N. 34 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 25 ottobre 1990
N. 34 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 25 ottobre 1990 (della regione Lombardia) Inquinamento - Ordinanza del pretore di Cantu' 11 agosto 1990, n. 33234, e ordinanza del vice pretore di Cantu' 31 agosto 1990, confermativa della stessa, recante il divieto di procedere alla costruzione della discarica per rifiuti solidi urbani autorizzata dalla giunta regionale della Lombardia con deliberazione 18 maggio 1990, n. 54490 - Asserita indebita ingerenza dell'autorita' giudiziaria nella sfera di potesta' discrezionale della p.a. - Persistenza dell'interesse alla pronuncia della Corte costituzionale circa la non spettanza al pretore del potere di sospendere le deliberazioni della giunta regionale nonostante la cessazione di efficacia dell'atto sospensivo, essendo stata respinta dal t.a.r. l'istanza di sospensione dell'atto impugnato Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 150/1981 e 70/1985. (Ordinanza del pretore di Cantu' 11 agosto 1990, n. 33234, e ordinanza del vice pretore di Cantu' 31 agosto 1990). (Cost., artt. 97, 102, 104 e 113).(GU n.45 del 14-11-1990 )
Ricorso per conflitto di attribuzioni ex art. 39 e seguenti della legge n. 87/1953 promosso dalla regione Lombardia, in persona del presidente pro-tempore della giunta regionale, dott. Giuseppe Giovenzana, rappresentata e difesa, per delega in calce al presente atto, degli avvocati prof. Umberto Pototsching, Ezio Antonini di Milano ed Enrico Romanelli di Roma ed elettivamente domiciliata presso lo studio di quest'ultimo in Roma, via Cosseria n. 5 contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per l'annullamento dell'ordinanza del pretore di Cantu' 11 agosto 1990, n. 33234, recante il divieto di procedere alla costruzione della discarica per rifiuti solidi urbani autorizzata dalla Giunta Regionale con deliberazione 18 maggio 1990, n. 54490; dell'ordinanza del vice pretore di Cantu' 31 agosto 1990 confermativa della precedente. Con deliberazione 18 maggio 1990, n. 54490, la giunta regionale della Lombardia ha approvato il progetto per la costruzione di una discarica per rifiuti solidi urbani presentato dalla societa' Gesam S.p.a., da realizzarsi in comune di Carimate. L'approvazione del progetto veniva resa nell'esercizio dei poteri conferiti alla giunta dall'art. 3, quinto comma, della legge regionale n. 42/1989. Successivamente, con deliberazione 3 agosto 1990, n. 57260, la giunta regionale ha definitivamente approvato il progetto, unitamente allo schema di convenzione da stipulare con la societa' interessata per l'esecuzione dei lavori di costruzione. Avverso i provvedimenti deliberativi il comune di Carimate proponeva separati ricorsi al t.a.r. Lombardia, chiedendo - contestualmente all'annullamento - anche la sospensione cautelare degli atti impugnati. Dei due ricorsi, quello avverso la deliberazione n. 54490/90 veniva chiamato alla camera di consiglio del 26 luglio 1990 e l'istanza di sospensione veniva respinta. Nelle more della valutazione del secondo ricorso, il comune di Carimate proponeva ricorso ex artt. 689 e 700 del c.p.c. al pretore di Cantu', ricorso peraltro non notificato alla regione Lombardia, con il quale si chiedeva di inibire alla Gesam l'inizio dei lavori con la finalita' "di evitare, comunque, in attesa della decisione del T.A.R., che l'immediato inizio dei lavori possa determinare una situazione di periculum per la popolazione". Il pretore di Cantu' con ordinanza 11 agosto 1990, n. 33234, il cui contenuto e' stato appreso tempo dopo dall'amministrazione regionale a mezzo stampa, ha accolto il ricorso proposto dal comune di Carimate, vietando alla Gesam "di dare inizio a qualsivoglia operazione o lavoro nel terreno sul quale dovra' essere situata la discarica approvata e autorizzata dalla giunta regionale con deliberazione 3 agosto 1990, n. 57260, allo scopo di preparare la realizzazione ovvero di realizzare la discarica stessa, fino alla pronuncia