedente - ha fissato direttamente,
al proprio art. 2, i criteri con cui effettuare la determinazione del
valore attuale (ora chiamato "valore attuale medio"), sottraendo
cosi' ogni margine di discrezionalita' all'Ufficio».
La novella legislativa non potrebbe, a dire del giudice a quo,
correttamente qualificarsi come legge di interpretazione autentica
«poiche' essa non fa fronte ad uno stato di incertezza, ne' effettua
una scelta tra le variabili di senso della legge interpretata, ne'
intende contrastare alcun orientamento giurisprudenziale, poiche',
invece, procede direttamente ad introdurre una completamente nuova
analitica determinazione dei parametri per l'attualizzazione».
Il giudice rimettente richiama la giurisprudenza della Corte
costituzionale secondo cui le disposizioni retroattive devono trovare
adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non devono
contrastare con altri principi e interessi costituzionalmente
protetti (vengono richiamate le sentenze n. 93 del 2011, n. 234 del
2007 e n. 374 del 2002). In particolare, il giudice a quo evoca,
quali corollari del principio di ragionevolezza, il divieto di
introdurre ingiustificate disparita' di trattamento, la tutela
dell'affidamento dei soggetti privati, la coerenza e la certezza
dell'ordinamento, il rispetto delle funzioni costituzionalmente
riservate al potere giudiziario (vengono citate le sentenze n. 209
del 2010 e n. 397 del 1994).
La natura retroattiva della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 4
del 2014 si desumerebbe in modo particolare da tre distinti elementi:
a) la dichiarazione di nullita' degli atti e dei provvedimenti che
contenevano pregresse quantificazioni del valore attuale e di ogni
atto conseguente (art. 1); b) la previsione che impone la
restituzione ed i recuperi delle somme precedentemente erogate sulla
base della nozione di «valore attuale» determinata secondo quanto
previsto dall'art. 10 della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 6 del
2012 (art. 3); c) la rideterminazione delle quote del "Fondo Family",
sulla base del nuovo criterio del «valore attuale medio» (art. 4).
Nell'imporre una sostanziale modifica con efficacia retroattiva
della normativa di cui alla legge reg. Trentino-Alto Adige n. 6 del
2012, la legge reg. Trentino-Alto Adige n. 4 del 2014 non
rispetterebbe i principi affermati dalla giurisprudenza
costituzionale.
Essa violerebbe l'art. 3 Cost., «incidendo, in modo
irragionevole, sul legittimo affidamento nella sicurezza giuridica,
che costituisce elemento fondamentale dello Stato di diritto»
(vengono citate le sentenze n. 170 e n. 103 del 2013, n. 270 e n. 71
del 2011, n. 236 e n. 206 del 2009), poiche' «l'affidamento del
cittadino nella sicurezza giuridica [...] non puo' essere leso da
disposizioni retroattive, che trasmodino in regolamento irrazionale
di situazioni sostanziali fondate su leggi anteriori» (si richiama la
sentenza n. 446 del 2002). Il giudice rimettente ricorda come,
secondo la giurisprudenza costituzionale, la norma retroattiva non
puo' tradire l'affidamento del privato, «specie se maturato con il
consolidamento di situazioni sostanziali, pur se la disposizione
retroattiva sia dettata dalla necessita' di contenere la spesa
pubblica».
Secondo il giudice a quo, «a fronte della legittima
corresponsione - sulla base di una legge - di una non indifferente
somma di denaro (oppure dell'attribuzione di [quote di] fondi di
investimento), ogni persona adotta delle scelte - anche di una certa
importanza - nell'ambito della propria vita personale e familiare
[...]. Consentire che una legge successiva possa rimettere in
discussione tale attribuzione patrimoniale, obbligando la persona a
restituirla, significa sconvolgere la sua vita personale,
costringendolo a rivedere integralmente le non indifferenti scelte di
vita personale e familiare che egli puo' aver effettuato facendo
affidamento sulla stabilita' dell'attribuzione patrimoniale stessa.
Se si ammette che una legge successiva possa costringere il soggetto
a restituire un'attribuzione patrimoniale legittimamente ricevuta
sulla base di una legge precedente, si costringe il soggetto stesso a
non fare affidamento sull'attribuzione patrimoniale stessa e quindi a
non utilizzarla, poiche' egli potrebbe sempre essere chiamato a
restituirla».
Secondo il giudice rimettente, la supposta violazione dei
principi di ragionevolezza, di affidamento e sicurezza dei rapporti
giuridici sanciti dall'art. 3 Cost. non sarebbe smentita dalla
brevita' del tempo intercorso tra la corresponsione dell'attribuzione
patrimoniale (decreto del Presidente del Consiglio regionale n. 663
del 30 ottobre 2013) e la richiesta della sua restituzione (decreto
del Presidente del Consiglio regionale n. 104 del 26 settembre 2014).
Nessun rilievo avrebbe neppure la circostanza secondo cui la legge
reg. Trentino-Alto Adige n. 6 del 2012 sarebbe stata fatta oggetto di
proposte di modifica anche prima dell'approvazione della legge reg.
Trentino-Alto Adige n. 4 del 2014; ne' che i provvedimenti
amministrativi attuativi della stessa legge reg. Trentino-Alto Adige
n. 6 del 2012 sarebbero stati oggetto di impugnativa in sede
giurisdizionale; ne' che la locale Procura della Repubblica avrebbe
svolto indagini sulle persone chiamate dall'ufficio di presidenza del
Consiglio regionale ad elaborare i criteri per il calcolo del «valore
attuale».
3.- Con atto datato 10 maggio 2017, depositato presso la
cancelleria della Corte costituzionale il 17 maggio 2017, si e'
costituita in giudizio la parte privata, A. K., chiedendo che la
Corte costituzionale accolga la questione di legittimita'
costituzionale sollevata, rinviando a successiva memoria
l'illustrazione delle ragioni a sostegno della richiesta.
4.- Con due distinti atti di identico contenuto, datati 12 giugno
2017 e depositati presso la cancelleria della Corte costituzionale il
13 giugno 2017, si sono costituiti in giudizio la Regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Südtirol e il Consiglio regionale della stessa
Regione, per sostenere l'inammissibilita' e, nei limiti in cui
risulti ammissibile, la non fondatezza della questione.
Rispetto alla descrizione dei fatti operata dal giudice a quo, la
Regione e il Consiglio regionale precisano che A. K., prima
dell'entrata in vigore della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 6 del
2012, era titolare di un assegno vitalizio commisurato al 48,10 per
cento dell'indennita' parlamentare lorda, pari a euro 6.100,52
mensili lordi, che, a seguito della annuale rivalutazione secondo
l'indice dell'Istituto nazionale di statistica (ISTAT), ammontava -
al 31 dicembre 2013 - a euro 6.531,04 mensili lordi.
A seguito della scelta di A. K. di avvalersi dell'opzione per il
regime previsto dall'art. 10, comma 2, della legge reg. Trentino-Alto
Adige n. 6 del 2012, a compensazione della riduzione dell'assegno
vitalizio mensile - parametrato ora al 30,40 per cento e non piu' al
48,10 per cento dell'indennita' parlamentare lorda - egli si vedeva
riconosciuta «l'attribuzione immediata [...] del valore attuale della
differenza tra il 48,1% e il 30,4%». L'importo dell'assegno vitalizio
mensile scendeva da euro 6.531,04 a euro 4.127,72 lordi; mentre la
quota ridotta del vitalizio era convertita nel suo «valore attuale»
calcolato nell'importo netto complessivo di euro 364.931,99. Di
questi, il 39 per cento, pari a euro 144.931,99, veniva erogata con
mandato di pagamento del 13 novembre 2013; la restante parte, pari a
euro 220.000,00, veniva attribuita ad A. K. a mezzo di quattro quote
nominative del "Fondo Family" con scadenza 31 dicembre degli anni dal
2018 al 2021.
