N. 362 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 dicembre 1998
N. 362 Ordinanza emessa l'11 dicembre 1998 dal Consiglio di Stato sui ricorsi riuniti proposti da Azienda ospedaliera ospedale S. Martino di Genova e Cliniche universitarie convenzionate ed altri contro Clemente Gianfranco ed altri. Sanita' pubblica - Regione Liguria - Concorsi pubblici per l'assunzione nella posizione iniziale e nel profilo di assistente medico - Previsione del bando per singole discipline anziche' per aree funzionali, come stabilito dall'art. 17 d.P.R. n. 761/1979 e applicabilita' della modifica anche ai concorsi gia' espletati - Modifica con efficacia retroattiva di norma statale di riforma economico-sociale - Incidenza sul diritto di difesa, per gli effetti sui giudizi in corso, e sul principio di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Esorbitanza dai limiti della competenza regionale - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 44 e 123/1957, 23/1978, 91/1982 e 713/1988. (Legge regione Liguria, 8 aprile 1991, n. 5, art. 2, comma 2). (Cost., artt. 24, 97 e 117).(GU n.25 del 23-6-1999 )
IL CONSIGLIO DI STATO Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi in appello numeri 2008/88, 24/89 E 407/89, proposti: quanto all'appello n. 2008/88: dall'Unita' sanitaria locale n. 13 - Genova 4, ora Azienda ospedaliera ospedale S. Martino di Genova e Cliniche universitarie convenzionate, in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Enrica Croci e Federico Sorrentino e presso il secondo elettivamente domiciliata in Roma, Lungotevere delle Navi n. 30; Contro il dott. Gianfranco Clemente, costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall'avv. Adriano Casellato, presso cui elettivamente domiciliato in Roma, viale Regina Margherita 290, e nei confronti della regione Liguria, in persona del legale rappresentante pro-tempore, costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dagli avv.ti Luigi Cocchi ed Enrico Romanelli e presso il secondo elettivamente domiciliata in Roma, via Cosseria 5, e della Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio pro-tempore, costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato presso cui domiciliata in Roma, via dei Portoghesi n. 12; Quanto all'appello n. 24/89: da Puglisi Maria, De Salvo Patrizia, Borgonovo Giacomo, Friedman Daniele, Diviacco Pietro, Filauro Marco, Simoni Gianantonio, Pasero Ermanno, Bo Maurizio, Bruzzo Franco, Ferrando Valter, Palermo Salvatore, Cagnazzo Aldo, Uskok Ubezzi Marco, Fontana Iris, Frascio Marco, Valenzano Menada Mario, Siccardi Daniele, Bavazzano Maurizio, Capurro Sergio, Dellepiane Massimo, Cossu Massimo, Falcone Federico, Bragazzi Roberto, Gulino M. Teresa, Tinelli Ezio, Viacava Alessandro, Della Casa Palmiro, Maritati Vincenzo, Boccardo Enrico, Castaldo Attilio, De Angelis Donato, Isola Mimino, Pesce M.A., Solimei Gian Edilio, Divano Eugenio, Dardano Giovanni, Altomonte Maurizio, Gazzi Gabriella, Vitriolo Silvio, Capris Paolo, Scarano Flavio, De Gaetano Giuseppe, Lucardi Carlo, Brambilla Bas Marco, Salmeri Daniela, Agostini Marco, Guelfi Marco, Quaglia Bruno, Dagnino Giacomo, Marino Giuseppe, Lai Silvio, Fioretto Mauro, Rolando Maurizio, Ghiglione Dina, E. Traverso Carlo, Lucertini Germano, Farini Daniele, Brera Silvio, Discoti Peppino, Viotti Alessandro, Veruggio Pietro, Nicora Maria Pia, Rubino M., Morelli Nicola, Galli Angelo, Quattrini Stefano, Rumolo Antonio, Dalla Costa Rosanna, Santolini Federico, Giordano Massimo, De Cian Franco, Gianbuzzi Marco, rappresentati e difesi dagli avv.ti Gian Fausto Lucifredi ed Alberto Marconi ed elettivamente domiciliati in Roma, via Cosseria 5, presso l'avv. Enrico Romanelli; Contro il dott. Gianfranco Clemente, costituitosi in giudizio, rappresentato, difeso e domiciliato ut supra, e nei confronti della Unita' sanitaria locale n. 13 - Genova 4, in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Giuseppe Pericu e Federico Sorrentino e presso il secondo elettivamente domiciliata in Roma, Lungotevere delle Navi n. 30; Quanto all'appello n. 407/89: da Scordamaglia Renato, Blanco Gian Franco, Rolla Mauro e Gabrielli Armando, rappresentati e difesi dagli avv.ti Gian Fausto Lucifredi ed Alberto Marconi ed elettivamente domiciliati in Roma, presso la Segreteria del Consiglio di Stato; Contro il dott. Gianfranco Clemente, costituitosi in giudizio, rappresentato, difeso e domiciliato ut supra, per l'annullamento della sentenza del t.a.r. della Liguria 5 luglio 1988, n. 448; Visti i ricorsi in appello con i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio del dott. Clemente in tutti e tre gli appelli; della regione Liguria e della Presidenza del Consiglio dei Ministri nell'appello n. 2008/88; della U.S.L. XIII - Genova 4 nell'appello n. 24/89; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti di causa; Relatore, alla pubblica udienza dell'11 dicembre 1998, il cons. Paolo Buonvino e uditi l'avv. Sorrentino per la U.S.L. - ora Azienda ospedaliera - e, per delega dell'avv. Romanelli, per la regione Liguria, l'avv. Stancanelli, su delega dell'avv. Marconi, per le altre parti appellanti e l'avv. Casellato per l'appellato dott. Clemente. Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue: Svolgimento del processo 1. - Con la sentenza qui impugnata il t.a.r. ha accolto - nei limiti di cui in motivazione - il ricorso proposto dal dott. Clemente per l'annullamento della delibera 15 maggio 1986, n. 856, del Comitato di gestione della U.S.L. appellante - ora Azienda ospedaliera ospedale S. Martino di Genova e Cliniche universitarie convenzionate - concernente la rettifica di bandi di pubblici concorsi di assistente medico, approvati con delibera 20 luglio 1985, numeri 1052 e 1053, e 24 ottobre 1985, n. 1369, recanti anche la riapertura dei termini concorsuali. In particolare, il t.a.r. dopo aver respinto le eccezioni di inammissibilita' sollevate dalla difesa della U.S.L. intimata e in accoglimento di specifici motivi di ricorso, riteneva illegittimo, per violazione dell'art. 17 del d.P.R. n. 761/1979, il fatto che il concorso bandito per l'area funzionale chirurgica fosse stato radicalmente trasformato, con la previsione di una serie di concorsi di specialita' anziche' di un solo concorso per tale area funzionale; pertanto il t.a.r. annullava la detta delibera nella parte in cui indiceva una serie di concorsi di specialita' in luogo di un unico concorso relativo all'area funzionale chirurgica, mentre faceva salva la stessa delibera nella parte in cui analoga operazione era stata posta in essere con riguardo alle altre aree funzionali, per le quali il ricorrente non aveva, a suo tempo, avanzato domanda di partecipazione. 2. - La sentenza era impugnata sia dalla U.S.L. soccombente in primo grado, ora Azienda ospedaliera ospedale S. Martino (appello n. 2008/88), sia da coloro che sono risultati vincitori dei concorsi banditi con il provvedimento annullato dal t.a.r. (appelli numeri 24/89 e 407/89). Riuniti gli appelli, la sezione, con decisione in pari data, ha disatteso le censure ed eccezioni svolte dagli appellanti e respinto gli appelli per quanto attiene al merito. Ha ritenuto, peraltro, condivisibile l'eccezione di improcedibilita' dell'originario gravame a seguito dell'entrata in vigore della legge della regione Liguria n. 5 dell'8 aprile 1991. In particolare, l'articolo 2 di tale legge e' del seguente tenore: "art. 2. (Concorsi per la posizione iniziale medica). 1) in conformita' ai principi discendenti dall'articolo 9 della legge 20 maggio 1985, n. 207 e successive disposizioni legislative di proroga i concorsi pubblici per l'assunzione nella posizione iniziale e nel profilo di assistente medico vengono banditi per singole discipline. 2) la norma di cui al primo comma si applica anche ai concorsi pubblici gia' espletati.". La sezione ha, quindi, ritenuto che la disciplina normativa ora detta e, in particolare, il predetto comma 2, applicata alla presente fattispecie, comporterebbe, effettivamente, il superamento della controversia in quanto legittimante, con efficacia retroattiva, le scelte operate dalla Amministrazione e contestate dall'originario ricorrente. Ragioni dell'ordinanza 1. - Ritiene peraltro la sezione che non sia manifestamente infondata, in relazione agli articoli 117, 24 e 97 Cost., la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 2, della legge della regione Liguria 8 aprile 1991, n. 5; disposizioni la cui applicazione e' - come esposto in narrativa - in grado di comportare l'improcedibilita' dell'originario gravame, in quanto atta a legittimare, con efficacia retroattiva, l'operato dell'Amministrazione. 2. - Il citato art. 2, comma 2, e' tale da incidere, invero, con efficacia reattrattiva, non su altra norma regionale, bensi' direttamente sulla disciplina primaria statale, consentendo di derogare, nella regione Liguria, al disposto di cui all'art. 17 del d.P.R. n. 761 del 20 dicembre 1979. Ora tale disposto sembrerebbe costituire norma di principio, ed inquadrata in una riforma fondamentale dell'assetto della Repubblica. A questo risultato, del resto, la norma in esame e' pervenuta operando una data interpretazione di altra norma statale - la legge n. 207/1985 - di carattere limitatamente derogatorio, e dei principi asseritamente da essa desumibili, senza che, in tal senso, lo stesso legislatore statale si fosse mai pronunciato. Ora, nella sentenza della Corte costituzionale del 23 marzo 1978, n. 23 (che richiama anche le precedenti sentenze numeri 44 