del t.a.r. sull'istanza di sospensiva". A sostegno della propria decisione il pretore ha affermato che: "... per ovviare ad una futura situazione pregiudizievole, che un atto amministrativo della p.a. ha reso possibile con effetto immediato, attesa l'esecutivita' della deliberazione di giunta, sembra a chi scrive necessario e improcrastinabile inibire l'inizio di operazioni o lavori, finalizzati alla attuazione della deliberazione". Una volta appresa l'emanazione di tale provvedimento, concretantesi in un ordine contrario alle disposizioni contenute nell'atto amministrativo di approvazione del progetto di discarica e del testo della convenzione, la Regione Lombardia interveniva nel procedimento d'urgenza pendente avanti al pretore di Cantu', chiedendo la revoca dell'ordinanza stessa. Con nuovo provvedimento a data 31 agosto 1990, emesso dal vicepretore avv. Brigida, le richieste regionali venivano respinte e si confermava il provvedimento inibitorio sino al 5 settembre 1990, data della discussione avanti al t.a.r. Lombardia dell'istanza cautelare formulata nel secondo ricorso proposto dal comune. Anche tale istanza, tuttavia veniva respinta dal giudice amministrativo adito, con cio' confermando la piena legittimita' ed esecutivita' dei provvedimenti regionali contestati. Atteso che, come si e' detto, con i provvedimenti impugnati il pretore di Cantu' ha di fatto vietato l'esecuzione di un atto amministrativo pienamente legittimo cosi' da impedire l'attuazione del progetto approvato dalla giunta regionale, eccedendo le proprie attribuzioni giurisdizionali e ingerendosi indebitamente nella sfera di competenza costituzionalmente riservata all'autorita' amministrativa, appare evidente l'illegittimita' degli atti impugnati, che pertanto andranno annullati in base ai seguenti; MOTIVI DI DIRITTO Violazione artt. 97, primo e secondo comma, 102, primo comma, 104, primo comma e 113, ultimo comma, della costituzione. Con i provvedimenti impugnati, il pretore di Cantu' ha di fatto inteso sostituirsi alla amministrazione regionale revocando in dubbio la legittimita' dei provvedimenti adottati dalla giunta regionale nell'esercizio delle funzioni ad essa attribuite in materia di approvazione dei progetti per la realizzazione delle discariche di rifiuti solidi urbani. In particolare, il pretore ha impedito l'esecuzione di un atto dell'amministrazione, in se' immediatamente efficace e vincolante, ingerendosi nella scelta delle modalita' e dei tempi di intervento operata dalla amministrazione. I provvedimenti cosi' adottati appaiono palesemente in contrasto con le disposizioni costituzionali che disciplinano la ripartizione delle competenze fra funzione amministrativa e giurisdizionale: essi si concretano, infatti, in un'indebita sovrapposizione della valutazione di un organo giudiziario a quella gia' operata dall'amministrazione nell'esercizio di proprie potesta' discrezionali, risultando chiaramente invasivi della sfera di attribuzioni costituzionalmente riservata alla p.a. Nel sistema costituzionale vigente la funzione amministrativa e quella giurisdizionale sono concepite e devono svolgersi in posizione di reciproca separazione, come emerge con chiarezza dall'art. 97, commi primo e secondo della Costituzione, laddove si evidenzia la rilevanza delle attribuzioni riservate alla p.a., e dagli artt. 102, primo comma, e 104, primo comma, della Costituzione, che sottolineano l'autonomia della funzione giurisdizionale rispetto agli ambiti riservati all'esecutivo. La conseguenza immediata della separazione fra gli ambiti di operativita' della p.a. e del potere giurisdizionale e' la previsione di cui all'art. 113, ultimo comma, della Costituzione che espressamente dispone: "La legge determina quali organi di giurisdizione possono annullare gli atti della pubblica amministrazione nei casi e con gli effetti previsti dalla legge stessa". Gli atti emanati dalla p.a. nell'esercizio delle funzioni ad essa attribuite non possono, quindi, essere arbitrariamente