La Regione e il Consiglio regionale segnalano poi che l'art. 10,
comma 1, della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 6 del 2012 prevede
che anche ai consiglieri in carica nella XIV legislatura o ai
consiglieri cessati dal mandato in attesa di maturare i requisiti per
l'attribuzione del vitalizio, l'importo dell'assegno viene ridotto al
30,40 per cento della base di calcolo, e per la parte eccedente,
viene riconosciuto il «valore attuale». Con riferimento a questa
specifica previsione, la delibera dell'ufficio di presidenza del
Consiglio regionale del 27 maggio 2013, n. 334, con la quale e' stato
adottato il «Regolamento concernente la determinazione del valore
attuale di una quota di assegno vitalizio e le disposizioni comuni
con le contribuzioni per il trattamento indennitario», ha stabilito
che anche per tali consiglieri la quota del «valore attuale»
dell'assegno vitalizio fosse erogata immediatamente, nonostante essi
non avessero ancora maturato i requisiti per l'attribuzione del
vitalizio stesso.
Sottolineano Regione e Consiglio regionale come le deliberazioni
dell'ufficio di presidenza, e i conseguenti atti amministrativi del
procedimento di attualizzazione, siano «stati oggetto di forte
critica da parte della opinione pubblica della Regione», e siano
stati «contestati nella loro legittimita' in diverse sedi, generando
iniziative impugnatorie e procedimenti, tuttora pendenti, volti
all'accertamento della responsabilita' penale e contabile dei
soggetti che hanno concorso ad adottarli».
Proprio alla luce di tali circostanze, il Consiglio regionale
avrebbe adottato la legge reg. Trentino-Alto Adige n. 4 del 2014, con
lo scopo di correggere la determinazione dei parametri di
attualizzazione, «che aveva condotto ad una sovrastima del valore
attuale della quota» e l'estensione immediata del beneficio
dell'attualizzazione anche ai soggetti privi del diritto all'assegno
vitalizio, che pure si erano visti attribuita la quota «idealmente
ridotta».
La Regione e il Consiglio regionale osservano poi che - all'esito
dell'entrata in vigore della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 4 del
2014 - il Presidente del Consiglio regionale aveva comunicato ad A.
K., gia' con nota del 30 luglio 2014, che egli sarebbe stato tenuto
alla restituzione dell'importo netto di euro 130.438,40. In
alternativa, ai sensi dell'art. 5 della stessa legge regionale, egli
avrebbe potuto revocare con effetto retroattivo l'opzione esercitata
ai sensi dell'art. 10, comma 2, della legge reg. Trentino-Alto Adige
n. 6 del 2012. Non essendo intervenuta alcuna revoca, con successivo
decreto del 26 settembre 2014, n. 104, trasmesso ad A. K. il 30
settembre 2014, il Presidente del Consiglio regionale chiedeva la
restituzione, entro novanta giorni, dell'importo di euro 130.438,40.
Alla luce di tali atti, A. K. ha instaurato il giudizio da cui
promana la presente questione di legittimita' costituzionale.
5.- Cosi' precisati i profili di fatto della vicenda, la Regione
e il Consiglio regionale costituiti eccepiscono in primo luogo
l'inammissibilita' della questione di legittimita' costituzionale: il
giudice rimettente avrebbe infatti erroneamente contestato
«globalmente gli artt. 1, 2, 3 e 4 della legge regionale n. 4 del
2014», senza considerare che alcune delle previsioni ivi contenute
riguardano fattispecie diverse da quelle applicabili nel giudizio a
quo. In particolare, gli artt. 1, comma 4, e 4, comma 4, della legge
reg. Trentino-Alto Adige n. 4 del 2014 disciplinerebbero la
situazione di quei consiglieri regionali che «pur non avendo maturato
i requisiti per l'attribuzione del vitalizio, si erano purtuttavia
visti immediatamente attribuire a titolo di "valore attuale" una
quota dell'assegno futuro». Non sarebbe pero' questo il caso di A.
K., che, avendone maturato i requisiti, era gia' da tempo titolare
dell'assegno vitalizio. La difesa della Regione e del Consiglio
regionale lascia peraltro sottintendere che la mancata
considerazione, da parte del giudice a quo, dei differenti problemi
sottesi alle diverse fattispecie disciplinate dalla legge potrebbe
determinare la complessiva inammissibilita' della questione di
legittimita' costituzionale.
Nel merito, la Regione e il Consiglio regionale contestano in
primo luogo l'assunto del giudice a quo, che nega alla legge reg.
Trentino-Alto Adige n. 4 del 2014 la natura di legge di
interpretazione autentica: l'obiettivo della legge impugnata sarebbe
infatti «segnatamente quello di ristabilire un significato della
disposizione piu' vicino alla volonta' originaria del legislatore».
In particolare, i parametri di attualizzazione prescritti dall'art. 2
della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 4 del 2014 sarebbero tutti
circoscritti nell'ambito delle possibilita' aperte dall'art. 10 della
legge reg. Trentino-Alto Adige n. 6 del 2012: «il valore attuale
medio di cui ragiona la legge regionale n. 4 del 2014, lungi
dall'essere qualcosa di "completamente nuovo e diverso" dal valore
attuale di cui e' parola nella legge regionale n. 6 del 2012 (come
invece ritiene il giudice a quo)», ne costituirebbe una «mera
specificazione, e precisamente la specificazione che consente
l'attuazione piu' ragionevole e corretta».
Alla luce della ratio della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 6
del 2012, volta al contenimento della spesa pubblica, sarebbero
pertanto i criteri adottati dall'ufficio di presidenza nelle delibere
n. 324 e 334 del 2013 - «altamente premiali e poco realistici» - a
non armonizzarsi con la legge stessa; mentre i parametri adottati
dalla legge reg. Trentino-Alto Adige n. 4 del 2014 costituirebbero
una «fedele esecuzione della legge n. 6 del 2012».
In particolare, per la Regione e il Consiglio Regionale sarebbe
incomprensibile la ragione per cui, nelle citate delibere
dell'ufficio di presidenza del Consiglio regionale che hanno
determinato i parametri di attualizzazione, l'aspettativa di vita per
i titolari degli assegni vitalizi «sia stata calcolata in modo tanto
superiore rispetto alla classe demografica di riferimento»;
altrettanto inspiegabile sarebbe la ragione per cui «la solidita'
finanziaria della Regione potesse avere un rating del tutto
indipendente da quello della stessa Repubblica italiana»; analoghi
dubbi sussisterebbero sulla scelta di non tenere conto, nella
determinazione del tasso di sconto, «del rischio di interventi
rimodulativi sui vitalizi in corso, analoghi a quelli attuati dalla
legge regionale n. 5 del 2014, e tanto piu' prevedibili in quanto
l'intero contesto nazionale si muoveva in quella direzione». D'altra
parte, espongono le parti, la correttezza dei parametri di
attualizzazione sarebbe stata oggetto di attenzione, prima ancora che
del legislatore regionale, della magistratura penale e contabile.
Tutto cio' considerato, la legge di interpretazione autentica
apparirebbe «non solo opportuna e giustificata, bensi' anche
necessaria per rendere piu' sicuramente legittima una operazione gia'
contestata in diverse sedi e per rimuovere possibili dubbi sulla
stessa legittimita' della legge regionale oggetto della
interpretazione, assicurando ad essa un significato corrispondente
alla originaria volonta' del legislatore e certo non irragionevole,
anche in considerazione di fondamentali esigenze di eguaglianza e di
equita' sociale» (vengono a tal proposito citate le sentenze n. 132
del 2016, n. 1 del 2011, n. 314 del 1994 e n. 56 del 1989, nonche'
l'ordinanza n. 432 del 1989).
6.- In ogni caso, non sarebbe fondata la censura relativa
all'ingiustificata lesione del legittimo affidamento riposto
dall'attore sulle somme e sulle quote erogategli. La Regione ritiene
che proprio gli elementi che il giudice rimettente ha ritenuto in
tale prospettiva irrilevanti (la brevita' del tempo intercorso tra la
corresponsione dell'attribuzione patrimoniale e la richiesta della
sua restituzione; la notorieta' dell'esistenza delle proposte di
legge volte a correggere l'assetto dettato dalla legge reg.
