N. 317 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 gennaio 1998- 14 maggio 1999
N. 317 Ordinanza emessa il 29 gennaio 1998 (pervenuta alla Corte costituzionale il 14 maggio 1999) dal tribunale amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna sul ricorso proposto da Lombardi Mauro contro il CO.RE.CO. dell'Emilia-Romagna ed altri. Circolazione stradale - Sanzioni amministrative pecuniarie - Destinazione di quota dei proventi alla previdenza integrativa del personale di polizia (Polizia di Stato, Arma dei carabinieri, Guardia di finanza), ivi compresa la Polizia municipale, competente all'irrogazione delle sanzioni stesse - Incidenza sul principio di imparzialita' dell'azione amministrativa per l'incentivo alla funzione di accertamento - Disparita' di trattamento, a parita' di qualifica funzionale, tra il personale delle amministrazioni in questione, a seconda dello svolgimento delle funzioni di accertamento. (C.d.S., art. 208, comma 2, lettera a), e 4, modificato dal d.lgs. 10 settembre 1993, n. 360, art. 109). (Cost., artt. 3 e 97).(GU n.23 del 9-6-1999 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso proposto dal sig. Mauro Lombardi rappresentato e difeso dagli avv.ti Giorgio Sacco e Giovanna Buttazzo ed elettivamente domiciliato, in Bologna, via San Felice n. 6; Contro la regione Emilia-Romagna (Comitato regionale di controllo), non costituito, e nei confronti del comune di Argelato, non costituito, per l'annullamento del provvedimento del CO.RE.CO. dell'Emilia-Romagna prot. n. 96/03437, datato 18 novembre 1996 di annullamento della deliberazione n. 239 del 15 ottobre 1966, con con la quale la Giunta della predetta Amministrazione comunale ha affidato al comandante della Polizia municipale la disponibilita' e la gestione finanziaria dei fondi corrispondenti ad una quota percentuale dei proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie per violazioni previste dal Codice della Strada, in quanto devolute al personale del Corpo di Polizia municipale per "finalita' di assistenza e previdenza", ai sensi dell'art. 208, d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285, cosi' come modificato dall'art. 109 del d.lgs. 10 settembre 1993, n. 360; Nella fase preliminare della udienza del 29 gennaio 1998 l'avv. Giovanna Buttazzo si e' direttamente riportato agli scritti gia' depositati in giudizio; Considerato quanto segue: F a t t o Il ricorrente sig.. Mauro Lombardi - comandante del Corpo di Polizia municipale del comune di Argelato - fa preliminarmente presente che "con deliberazione n. 537 del 12 dicembre 1994, la Giunta comunale di Argelato stabiliva la destinazione, a favore del personale della Polizia municipale per finalita' di assistenza e previdenza di una percentuale pari al 7% dei proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie conseguenti a violazione del Codice della Strada, in attuazione del disposto di cui all'art. 208 del d.lgs. 30 aprile 1992, cosi come modificato dall'art. 109 del d.lgs. n. 360 del 10 settembre 1993. Successivamente l'Amministrazione comunale (...) con delibera n. 239 del 15 ottobre 1996, adottava le seguenti decisioni: a) sceglieva, quale contraente a cui affidare la stipula della polizza, la INA-Assitalia di Casalecchio di Reno; b) assegnava al comandante della Polizia municipale (...) le disponibilita' finanziarie conseguenti alla citata devoluzione (...) con l'incarico di provvedere all'effettivo impiego delle risorse attribuitegli, mediante la costituzione di una polizza assicurativa. Tale determinazione non superava l'esame di legittimita' del CO.RE.CO. che, mediante l'impugnato provvedimento prot. n. 96/034377 del 18 novembre 1996 la annullava. A sostegno del ricorso e' presentata la censura di: violazione e falsa interpretazione ed applicazione dell'art. 208 d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285, cosi' come modificato dall'art. 109 d.lgs. 10 aprile 1993, n. 360; violazione e falsa applicazione dell'art. 46, legge n. 142/1990 e degli artt. 25 e 26, legge regionale 7 febbraio 1992, n. 17; violazione ed erronea applicazione dell'art. 31 d.P.R. 25 giugno 1983, n. 347; violazione degli artt. 1, 12, 14, 15 preleggi; eccesso di potere per falso supposto di fatto e di diritto; motivazione insufficiente ed incongrua; disparita' di trattamento; contraddittorieta' ed illogicita'; ingiustizia manifesta. Si afferma "che il provvedimento di Giunta n. 239/1996 annullato ha il carattere di mero provvedimento attuativo delle determinazioni contenute nel precedente atto n. 537/1994, il quale aveva gia' ottenuto il visto di legittimita' da parte del CO.RE.CO.". Si aggiunge che "con la risoluzione n. 537/1994 era stato disegnato il piano di riparto dei proventi delle sanzioni amministrative conseguenti a violazione del Codice della Strada. In particolare, una quota parte di detti proventi, pari al 7%, veniva assegnata (...) al personale della Polizia municipale con finalita' di ''Assistenza e Previdenza''". Tale devoluzione corrisponde esattamente alla volonta' espressa