annullati o a maggior ragione modificati o sospesi da organi girurisdizionali, ma la possibilita' di intervento di questi ultimi e' rigorosamente subordinata ad un'espressa previsione di legge. Come questo ecc.mo collegio ha avuto piu' volte modo di rilevare: "... l'art. 113 della Costituzione 'rinviando alla legge la determinazione degli organi giudiziari abilitati ad annullare gli atti della pubblica amministrazione' 'con cio' stesso' 'esclude che spetti alle autorita' giudiziarie ordinarie di annullare gli atti amministrativi in mancanza di una previsione di legge; ed a piu' forte ragione comporta che tali autorita' non possano contrapporsi o sovrapporsi alle autorita' amministrative arrogandosi poteri che per legge vadano esercitati dall'esecutivo, con forme e procedimenti prefissati'. Alla stregua di tali principi, deve (parimenti) negarsi che spetti ad organi giudiziari... dettare le linee dell'indirizzo amministrativo regionale..., in cio' sostituendosi agli organi regionali competenti nella determinazione sia degli strumenti di intervento che dei tempi e modi di attuazione di tale indirizzo... Determinazioni di tale genere esulano certamente dall'ambito di legittimo esercizio dei poteri giurisdizionali, atteso che l'ordinamento non attribuisce ad organi giudiziari poteri di stimolo dell'azione amministrativa o di partecipazione o codeterminazione dell'indirizzo amministrativo; ed esse sono suscettibili di invalidazione, oltre che con gli appositi strumenti processuali, anche con quello del conflitto di attribuzione. La carenza di potere giurisdizionale si traduce infatti qui in un'alterazione dell'ordine costituzionale delle competenze, posto che la pretesa di esercizio di poteri siffatti comporta l'invasione della sfera di autonomia costituzionalmente riservata alla regione..." (Corte costituzionale 19-20 marzo 1985, n. 70; cfr. altresi' decisione Corte costituzionale n. 181/1950). Appare, pertanto, evidente come i provvedimenti in esame siano stati emanati dal pretore di Cantu' in totale violazione delle proprie attribuzioni giurisdizionali, con l'effetto invasivo di specifiche attribuzioni della amministrazione regionale lombarda. In proposito si rileva che l'interesse regionale alla valutazione dell'illustrata situazione conflittuale continua a sussistere nonostante i provvedimenti pretorili abbiano di fatto cessato di produrre effetto a seguito delle pronunce del t.a.r. Lombardia con le quali le istanze di sospensione proposte dal comune di Carimate sono state definitivamente respinte. Per giurisprudenza costante di questo ecc.mo collegio, infatti, la lesione delle attribuzioni regionali continua a sussistere sino a quando il provvedimento invasivo non viene annullato con efficacia ex tunc "facendo implicitamente venir meno le affermazioni di competenza che hanno dato luogo al conflitto, mentre il puro e semplice esaurimento degli effetti dell'atto non basta a far cessare il dibattito circa la spettanza del potere" (Corte costituzionale 24 luglio 1981, n. 150). Nel caso di specie, stante anche la particolare gravita' della emergenza rifiuti in Lombardia, appare di primario interesse ottenere una valutazione del Supremo collegio in ordine alla legittimazione dell'autorita' giudiziaria ad ingerirsi in ambiti di competenza strettamente riservati alla p.a., al fine di evitare che la situazione di grave danno verificatasi a seguito del blocco dei lavori Gesam da parte del pretore di Cantu' non si ripeta.
Per tutto quanto esposto si chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare che non spetta al Pretore di Cantu' il potere di inibire l'esecuzione delle deliberazioni della giunta regionale concernenti l'approvazione del progetto per la realizzazione della discarica di rifiuti solidi urbani di Carimate e per l'effetto annullare i provvedimenti pretorili impugnati; Con vittoria di spese e onorari di causa. Milano, addi' 8 ottobre 1990 Avv. prof. Umberto POTOTSCHING - Avv. Ezio ANTONINI - Avv. Enrico ROMANELLI 90C1320