Trentino-Alto Adige n. 6 del 2012 anche prima dell'approvazione della
legge reg. Trentino-Alto Adige n. 4 del 2014; l'avvenuta impugnazione
dei provvedimenti applicativi; lo svolgimento delle indagini da parte
della locale Procura della Repubblica sulle persone chiamate
dall'ufficio di presidenza del Consiglio regionale ad elaborare i
criteri per il calcolo del «valore attuale») siano invece in grado di
«escludere che potessero essere sorti affidamenti legittimi alla
conservazione del beneficio, nei termini in cui era stato erogato».
D'altra parte, proprio perche' sono stati i «parametri
irrealistici» contenuti nelle delibere dell'ufficio di presidenza del
Consiglio regionale ad aver «tradito il senso della legge n. 6 del
2012, un problema di affidamento meritevole di tutela fondato sulla
legge non si pone nemmeno». Cio' sarebbe dimostrato dal fatto che lo
stesso giudice a quo non ha messo in discussione la correttezza dei
parametri adottati dalla legge reg. Trentino-Alto Adige n. 6 del
2014.
Anche alla luce di cio', non vi sarebbe alcuna lesione del
legittimo affidamento, posto che «lo sdegno dell'opinione pubblica
[...], immediate contestazioni in tutte le sedi e l'immediato avvio
delle iniziative correttive, ampiamente pubblicizzate e sicuramente
note ai ricorrenti», «convergono nell'escludere positivamente che i
beneficiari potessero realmente "confidare" nella integrale
conservazione delle somme che erano state loro pagate con [...]
generosa larghezza» (viene a tal proposito citata la sentenza n. 16
del 2017).
Infine, la Regione sottolinea come gli artt. 3 e 4 della legge
regionale impugnata consentono ai percettori del vitalizio
attualizzato la restituzione di quanto percepito sulla base della
legge reg. Trentino-Alto Adige n. 6 del 2012 in modo graduale e
flessibile nei tempi e nei modi. Particolare rilievo, in questa
prospettiva, assumerebbe la circostanza secondo cui la restituzione
puo' essere effettuata tramite la riassegnazione al Consiglio
regionale delle quote del "Fondo Family" ancora non esigibili al
momento dell'entrata in vigore della legge e delle quali pertanto i
beneficiari non potevano avere gia' disposto. Di particolare rilievo
sarebbe poi la previsione che consente all'ufficio di presidenza di
valutare modalita' di recupero, prevedendo idonee forme di garanzie
per coloro che si trovano nell'impossibilita' di restituire la quota
di valore attuale. Tali previsioni salvaguarderebbero pertanto
l'affidamento dei soggetti beneficiari dell'attualizzazione del
vitalizio.
7.- In data 15 febbraio 2019, A. K. ha depositato documentazione
poi illustrata nella memoria predisposta in vista dell'udienza
pubblica.
In quest'ultima si evidenzia in primo luogo come l'eccezione di
inammissibilita' avanzata dalla Regione e dal Consiglio regionale non
possa configurarsi come tale, ma, al piu', come una «precisazione
delle norme oggetto di censura», volta ad escludere le disposizioni
che non determinano applicazione retroattiva del «valore attuale» e/o
l'obbligo di restituzione delle somme gia' erogate al momento di
entrata in vigore della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 4 del 2014:
in ogni caso, anche «ove fosse amputata di tali norme» (artt. 1,
comma 4, e 4, comma 4), «la questione resterebbe pienamente
rilevante» poiche' «il remittente ha inteso censurare la legittimita'
dell'impianto normativo, sopra descritto, nella sua compiutezza, ben
cogliendo la logica comune che ispira tutte le norme indubbiate».
Nel merito, A. K. aderisce alla tesi del rimettente quanto alla
contestazione della natura di legge di interpretazione autentica
della legge oggetto di impugnazione e richiama la recente
giurisprudenza costituzionale sviluppatasi su tali tipi di leggi
(vengono citate, ex plurimis, le sentenze n. 73 del 2017, n. 132 del
2016 e n. 170 del 2013): in particolare, la legge retroattiva
censurata avrebbe natura innovativa e conterrebbe previsioni che non
modificano un rapporto giuridico di durata, ma «un assetto
d'interessi gia' interamente definito e pienamente sedimentato tra le
parti».
La legge censurata presenterebbe tutti gli indici rivelatori di
un uso illegittimo della legislazione retroattiva: «l'adozione di una
disciplina violativa del divieto di introdurre ingiustificate
disparita' di trattamento (specie pel profilo della soppressione
della regola dell'attualizzazione della "quota eccedente", per tutti
i beneficiari al 1° gennaio 2014, con conseguente adozione di criteri
volatili)»; «l'irragionevolezza della disciplina retroattiva (per il
profilo dell'erronea autoqualificazione legislativa, della non
necessarieta' di interventi correttivi, nemmeno nella prospettiva
della finanza pubblica, nonche' per il profilo della fissazione ex
lege di criteri che rientrano nel dominio della scienza attuariale)»;
«la lesione del legittimo affidamento»; «la gravita' del pregiudizio
patito dai destinatari della disciplina retroattiva».
A dimostrazione di tali assunti, A. K. ricostruisce l'evoluzione
della disciplina regionale in materia di assegni vitalizi, dalla
quale emergerebbe come nel corso degli anni l'importo degli assegni
vitalizi stessi sarebbe stato ripetutamente decurtato. Per quanto
concerne la legge reg. Trentino-Alto Adige n. 4 del 2014, essa
avrebbe determinato - con le modifiche ai parametri di cui alla
delibera n. 324 del 2013 dell'ufficio di presidenza del Consiglio
regionale - una riduzione di circa il 35 per cento degli importi
attualizzati.
Cio' premesso, A. K. contesta che vi fossero contrasti
applicativi sulla legge reg. Trentino-Alto Adige n. 6 del 2012 e
contesta altresi' la tesi sostenuta dalla difesa della Regione e del
Consiglio regionale secondo cui tale legge possa essere in qualche
modo interpretabile: essa sarebbe in realta' «neutra», limitandosi a
rimettere a successive scelte tecniche la determinazione del «valore
attuale». Di conseguenza, la legge reg. Trentino-Alto Adige n. 4 del
2014, lungi dallo svolgere qualsiasi interpretazione della precedente
legge, avrebbe imposto «un'aprioristica volonta' del principe,
operando in maniera punitiva nei confronti dei soggetti beneficiari
dell'attualizzazione», sostituendo le scelte precedentemente
effettuate in base a indicazioni tecnico-scientifiche con scelte di
carattere esclusivamente politico (viene richiamata anche la
giurisprudenza costituzionale «in ragione della quale il principio di
ragionevolezza impone al legislatore di rispettare le evidenze
tecnico-scientifiche»). Cio' rivelerebbe l'irragionevolezza
dell'intervento legislativo, cosi' come anche la auto-qualificazione
della stessa legge alla stregua di norma di interpretazione
autentica.
Ne' la pretesa necessita' di contenere la spesa consentirebbe di
evitare le censure di irragionevolezza: sostiene infatti la parte
privata che in realta' gia' la riforma contenuta nella legge reg.
Trentino-Alto Adige n. 6 del 2012 avrebbe determinato una
significativa riduzione della spesa corrente per i vitalizi,
consentendo il finanziamento di una serie di interventi solidaristici
a favore delle famiglie piu' bisognose della Regione. Il
raggiungimento dell'obiettivo di riduzione dei costi gia' ottenuto
avrebbe dunque reso privo di ragionevolezza l'ulteriore intervento
del legislatore regionale effettuato con la legge reg. Trentino-Alto
Adige n. 4 del 2014.