dal legislatore con l'introduzione - in sostituzione dell'art. 208 del decreto legislativo 285/1992 - dell'art. 109 del piu' recente decreto legislativo n. 360/1993. Si osserva, in particolare, che "a nulla rileva, nel caso in questione, il riferimento, svolto dal CO.RE.CO., al c.d. principio di onnicomprensivita' della retribuzione, sancito dall'art. 31 del d.P.R. n. 347/1983". Emerge infatti dal testo stesso della norma che tale principio concerne esclusivamente la corresponsione di somme ai dipendenti, mentre invece il caso di specie riguarda la devoluzione di somme ai fondi di previdenza ed assistenza. Si tratta, quindi, di somme erogate in favore di una categoria di lavoratori, somme che non possono in alcun modo ritenersi elargite a titolo retributivo individuale e nei confronti delle quali, per la loro stessa natura, non opera dunque il richiamato principio di onnicomprensivita'. L'art. 31 citato appare inoltre inapplicabile, nella fattispecie trattata, poiche' soccombente, in applicazione degli ordinari criteri di gerarchia delle fonti normative, rispetto alla norma di cui all'art. 208 del d.lgs. n. 285/1992. Tale ultimo d.lgs. costituisce, infatti, una fonte normativa primaria come tale prevalente rispetto al d.P.R., che e' atto normativo secondario. Giova sottolineare, da ultimo, che l'art. 208 del decreto legislativo n. 285/1992 e' norma successiva e palesemente "speciale" - dunque, ancora una volta, pozione - rispetto all'art. 31 del d.P.R. n. 347/1983. Ad ulteriore conferma delle suesposte considerazioni, si legga quanto affermato al punto 56 del documento Aran del 25 luglio 1996, recante "linee interpretative del C.C.N.L.": "Ai dipendenti comunali possono essere corrisposti compensi extracontrattuali (...) se previsti dalla legge (...)". Orbene, e' proprio la legge, esattamente il Codice della Strada, che prevede ed istituisce la devoluzione di cui si discute. La regione non ha ritenuto di costituirsi in giudizio a sostegno dell'impugnato atto del proprio organo di controllo. I procuratori del ricorrente hanno, infine, provveduto a depositare in giudizio la nota delle spese, competenze ed onorari di causa, per l'importo complessivo di L. 3.135.000 + I.V.A. e C.P.A. D i r i t t o 1. - Il ricorso e' - ad avviso del Collegio - fondato. E cio', nella considerazione assorbente: a) che l'art. 208, d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (Codice della Strada) - come successivamente modificato in parte dall'art. 109, d.lgs. 10 settembre 1993, n. 360, prescrive che "i proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie per violazioni previste dal presente codice sono devoluti allo Stato, quando le violazioni siano accertate da funzionari, ufficiali ed agenti dello Stato (...). I proventi stessi sono devoluti alle regioni, province e comuni, quando le violazioni siano accertate da funzionari, ufficiali ed agenti, rispettivamente, dalle regioni, dalle province e dei comuni" (comma 1), ponendo in tal modo una piena equiparazione - sotto lo specifico profilo in oggetto - tra l'amministrazione dello Stato e gli enti locali; b) che la norma dianzi indicata prescrive, inoltre, che "i proventi di cui al comma 1, spettanti allo Stato, sono destinati: a) al Ministero dei lavori pubblici (.9 nella misura dell'ottanta per cento del totale annuo (...) per studi, ricerche e propaganda ai fini della sicurezza stradale (...), per la redazione dei piani urbani di traffico, per finalita' di educazione stradale e per l'assistenza e previdenza del personale della Polizia di Stato, dell'Arma dei Carabinieri e della Guardia di Finanza"; b) alla Direzione Generale della M.C.T.G. nella misura del venti per cento del totale annuo (...) per studi e ricerche sulla sicurezza del veicolo" (comma 2); che, infine, "i proventi spettanti agli altri enti indicati nel comma 1 (regioni, province e comuni) sono devoluti alle finalita' di cui al comma 2, nonche' al miglioramento della circolazione sulle strade, al potenziamento e miglioramento della segnaletica stradale e alla redazione dei piani di cui all'art. 36, alla fornitura di mezzi tenuti necessari per i servizi di polizia stradale di loro competenza" (comma 4); c) che dal coacervo delle disposizioni dianzi delineate emerge come la complessiva ragione di essere di questa normativa sia da rinvenirsi - ad avviso del Collegio - anche nella volonta' di assicurare al personale dello Stato e degli enti locali funzionalmente competente in tema di irrogazione di sanzioni amministrative pecuniarie per violazioni previste dal Codice della Strada una quota parte di tali proventi (da determinarsi annualmente da parte dell'ente, in relazione all'importo complessivo disponibile) per costituire a vantaggio di tale personale forme integrative di assistenza e previdenza; d) che il personale appartenente al Corpo di Polizia municipale rientra nella previsione normativa dianzi indicata, per la sua tipica competenza funzionale in tema di irrogazione di sanzioni amministrative pecuniarie per violazioni previste dal Codice