e 123 del 1957, e che e' richiamata, tra le altre, dalle successive sentenze della stessa Suprema Corte n. 91 del 1982 e 713 del 1988), si afferma che gli effetti gia' prodotti dalle leggi dello Stato non possono venire paralizzati o alterati, con riferimento al passato, da parte di leggi regionali successive, senza che ne risulti violato il principio fondamentale dell'unita' dell'ordinamento giuridico dello Stato e, in special modo, l'art. 117 della Costituzione. Nella specie, la norma regionale di cui si discute appare intesa a produrre direttamente e con efficacia retroattiva i propri effetti su concorsi che si sono svolti nella piena vigenza della disciplina statale di settore (art. 17 d.P.R. n. 761 del 1979); essa, infatti, verrebbe a legittimare, con efficacia retroattiva, il concorso di cui qui si discute, con effetti sulla stessa decisione del giudice di primo grado (non sospesa dal giudice d'appello), che, come la sezione ha ritenuto nella decisione che sara' pubblicata insieme alla presente ordinanza, aveva dichiarato illegittimo, sulla base di una corretta interpretazione della norma delegata, il provvedimento della U.S.L. assunto in violazione della legge statale. Questo provvedimento la legge regionale in esame ha, appunto, successivamente legittimato, incidendo sugli effetti gia' prodotti dalla medesima legge statale. Sembra, in altre parole, che il legislatore regionale abbia inteso influire, con una disposizione dotata di efficacia retroattiva - circoscritta, tra l'altro, come naturale, all'ambito territoriale di sua competenza - sugli effetti prodotti dalla disciplina normativa primaria di fonte statale; e sembra che cio' abbia nella Liguria impedito, in particolare, il conseguimento delle finalita' che il legislatore delegato aveva voluto conseguire attraverso l'innovativa disciplina concorsuale di cui al ripetuto art. 17 del d.P.R. n. 761 del 1979. Donde insieme la rilevanza sull'appello amministrativo e la non manifesta infondatezza della questione stessa, sollevata in relazione all'art. 117 della Costituzione. 3. - Neppure puo' dirsi manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale della norma in esame con riguardo all'art. 24 Cost., questione della cui rilevanza (come di quella del successivo punto 4) sulla lite amministrativa non e' dato evidentemente dubitare. La disposizione regionale appare, infatti, destinata, oltreche' a modificare, con efficacia retroattiva, la stessa portata della norma statale, anche ad incidere sulle decisioni del giudice amministrativo, in quanto volta a privare di effetto la sentenza del giudice di primo grado (tra l'altro, non sospesa, in sede cautelare, dal Consiglio di Stato), determinando l'esito del giudizio d'appello. In questo modo la legge regionale - con efficacia normativa circoscritta, come si ripete, al territorio della sola regione Liguria - sembra voler sottrarre la controversia - attendibilmente l'unica ormai radicata in materia - al suo giudice naturale per dare alla stessa una definizione - non conforme alla disciplina primaria di fonte statale - atta ad eludere la decisione del primo giudice amministrativo e a privare la medesima di effetto sostanziale. 4. - Neppure manifestamente infondata puo' dirsi la questione di legittimita' costituzionale della disposizione di cui si discute con riguardo all'art. 97 Cost. Non appare, infatti, conforme ai principi di buona amministrazione incidere in via retroattiva e per una sola parte del territorio della Repubblica sul regolamento d'interessi prescelto dal Parlamento nazionale. Ne' sembra conforme al principio d'imparzialita' che le scelte compiute dai contrapposti privati, sulla base della responsabile interpretazione della normativa al tempo vigente, acquistino poi effetti imprevedibili per effetto di disposizioni regionali asseritamente interpretative, che sono inutili se effettivamente tali, e produttive di danno per taluni e di vantaggio per altri se invece innovative. 5. - Per tali motivi deve essere rimessa al vaglio del giudice delle leggi la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 2, della legge della regione Liguria n. 5 dell'8 aprile 1991 in relazione agli artt. 117, 24 e 97 della Costituzione.
P. Q. M. Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in relazione agli articoli 117, 24 e 97 della Costituzione, la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 2, della legge della regione Liguria n. 5 dell'8 aprile 1991. Manda alla segreteria perche' curi la comunicazione della presente ordinanza alle parti in causa, ai Presidenti delle due Camere del Parlamento ed alla Presidenza del Consiglio dei Ministri. Cosi' deciso in Roma, addi' 11 dicembre 1998. Il presidente: Paleologo Il consigliere, est.: Buonvino 99C0643