Ulteriore profilo di irragionevolezza si desumerebbe dal
principio contenuto nella sentenza della Corte costituzionale n. 173
del 2016, secondo cui l'imposizione di contributi sulle pensioni non
puo' essere ripetitiva e reiterata: circostanza questa che, invece,
secondo la parte privata, si sarebbe inverata proprio in virtu' delle
disposizioni impugnate.
Richiamata la giurisprudenza della Corte europea dei diritti
dell'uomo sul principio di legittimo affidamento, A. K. si sofferma
poi sulla concreta determinazione dei parametri adottati dalla
delibera dell'ufficio di presidenza del Consiglio regionale n. 324
del 2013, evidenziandone la correttezza e sostenendo che nessuna
influenza avrebbe, nel giudizio di costituzionalita', l'apertura di
procedimenti penali e contabili sugli eventuali vizi applicativi
della legge n. 6 del 2012.
Da ultimo, A. K. sottolinea che a fronte degli obiettivi di forte
riduzione della spesa ottenuti dalla legge reg. Trentino-Alto Adige
n. 6 del 2012, l'approvazione di un imprevedibile «intervento
(pseudo) correttivo di cui non c'era alcuna esigenza» avrebbe leso il
principio del legittimo affidamento dei beneficiari, che si sarebbe
sedimentato in ragione dell'applicazione della legge reg.
Trentino-Alto Adige n. 6 del 2012 «in numerosi atti di natura
regolamentare, amministrativa e negoziale» (vengono a tal proposito
citate alcune decisioni della Corte di giustizia dell'Unione
europea).
8.- In data 26 febbraio 2019, la Regione autonoma Trentino-Alto
Adige/Südtirol e il Consiglio regionale della stessa Regione hanno
depositato ulteriore memoria, nella quale hanno evidenziato, con
apposita documentazione, come la presenza di avanzi di consuntivo nel
bilancio regionale e il patrimonio del Consiglio regionale non
sarebbero affatto indicativi «di una particolare solidita'
finanziaria dell'organo legislativo della Regione, visto che gli
stessi periodi espongono sovente un peggioramento patrimoniale». Le
risorse del Consiglio, in particolare, costituirebbero il mero
«equivalente di una riserva attuariale a copertura della spesa futura
per gli assegni vitalizi».
In ogni caso, sottolinea la difesa della Regione e del Consiglio
regionale, «anche qualora davvero il Consiglio si trovasse in una
situazione patrimoniale e finanziaria florida [...] l'intervento del
legislatore [...] rimarrebbe comunque legittimo», poiche' volto a
rimediare ad applicazioni distorsive del senso proprio della legge
reg. Trentino-Alto Adige n. 6 del 2012, frutto di una malintesa
interpretazione della legge stessa, che avrebbe determinato una
«ingiustificata distrazione a fini privati di risorse che nella loro
origine sono pubbliche» e la conseguente erogazione di somme in
«misura abnorme» a favore di singoli soggetti privati. Proprio il
caso oggetto del giudizio a quo lo proverebbe: a fronte di versamenti
di contributi pari a circa euro 197.000, A. K. avrebbe gia' percepito
oltre euro 600.000 a titolo di vitalizio, cui devono aggiungersi i
circa euro 235.000 ottenuti attraverso la procedura di
attualizzazione, e l'assegno mensile lordo di circa euro 4.100 che
egli continua e continuera' a percepire.
Inoltre, la difesa della Regione e del Consiglio regionale
sostiene che i criteri adottati dall'ufficio di presidenza del
Consiglio regionale con la delibera n. 324 del 2013 sarebbero stati
eccessivamente favorevoli e, soprattutto, basati su presupposti che
successivi pareri e analisi hanno ritenuto scorretti e
ingiustificati.
9.- In sede di udienza pubblica, con il consenso della difesa
della Regione e del Consiglio regionale, A. K. ha depositato
ulteriori documenti.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale ordinario di Trento dubita, in riferimento
all'art. 3 della Costituzione, della legittimita' costituzionale
degli artt. 1, 2, 3 e 4 della legge della Regione autonoma
Trentino-Alto Adige 11 luglio 2014, n. 4, recante «Interpretazione
autentica dell'articolo 10 della legge regionale 21 settembre 2012,
n. 6 (Trattamento economico e regime previdenziale dei membri del
Consiglio della Regione autonoma Trentino-Alto Adige) e provvedimenti
conseguenti».
Le disposizioni censurate, pretendendo di offrirne
un'interpretazione autentica, intervengono sull'art. 10 della legge
della Regione Trentino-Alto Adige 21 settembre 2012, n. 6
(Trattamento economico e regime previdenziale dei membri del
Consiglio della Regione autonoma Trentino-Alto Adige), che -
nell'ambito di una complessiva riduzione dell'ammontare degli assegni
vitalizi al tetto del 30,40 per cento dell'indennita' parlamentare
lorda (art. 10, comma 1) - ha consentito, «[a]i Consiglieri cessati
dal mandato» che godono di un assegno vitalizio superiore, di optare,
in alternativa al mantenimento dell'assegno originario, per la
cosiddetta "attualizzazione" della parte di vitalizio eccedente quel
tetto (art. 10, comma 2).
Nell'impostazione della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 6 del
2012, l'opzione per la cosiddetta "attualizzazione" comporta dunque,
da un lato, la riduzione dell'importo del vitalizio mensile al 30,40
per cento dell'indennita' parlamentare lorda; ma, dall'altro lato,
consente di compensare tale riduzione, appunto attraverso la
"attualizzazione", consistente nell'immediata attribuzione, e
liquidazione in valore attuale, degli importi futuri dei vitalizi
corrispondenti alle quote eccedenti il 30,40 per cento. Si tratta, in
realta', di una "anticipazione in capitale" di una quota del
vitalizio da percepire, fondata su un meccanismo eccezionale e di
favore, sebbene non sconosciuto all'ordinamento (prevedeva
analogamente, ad esempio, l'art. 34 della legge 13 luglio 1965, n.
859, recante «Norme di previdenza per il personale di volo dipendente
da aziende di navigazione aerea», poi abrogato, qualificato in
termini di «beneficio» dalla stessa giurisprudenza di legittimita':
Corte di cassazione, sezioni unite, sentenza 28 maggio 2014, n.
11907; Corte di cassazione, sezione lavoro, sentenza 11 novembre
2016, n. 23095).
Per parte sua, la legge reg. Trentino-Alto Adige n. 6 del 2012
non aveva direttamente previsto i parametri e le modalita' con cui
procedere alla quantificazione del «valore attuale»; l'art. 10, comma
4, della stessa legge aveva invece conferito tale compito all'ufficio
di presidenza del Consiglio regionale, unitamente a quello di
individuare uno strumento finanziario al quale gli importi
attualizzati da conferire dovevano essere destinati, in tutto o in
parte. A tali compiti l'ufficio di presidenza ha effettivamente
provveduto con proprie delibere (del 9 aprile 2013, n. 324, recante
«Criteri per provvedere alle operazioni di attualizzazione ai sensi
dell'art. 10 della legge regionale 21 settembre 2012, n. 6» e del 27
maggio 2013, n. 334, recante «Valore attuale di una quota di assegno
vitalizio e disposizioni comuni con le contribuzioni per il
trattamento indennitario»), sia individuando modalita' e parametri
per il calcolo del «valore attuale», sia istituendo il cosiddetto
"Fondo Family", fondo finanziario al quale destinare, in tutto o in
parte, gli importi attualizzati dei vitalizi.
A fronte di tale quadro normativo, lamenta dunque il giudice
rimettente che, sotto le mentite spoglie di un'interpretazione
autentica, le censurate disposizioni della legge reg. Trentino-Alto
Adige n. 4 del 2014 avrebbero inciso retroattivamente sulle
operazioni di calcolo della cosiddetta "attualizzazione" della parte
di assegno vitalizio eccedente la misura del 30,40 per cento
dell'indennita' parlamentare lorda. In particolare, in relazione a
tali operazioni di calcolo, esse avrebbero disposto «con efficacia
retroattiva» la sostituzione dei parametri e dei criteri individuati
dall'ufficio di presidenza del Consiglio regionale con la nozione di
«valore attuale medio», prevedendo altresi', a carico degli ex
consiglieri regionali interessati, l'obbligo di restituire le somme
gia' percepite e/o le quote del fondo finanziario gia' attribuite
sulla base dei criteri contenuti nelle citate delibere.