della Strada, onde non appare necessario - ai fini in esame - che vi sia anche una equiparazione generale in via legislativa di tale personale al personale della Polizia di Stato, dell'Arma dei Carabinieri e della Guardia di Finanza; e) che il canone di onnicomprensivita' della retribuzione sancito dall'art. 31, d.P.R. n. 347 appare inapplicabile al caso in esame poiche' soccombente rispetto alla norma sopraindicata e successiva di cui all'art. 208, d.lgs. cit. 2. - L'esegesi della normativa predetta dovrebbe, pertanto, condurre all'accoglimento del presente ricorso. Ritiene, peraltro, il Collegio d'ufficio che l'art. 208, d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285, nella sua attuale configurazione e nella parte specificamente in esame, ponga un profilo di eventuale illegittimita' costituzionale per violazione degli artt. 3 e 97 Cost.; che tale profilo non sia, in questa fase, manifestamente infondato e che esso sia rilevante ai fini della definizione della presente controversia. Il Collegio dubita, invero, della legittimita' costituzionale della norma predetta (nella parte specificamente all'esame) per contrasto con il principio di eguaglianza e con il principio di buon andamento ed imparzialita' della amministrazione posti dai suddetti parametri costituzionali e ritiene che la questione si presenti come rilevante e non manifestamente infondata. Quanto al primo profilo, non vi e' dubbio che l'eventuale caducazione della norma predetta a seguito di un accertamento di incostituzionalita' della norma medesima comporterebbe la definizione della controversia in senso pregiudizievole all'interesse fatto valere in giudizio dalla parte ricorrente. Quanto alla non manifesta infondatezza della questione, essa emerge dalla considerazione che la norma predetta - nel contemplare una forma di previdenza ed assistenza integrativa unicamente a favore del personale competente all'irrogazione di sanzioni amministrative pecuniarie per violazione di precetti del Codice della Strada e con l'uso a tale fine di una parte dei relativi proventi proporzionale all'importo complessivo annuo di tale massa monetaria e da determinarsi con cadenza annua da parte dell'ente percettore - da un lato configura una situazione differenziata ed una conseguente disparita' di trattamento sul piano dell'assistenza e della previdenza nei confronti della platea complessiva degli altri dipendenti dell'ente in genere (e di quelli di pari qualifica funzionale in particolare) che appare arbitraria in quanto diretta ad incidere sui fondamenti stessi del rapporto d'impiego in presenza di una mera diversita' di mansioni all'interno di un quadro funzionale che e', invece, complessivamente unitario in vista della realizzazione delle finalita' dell'ente. Dall'altro essa - nel dare ingresso ad una forma sostanziale (e tendenzialmente crescente) di compartecipazione da parte del personale predetto alle utilita' derivanti dall'attivita' repressiva e sanzionatoria a cui esso e' preposto mediante una integrazione di fatto del trattamento economico - appare idonea a pregiudicare il carattere di imparzialita' che l'azione amministrativa deve avere non solo nel suo concreto atteggiarsi, ma anche nell'immagine che essa offre alla platea dei cittadini. E, a tale riguardo, non puo' non rilevarsi come elemento fondante di qualsivoglia situazione di imparzialita' nell'azione amministrativa sia che il dipendente funzionalmente competente non abbia nell'esercizio delle sue funzioni un diretto interesse di natura retributiva tendenzialmente proporzionale - nel caso in esame - all'incremento del quantum delle sanzioni pecuniarie che egli abbia concorso ad irrogare. Cio', infatti, darebbe origine ad una situazione di accertato conflitto di interessi ed inoltre - pregiudicando la stessa immagine di imparzialita' di quello - inciderebbe negativamente sul buon andamento dell'amministrazione, alimentando una accresciuta conflittualita' sociale. Va, pertanto, sollevata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 208, commi 2 e 4 d.lgs. cit. per contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione: conseguentemente va disposta la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale mentre il presente giudizio deve essere sospeso ai sensi dell'art. 23, legge n. 87/1953, fino alla pronuncia sulla legittimita' costituzionale della norma indicata.
P. Q. M. Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 208, commi 2 e 4, d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285, come modificato dall'art. 109, d.lgs. 10 settembre 1993, n. 360 in relazione agli artt. 3 e 97 della Costituzione; Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale; Sospende la trattazione del ricorso in esame ai sensi dell'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87; Ordina che a cura della segreteria la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento. Cosi deciso in Bologna, nella Camera di consiglio del 29 gennaio 1998. Il presidente: Laurita Il consigliere rel.: Mozzarelli 99C0550