Ad avviso del rimettente, cosi' disponendo, gli artt. 1, 2, 3 e 4
della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 4 del 2014 si porrebbero in
contrasto con l'art. 3 Cost., poiche' inciderebbero in modo
irragionevole sul legittimo affidamento riposto dai destinatari delle
disposizioni censurate nella sicurezza giuridica, elemento
fondamentale dello Stato di diritto che non puo' essere leso da
disposizioni retroattive, laddove esse trasmodino in un regolamento
irrazionale di situazioni sostanziali fondate su leggi precedenti.
Sottolinea, in particolare, il giudice a quo come, secondo la
giurisprudenza di questa Corte, disposizioni retroattive non
potrebbero tradire l'affidamento del privato, «specie se maturato con
il consolidamento di situazioni sostanziali, pur se la disposizione
retroattiva sia dettata dalla necessita' di contenere la spesa
pubblica» o di far fronte a eventi eccezionali.
In definitiva, sostiene il rimettente, consentire che una legge
successiva possa retroattivamente mettere in discussione
un'«attribuzione patrimoniale», obbligando chi l'ha ricevuta a
restituirla, «significa sconvolgere la sua vita personale» e
costringerlo a rivedere scelte di vita personale e familiare
effettuate «facendo affidamento sulla stabilita' dell'attribuzione
patrimoniale stessa».
2.- L'intervento legislativo oggetto di censura si qualifica, a
partire dal titolo, quale «interpretazione autentica» di quanto
disposto nell'art. 10 della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 6 del
2012, in tema di "attualizzazione" delle quote di assegno vitalizio
eccedenti il limite del 30,40 per cento dell'indennita' parlamentare
lorda.
In particolare, l'art. 1, comma 1, della legge reg. Trentino-Alto
Adige n. 4 del 2014 stabilisce che il termine «valore attuale»,
contenuto nel citato art. 10, «dal momento di entrata in vigore»
della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 6 del 2012 «si interpreta nel
senso che esso fa riferimento al "valore attuale medio"». L'art. 2
della legge censurata elenca direttamente i parametri applicativi da
utilizzare per la determinazione del valore attuale medio, mentre il
precedente art. 1, comma 2, stabilisce che l'ufficio di presidenza
del Consiglio regionale provveda, secondo questi parametri -
«applicati secondo criteri di ragionevolezza» - alla nuova
quantificazione degli assegni, adottando tutti i provvedimenti
conseguenti. Sono, in particolare, dichiarati nulli «tutti gli atti
che contengano pregresse quantificazioni del valore attuale e ogni
atto conseguente». L'art. 3 della legge, pure censurato, dispone
dettagliatamente in tema di «restituzioni e recuperi» a carico dei
consiglieri che abbiano beneficiato dei piu' favorevoli criteri di
calcolo basati sul «valore attuale». L'art. 4, infine, prevede la
complessiva rideterminazione, in base ai nuovi criteri, delle
modalita' di assegnazione ai consiglieri delle quote del cosiddetto
"Fondo Family".
Con tale complessivo intervento, il legislatore regionale ha
inteso dunque incidere sugli effetti della legge reg. Trentino-Alto
Adige n. 6 del 2012, tenendo conto - come si legge nella relazione al
disegno di legge - del fatto che l'applicazione dei criteri e dei
parametri di calcolo del «valore attuale» dei vitalizi prescelti
dall'ufficio di presidenza del Consiglio regionale aveva condotto a
quantificazioni attestate su cifre elevate, determinando, tra
l'altro, non positive reazioni dell'opinione pubblica.
Costituisce appunto oggetto della presente questione di
legittimita' costituzionale il verificare se tale nuova disciplina,
anziche' ragionevole interpretazione autentica del precedente assetto
legislativo, si configuri quale intervento recante una normativa
retroattiva che trasmoda in regolamento irrazionale di situazioni
sostanziali fondate sulla legge reg. Trentino-Alto Adige n. 6 del
2012, e percio' determini, in contrasto con l'art. 3 Cost., la
lesione del legittimo affidamento maturato dai destinatari delle
previsioni di quest'ultima.
3.- In via preliminare, va esaminata l'eccezione
d'inammissibilita' prospettata dalla difesa della Regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Südtirol e del Consiglio regionale della medesima
Regione, parti del giudizio a quo costituite nel giudizio di fronte a
questa Corte. Viene, in particolare, eccepita «l'inammissibilita' per
eccesso» della questione di legittimita' costituzionale, poiche' il
giudice rimettente avrebbe erroneamente censurato «globalmente gli
artt. 1, 2, 3 e 4 della legge regionale n. 4 del 2014», senza
considerare che «tali disposizioni disciplinano distintamente
situazioni diverse e non assimilabili». Adombrando, per questa
ragione, la complessiva inammissibilita' della questione sollevata
dall'ordinanza di rimessione, espone la difesa della Regione e del
Consiglio regionale che le censure mosse dal giudice a quo
riguarderebbero anche disposizioni relative alla sola situazione di
quei consiglieri che, pur non avendo maturato i requisiti per
l'attribuzione del vitalizio, si erano purtuttavia visti
immediatamente attribuire, a titolo di «valore attuale», una quota
dell'assegno futuro (artt. 1, comma 4, e 4, comma 4, della legge reg.
Trentino-Alto Adige n. 4 del 2014). Nel giudizio a quo, sottolineano
le parti, e' pero' in discussione unicamente la posizione di un ex
consigliere regionale gia' titolare dell'assegno vitalizio, avendo
maturato i requisiti.
Va in effetti ricordato che, nella delibera 27 maggio 2013, n.
334, con la quale e' stato adottato il «Regolamento concernente la
determinazione del valore attuale di una quota di assegno vitalizio e
le disposizioni comuni con le contribuzioni per il trattamento
indennitario», l'ufficio di presidenza del Consiglio regionale aveva
previsto che il «valore attuale» venisse corrisposto, oltre che ai
consiglieri cessati dal mandato che alla data stessa erano in
godimento di un assegno vitalizio e avevano esercitato l'opzione di
cui all'art. 10, comma 2, della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 6
del 2012, anche «a tutti i Consiglieri in carica nella XIV
Legislatura» (quindi anche agli stessi componenti dell'ufficio di
presidenza), nonche' «ai Consiglieri cessati dal mandato che alla
data di entrata in vigore della legge regionale 21 settembre 2012, n.
6, erano in attesa di maturare i requisiti previsti».
Per questa ragione, la legge reg. Trentino-Alto Adige n. 4 del
2014, agli artt. 1, comma 4, e 4, comma 4, detta regole relative alle
specifiche posizioni di questi soggetti.
In riferimento a tali due disposizioni l'eccezione e' fondata,
giacche' esse non devono trovare applicazione nel giudizio a quo, nel
quale e' effettivamente in questione soltanto la posizione di un ex
consigliere che gia' aveva maturato i requisiti previsti per la
corresponsione dell'assegno vitalizio.
Deve rilevarsi che anche le disposizioni contenute ai commi 5 e 6
dell'art. 3 risultano riferite ai soli consiglieri che non hanno
maturato i requisiti per la corresponsione del vitalizio. Anch'esse,
quindi, non sono applicabili nel giudizio a quo, conseguendone
ugualmente l'inammissibilita' della questione in quanto a queste
relativa.
Da cio' non deriva, ovviamente, l'inammissibilita' della
questione relativa alle altre disposizioni o parti di disposizioni,
volte invece a disciplinare la situazione dei consiglieri regionali
cessati dal mandato che abbiano gia' maturato i requisiti previsti
per la corresponsione dell'assegno vitalizio, disposizioni da
applicarsi nel giudizio a quo. Del resto, secondo costante
giurisprudenza costituzionale, e' possibile «circoscrivere l'oggetto
del giudizio di legittimita' costituzionale ad una parte soltanto
della o delle disposizioni censurate, se cio' e' suggerito dalla
motivazione dell'ordinanza di rimessione» (ex plurimis, sentenze n.
35 del 2017, n. 203 del 2016 e n. 244 del 2011).
In definitiva, lo scrutinio di questa Corte verte sull'art. 1,
commi 1, 2, 3 e 5; sull'art. 2 nella sua interezza; sull'art. 3,
commi 1, 2, 3 e 4; sull'art. 4, commi 1, 2, 3 e 5 della legge reg.
Trentino-Alto Adige n. 4 del 2014.
4.- La questione non e' fondata.
4.1.- Assume innanzitutto rilievo, entro i limiti che saranno
precisati, la natura dell'intervento che il legislatore regionale ha
operato con la legge reg. Trentino-Alto Adige n. 4 del 2014.
Anche alla luce del contenuto dell'ordinanza di rimessione,
nonche' delle opposte allegazioni delle parti sul punto, e'
necessario stabilire se la legge regionale in questione contenga
realmente un'interpretazione autentica di quanto previsto dall'art.
10 della precedente legge reg. Trentino-Alto Adige n. 6 del 2012,
oppure se essa rechi una disciplina che retroattivamente innova
criteri e modalita' di quantificazione degli assegni vitalizi
attribuiti ai consiglieri della Regione autonoma Trentino-Alto
Adige/Südtirol.
Questa Corte si e' talvolta espressa nel senso della possibile
assimilazione, quanto agli esiti dello scrutinio di legittimita'
costituzionale, tra disposizioni di interpretazione autentica -
retroattive, salva diversa volonta' esplicitata dal legislatore
stesso - e disposizioni innovative con efficacia retroattiva (da
ultimo, in tal senso, sentenza n. 73 del 2017).
Non deve tuttavia trascurarsi che, in relazione a leggi che
pretendono di avere natura meramente interpretativa, la palese
erroneita' di tale auto-qualificazione puo' costituire un indice, sia
pur non dirimente, dell'irragionevolezza della disciplina censurata
(di nuovo sentenza n. 73 del 2017 e, in particolare, sentenze n. 103
del 2013 e n. 41 del 2011). In direzione opposta, la natura realmente
interpretativa della disciplina in esame puo' non risultare
indifferente ai fini dell'esito del controllo di legittimita'
costituzionale, laddove sia censurata l'irragionevolezza della sua
retroattivita'. Tale natura e' rilevante, in particolare, quando il
principio costituzionale asseritamente leso dall'intervento
legislativo sia quello dell'affidamento dei consociati nella certezza
e nella stabilita' di un'attribuzione (nel caso di specie
patrimoniale) disposta in via legislativa. Infatti, se
l'interpretazione imposta dal legislatore consiste effettivamente
nell'assegnare alle disposizioni interpretate un significato
normativo in esse gia' realmente contenuto, cioe' riconoscibile come
una delle loro possibili e originarie varianti di senso, questo puo'
deporre, sia per la non irragionevolezza dell'intervento in
questione, sia nella direzione della non configurabilita' di una
lesione dell'affidamento dei destinatari (ancora sentenza n. 73 del
2017; sentenza n. 170 del 2008).
4.2.- Le disposizioni censurate, tuttavia, non possono
qualificarsi come di interpretazione autentica.
Nonostante l'auto-qualificazione contenuta nel titolo, esse non
hanno realmente l'obiettivo di chiarire il senso di disposizioni
preesistenti, ovvero di escludere o di enucleare uno dei sensi fra
quelli ritenuti ragionevolmente riconducibili alla disposizione (ex
multis, sentenze n. 132 del 2016, n. 160 del 2013 e n. 209 del 2010;
ordinanza n. 92 del 2014). In particolare, non si puo' ritenere che
esse impongano una scelta che rientra tra le possibili varianti di
senso del testo dell'art. 10 della legge reg. Trentino-Alto Adige n.
6 del 2012, limitandosi cosi' a rendere vincolante uno dei
significati ad esso gia' ascrivibile.
Nel caso in esame, la disposizione interpretata, appunto l'art.
10 della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 6 del 2012, stabiliva che
ai consiglieri potesse essere riconosciuto il «valore attuale» della
parte eccedente il 30,40 per cento dell'indennita' parlamentare lorda
(base di calcolo del vitalizio) e attribuiva all'esclusiva
discrezionalita' dell'ufficio di presidenza del Consiglio regionale
il compito di quantificare tale valore.
Ebbene, l'art. 1 della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 4 del
2014, anziche' interpretare il citato art. 10, introduce nuovi
criteri per l'attualizzazione.
Puo' discutersi se cio' dipenda, innanzitutto, dalla mutata
denominazione del criterio di calcolo per l'attualizzazione, il
«valore attuale» diventando «valore attuale medio», tramite
l'aggiunta di un aggettivo sulla cui importanza decisiva potrebbero
non essere implausibili conclusioni opposte; anche se, dal punto di
vista matematico, il valore attuale "medio" non coincide con il
valore "attuale", sicche', per cio' solo, non e' sostenibile che la
modifica legislativa si limiti a esplicitare cio' che sarebbe gia'
implicito nella definizione originaria.
Non e' in ogni caso dubbio che, nella legge piu' recente,
l'individuazione dei criteri e delle modalita' per la determinazione
del «valore attuale medio» non e' piu' rimessa alla discrezionalita'
dell'ufficio di presidenza del Consiglio regionale. Tali criteri e
modalita' vengono direttamente previsti dall'art. 2 della legge reg.
Trentino-Alto Adige n. 4 del 2014, e, soprattutto, si tratta di
criteri diversi da quelli precedenti. All'ufficio di presidenza e'
soltanto imposto di provvedere, in base ad essi, alla «nuova
quantificazione».
Cio' risulta decisivo, fornendo il segno di una disciplina non
gia' di mera interpretazione della precedente, ma innovativa di
quest'ultima.
4.3.- Chiarito il carattere innovativo e non interpretativo della
legge reg. Trentino-Alto Adige n. 4 del 2014, non sussistono
incertezze sulla sua natura retroattiva.
Lo stesso art. 1 di tale legge dispone, infatti, che «[i]l
termine "valore attuale" di cui all'art. 10 della legge regionale 21
settembre 2012, n. 6 [...], dal momento di entrata in vigore della
legge regionale stessa, si interpreta nel senso che esso fa
riferimento al "valore attuale medio"».
La natura retroattiva dell'intervento e' altresi' confermata
dalla previsione della nullita' di tutti gli atti che contengono
pregresse quantificazioni del «valore attuale» (art. 1, comma 2,
legge reg. Trentino-Alto Adige n. 4 del 2014) e dalla circostanza che
gli artt. 3 e 4 impongono la restituzione delle somme che
rappresentano il maggior valore percepito rispetto al calcolo
effettuato sulla base del «valore attuale medio».
5.- La costante giurisprudenza di questa Corte afferma che il
divieto di retroattivita' della legge, previsto dall'art. 11 delle
disposizioni preliminari al codice civile, costituisce principio
fondamentale di civilta' giuridica.
Esso, tuttavia, non riceve nell'ordinamento la tutela
privilegiata di cui all'art. 25 Cost., riservata alla materia penale.
Ne consegue che il legislatore, nel rispetto di tale disposizione
costituzionale, puo' approvare disposizioni con efficacia
retroattiva, purche' la retroattivita' trovi adeguata giustificazione
nell'esigenza di tutelare principi, diritti e beni di rilievo
costituzionale (ex plurimis, sentenza n. 170 del 2013).
Le leggi retroattive, in particolare, devono trovare «adeguata
giustificazione sul piano della ragionevolezza attraverso un puntuale
bilanciamento tra le ragioni che ne hanno motivato la previsione e i
valori, costituzionalmente tutelati, al contempo potenzialmente lesi
dall'efficacia a ritroso della norma adottata» (cosi', da ultimo,
sentenza n. 73 del 2017).
Tra i limiti che la giurisprudenza costituzionale ha individuato
all'ammissibilita' di leggi con effetto retroattivo, rileva
particolarmente, in questa sede - nell'ambito dei principi e
interessi incisi dall'efficacia retroattiva dell'intervento
legislativo regionale - l'affidamento legittimamente sorto nei
soggetti interessati alla stabile applicazione della disciplina
modificata. Tale legittimo affidamento trova copertura costituzionale
nell'art. 3 Cost., e' ritenuto «principio connaturato allo Stato di
diritto» (sentenze n. 73 del 2017, n. 170 e n. 160 del 2013, n. 78
del 2012 e n. 209 del 2010), ed e' da considerarsi ricaduta e
declinazione "soggettiva" dell'indispensabile carattere di coerenza
di un ordinamento giuridico, quale manifestazione del valore della
certezza del diritto.
D'altro canto, la giurisprudenza di questa Corte afferma altresi'
che «l'affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica, pur
aspetto fondamentale e indispensabile dello Stato di diritto, non e'
tutelato in termini assoluti e inderogabili» (sentenze n. 89 del 2018
e n. 56 del 2015). Esso «e' sottoposto al normale bilanciamento
proprio di tutti i diritti e valori costituzionali», fermo restando
che le disposizioni legislative retroattive non possono comunque
«trasmodare in un regolamento irrazionale e arbitrariamente incidere
sulle situazioni sostanziali poste in essere da leggi precedenti» (ex
multis, sentenze n. 16 del 2017 e n. 203 del 2016; in senso analogo
sentenza n. 149 del 2017).
Tutto cio' premesso, va sottoposta a stretto scrutinio di
ragionevolezza una legge regionale che intervenga retroattivamente a
ridurre attribuzioni di natura patrimoniale, come accade nel caso in
esame per le parti "attualizzate" degli assegni vitalizi, e imponga
percio' di restituire somme (di denaro) e quote (di fondo
finanziario) gia' conferite. Tale scrutinio «impone un grado di
ragionevolezza complessiva ben piu' elevato di quello che, di norma,
e' affidato alla mancanza di arbitrarieta'» (cosi' la sentenza n. 173
del 2016, in fattispecie analoga ma non sovrapponibile, poiche'
relativa alla materia previdenziale). In altri termini, e' richiesta
non gia' la mera assenza di scelte normative manifestamente
arbitrarie, ma l'effettiva sussistenza di giustificazioni ragionevoli
dell'intervento legislativo, poiche' la normativa retroattiva incide
sulla «certezza dei rapporti preteriti» nonche' sul legittimo
affidamento dei soggetti interessati (sentenza n. 432 del 1997).
Un tale rigoroso controllo deve verificare, in primo luogo, se
sussistano solide motivazioni che hanno guidato il legislatore
regionale, e se esse trovino, appunto, «adeguata giustificazione sul
piano della ragionevolezza» (ex plurimis, sentenze n. 73 del 2017, n.
132 del 2016 e n. 69 del 2014), anche in considerazione delle
circostanze di fatto e di contesto entro cui l'intervento legislativo
e' maturato. Ove tale preliminare esame fornisca esito positivo, deve
essere inoltre accertato se il risultato di tale intervento non
trasmodi comunque in una regolazione arbitraria di situazioni
soggettive, in lesione del legittimo affidamento dei destinatari
della disciplina originaria, e percio', anche sotto questo profilo,
dell'art. 3 Cost.
6.- Afferma la relazione della I Commissione legislativa del
Consiglio regionale del Trentino-Alto Adige al disegno di legge n. 8
recante «Interpretazione autentica dell'articolo 10 della legge
regionale 21 settembre 2012, n. 6 (Trattamento economico e regime
previdenziale dei membri del Consiglio della regione autonoma
Trentino-Alto Adige) e provvedimenti conseguenti» che obiettivo del
legislatore regionale e' quello di «ridurre il trattamento economico
corrisposto» in tema di quota "attualizzata" degli assegni vitalizi,
ancorato dalla disciplina precedente «a parametri che si sono
rivelati non consoni a criteri di equita' e ragionevolezza e che si
discostavano da una valutazione che avrebbe dovuto riferirsi a
"valori medi" ed essere in linea con esigenze di contenimento della
spesa pubblica».
Due distinte esigenze risultano dunque alla base dell'intervento
retroattivo del legislatore regionale. Da una parte, quella di
ricondurre a criteri di «equita' e ragionevolezza» gli assai
favorevoli meccanismi di calcolo dell'attualizzazione degli assegni
vitalizi, introdotti dall'ufficio di presidenza del Consiglio
regionale con le delibere n. 324 e 334 del 2013. Dall'altra, quella
di provvedere al «contenimento della spesa pubblica».
Tali motivi di interesse generale si contrappongono ai profili
sintomatici dell'asserita irragionevolezza della legge, argomentati
dall'ordinanza di rimessione e segnalati anche dalla difesa dell'ex
consigliere regionale: l'erronea auto-qualificazione della legge come
legge di interpretazione autentica, la ritenuta non necessarieta' di
interventi correttivi nella prospettiva della finanza pubblica, la
diretta previsione in legge di criteri di calcolo dei vitalizi, che
rientrerebbero invece nel dominio della scienza attuariale.
Ritiene questa Corte che tali ultimi profili, nel bilanciamento
delle opposte esigenze, siano recessivi, a fronte della solida
plausibilita', in astratto, delle motivazioni a sostegno
dell'intervento di modifica, ricavabili dai lavori preparatori della
legge regionale che contiene le disposizioni censurate.
Cio', innanzitutto, per una ragione legata alla peculiarita'
della vicenda in questione, in cui l'intervento legislativo
retroattivo manifesta la propria natura "riparatrice" e incide su un
regime di favore quale la "attualizzazione", assai peculiare e reso
ancor piu' eccezionale, negli effetti prodotti, dalla scelta di
specifici criteri di calcolo.
Vi e', inoltre, una ragione di carattere piu' generale a sostegno
della ragionevolezza della disciplina censurata. L'intervento
legislativo mira a correggere gli effetti di una normativa che aveva
complessivamente determinato un ampliamento della spesa pubblica
regionale, in controtendenza rispetto alle generali necessita' di
contenimento e risparmio in quegli stessi anni perseguite dal
legislatore statale, a fronte di una crisi economica di ingente (e
notoria) portata. Al cospetto di interventi legislativi statali che
hanno imposto riduzioni generalizzate di risorse e contribuzioni
straordinarie al risanamento dei conti pubblici, tutti gli enti
facenti parte della cosiddetta finanza pubblica allargata sono stati
chiamati, proprio in quel periodo di tempo, a concorrere - secondo
quanto stabilito dagli artt. 81 e 97, primo comma, Cost. -
all'equilibrio complessivo del sistema e alla sostenibilita' del
debito nazionale (sulla riconducibilita' anche delle Regioni a
statuto speciale al sistema di finanza pubblica allargata, da ultimo,
sentenza n. 6 del 2019), a prescindere dalla condizione di maggiore o
minore equilibrio del proprio bilancio. In tale contesto si spiega, e
si giustifica, perche', allo stesso legislatore regionale, la
disciplina risultante dalla legge reg. Trentino-Alto Adige n. 6 del
2012, in combinazione con i criteri di calcolo approvati dall'ufficio
di presidenza del Consiglio regionale, sia apparsa dissonante, e
percio' meritevole di modifica.
7.- Le motivazioni esposte non risultano di per se' sole
risolutive per la decisione della questione di legittimita'
costituzionale.
Nell'ambito del criterio di scrutinio qui utilizzato, occorre
ulteriormente verificare se, in concreto, l'intervento legislativo in
esame abbia leso il legittimo affidamento dei suoi destinatari.
Nel solco di una giurisprudenza della Corte europea dei diritti
dell'uomo che non considera il mero interesse finanziario pubblico
ragione di per se' sufficiente a giustificare interventi retroattivi
(sentenze 7 giugno 2011, Agrati contro Italia; 25 novembre 2010,
Lilly France contro Francia; 21 giugno 2007, Scanner de l'Ouest
Lyonnais contro Francia; 16 gennaio 2007, Chiesi S.A. contro Francia;
9 gennaio 2007, Arnolin contro Francia; 11 aprile 2006, Cabourdin
contro Francia), questa Corte ha infatti gia' affermato che una
disciplina retroattiva non puo' tradire l'affidamento del privato,
specie se maturato con il consolidamento di situazioni sostanziali,
pur se l'intervento retroattivo sia dettato dalla necessita' di
contenere la spesa pubblica o di far fronte ad esigenze eccezionali
(sentenze n. 216 del 2015 e n. 170 del 2013).
Per verificare se, in concreto, una disciplina retroattiva incida
in modo costituzionalmente illegittimo sull'affidamento dei
destinatari della regolazione originaria, la giurisprudenza
costituzionale attribuisce rilievo a una serie di elementi: il tempo
trascorso dal momento della definizione dell'assetto regolatorio
originario a quello in cui tale assetto viene mutato con efficacia
retroattiva (sentenze n. 89 del 2018, n. 250 del 2017, n. 108 del
2016, n. 216 e n. 56 del 2015), cio' che chiama in causa il grado di
consolidamento della situazione soggettiva originariamente
riconosciuta e poi travolta dall'intervento retroattivo; la
prevedibilita' della modifica retroattiva stessa (sentenze n. 16 del
2017 e n. 160 del 2013); infine, la proporzionalita' dell'intervento
legislativo che eventualmente lo comprima (in particolare, sentenza
n. 108 del 2016).
Da questo angolo visuale, nel caso in esame, assumono importanza
alcuni elementi che il giudice a quo definisce invece «fatti
occasionali, inidonei a scalfire l'affidamento» e ritiene percio'
irrilevanti al fine di verificare la ragionevolezza dell'intervento
retroattivo.
In termini temporali, e' significativo che, ad esempio, il
decreto presidenziale con cui l'attore del giudizio a quo si e' visto
attribuire le somme, poi parzialmente revocate, risalga al 30 ottobre
2013, mentre la legge che ha condotto alla complessiva
rideterminazione di queste, con effetto retroattivo, e' stata
approvata nella seduta del Consiglio regionale del 3 luglio del 2014
- a breve distanza dall'approvazione della precedente - dopo essere
stata esaminata dalla I Commissione legislativa dello stesso
Consiglio gia' nelle sedute del 6 e del 16 giugno 2014.
Inoltre, la circostanza che l'intervento del legislatore potesse
non risultare del tutto imprevedibile agli occhi dei destinatari
interessati - anche a voler prescindere dalla forte reazione
dell'opinione pubblica conseguente al diffondersi delle notizie sulla
vicenda, e senza considerare che indagini delle magistrature penale e
contabile erano nel frattempo iniziate su di essa - e' in particolare
suggerita dalla singolare formulazione dell'art. 3, comma 2, della
stessa legge reg. Trentino-Alto Adige n. 4 del 2014, pure censurato
dal giudice a quo. Tale disposizione stabilisce testualmente che
«[l]e somme liquide, restituite alla data di entrata in vigore della
presente legge, sono computate a compensazione parziale o totale
delle somme da restituire». Con essa, il legislatore regionale ha
ritenuto necessario dare giuridico riconoscimento, nell'ambito della
nuova quantificazione della quota "attualizzata" dei vitalizi e dei
conseguenti obblighi di restituzione, alle restituzioni per cosi'
dire "anticipate", evidentemente effettuate in modo spontaneo da
alcuni fra i destinatari del provvedimento di attualizzazione: scelte
che indeboliscono la tesi dell'imprevedibilita' di un intervento di
modifica in materia.
Alla luce di tali due primi criteri, non si e' insomma in
presenza di un assetto regolatorio adeguatamente consolidato, sia
perche' esso non si e' protratto per un periodo sufficientemente
lungo, sia perche' la legge reg. Trentino-Alto Adige n. 6 del 2012 e'
stata approvata in un contesto complessivo non idoneo a far sorgere
nei destinatari una ragionevole fiducia nel suo mantenimento
(analogamente, sentenza n. 56 del 2015).
In relazione poi all'indice basato sulla proporzionalita'
dell'intervento legislativo retroattivo, va considerato che la legge
reg. Trentino-Alto Adige n. 4 del 2014 non trascura di concedere ai
beneficiari degli assegni coinvolti l'accesso a forme flessibili e
graduate di restituzione delle somme percepite in eccesso, a seguito
dei calcoli effettuati con il nuovo criterio del «valore attuale
medio». L'art. 3, comma 3, della legge regionale in esame consente
infatti di provvedere alla restituzione anche tramite la
riassegnazione al Consiglio regionale delle quote del "Fondo Family",
attribuite originariamente ma in concreto esigibili soltanto negli
anni successivi, attenuando cosi', anche se solo in parte,
l'incisione patrimoniale diretta dell'intervento retroattivo.
Ulteriori agevolazioni nelle modalita' di restituzione, previste
dall'art. 3, commi 5 e 6, non rilevano direttamente in questa sede,
in quanto riferibili solo ai consiglieri beneficiari
dell'attualizzazione senza aver ancora maturato i requisiti previsti
per la corresponsione del vitalizio, ma sono complessivamente
significative nella direzione indicata.
Sempre in chiave di valutazione sulla proporzionalita'
dell'intervento, non e' senza importanza il fatto che l'art. 5 della
legge reg. Trentino-Alto Adige n. 4 del 2014 abbia concesso ai
consiglieri che, all'entrata in vigore della legge reg. Trentino-Alto
Adige n. 6 del 2012, esercitarono l'opzione per l'attualizzazione, la
possibilita' di revocarla con effetto retroattivo, entro il termine
di sessanta giorni dalla richiesta di restituzione. In tal modo, il
legislatore regionale ha rimesso agli stessi ex consiglieri
interessati la facolta' di tornare al regime previgente l'entrata in
vigore della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 6 del 2012 e dunque di
veder riespandere l'importo mensile del vitalizio a discapito della
percezione della quota attualizzata, pur essendo loro ovviamente
imposto, all'atto della revoca, l'obbligo di restituire al Consiglio
regionale («ove non l'abbiano gia' fatto», recita significativamente,
ancora, l'art. 5, comma 2) l'intero importo del valore attuale
percepito, sia sotto forma di liquidita' che di quote del "Fondo
Family".
8.- In definitiva, le ragioni fin qui enunciate dimostrano la
ragionevolezza della normazione retroattiva sul patrimonio dei
destinatari e conducono a ritenere non fondata la questione di
legittimita' costituzionale sollevata.
Resta comunque fermo che si e' al cospetto di un intervento
legislativo eccezionale, la cui peculiarita', peraltro, deve essere
valutata anche alla luce dell'oggetto stesso su cui incide, ossia un
istituto di favore a sua volta fuori dall'ordinario.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 1, comma 4; 3, commi 5 e 6; 4, comma 4,
della legge della Regione autonoma Trentino-Alto Adige 11 luglio
2014, n. 4, recante «Interpretazione autentica dell'articolo 10 della
legge regionale 21 settembre 2012, n. 6 (Trattamento economico e
regime previdenziale dei membri del Consiglio della Regione autonoma
Trentino-Alto Adige) e provvedimenti conseguenti», sollevata, in
relazione all'art. 3 della Costituzione, dal Tribunale ordinario di
Trento, con l'ordinanza indicata in epigrafe;
2) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 1, commi 1, 2, 3 e 5; 2; 3, commi 1, 2, 3
e 4; 4, commi 1, 2, 3 e 5 della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 4
del 2014, sollevata, in relazione all'art. 3 Cost., dal Tribunale
ordinario di Trento, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 marzo 2019.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Nicolo' ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 9 maggio 2019.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA