N. 40 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 ottobre 1997
N. 40 Ordinanza emessa il 15 ottobre 1997 dal Commissariato regionale per il riordinamento degli usi civici in Abruzzo nel procedimento civile vertente tra il comune di Civita d'Antino e l'Istituto diocesano per il sostentamento del clero di Sora ed altri. Usi civici - Procedimento di legittimazione di occupazione di terre di uso civico - Competenza del Commissario degli usi civici - Esclusione, secondo l'interpretazione giurisprudenziale della Corte di cassazione - Irragionevolezza - Incidenza sulla tutela del passaggio - Lesione del diritto di azione - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione con riferimento all'organizzazione degli uffici pubblici - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 46/1995 e all'ordinanza n. 117/1995. (D.P.R. 24 luglio 1997, n. 616, artt. 66 e 71; legge 16 giugno 1927, n. 1766, artt. 9 e 10; r.d. 26 febbraio 1928, n. 332, artt. 29, 30 e 31). (Cost., artt. 3, 9, 24 e 97).(GU n.6 del 11-2-1998 )
IL COMMISSARIATO REGIONALE PER IL RIORDINAMENTO DEGLI USI CIVICI IN ABRUZZO Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa demaniale iscritta al n. 1 del registro generale contenzioso civile dell'anno 1969 vertente tra il comune di Civita d'Antino in persona del sindaco in carica assistito dall'avv. Renato Simone del foro di Avezzano, via Sabatino n. 36, e l'Istituto diocesano per il sostentamento del clero di Sora, via 11 febbraio n. 3, in persona del presidente in carica quale amministratore dei beni degli ex benefici parrocchiali di Santo Stefano protomartire e San Libano abate in Pero dei Santi di Civita d'Antino, contumace, nonche' Casalvieri Costantino, Di Curzio Pietro in proprio e quale erede della madre Di Fabio Lucia; Di Fabio Gennarino quale erede di Di Fabio Cesidio; Di Fabio Erminia; Di Fabio Filoteo; Tancredi Rosa e Di Cesare Pietro tutti elettivamente domiciliati presso e nello studio dell'avv. Giovanni Ciccarelli in Avezzano, via Emilia n. 14 come da mandato in atti. Oggetto: esecuzione sentenza commissariale in data 1-18 aprile 1988. Svolgimento del processo A seguito della pubblicazione degli atti istruttori relativi alla sistemazione delle terre demaniali di uso civico nel comune di Civita d'Antino, Cacciaglia Mario ed altri 40 interessati proposero opposizione a questo commissario assumendo che i terreni da ciascuno di essi occupati non erano gravati da diritti di usi civici e, quindi, non avevano natura demaniale civica come ritenuto dal perito demaniale dott. ing. Mattino, bensi' si appartenevano loro quali beni allodiali. Instaurato il giudizio, fu disposta una consulenza tecnica, che non venne pero' espletata, non avendo alcuna delle parti inteso accollarsi l'onere di anticipare le spese al C.T.U. nominato, per cui il commissario con sentenza in data 8-11 febbraio 1982, sulla base delle risultanze degli atti compiuti dall'ufficio e sul rilievo dell'inesistenza della prova della vantata allodialita' dei fondi rigetto' le opposizioni ed ordino' la reintegra al comune anzidetto dei terreni abusivamente occupati dagli opponenti, che condanno', pertanto, al loro rilascio nella disponibilita' dell'ente territoriale su accennato. Proposto reclamo da taluno dei soccombenti, la Corte di appello di Roma, sezione speciale per gli usi civici con sentenza 16 maggio-17 giugno 1985, in accoglimento del gravame, rimise la causa al giudice a quo, perche' fosse espletata la consulenza tecnica a suo tempo disposta. A tanto provvide il commissario che all'esito degli accertamenti, con sentenza in data 1-18 aprile 1988 dichiaro' di natura demaniale civica universale tutti i terreni occupati dagli opponenti nei comprensori denominati "Montagna" "Le Lanne" e "Mola Vecchia" descritti nello stato degli abusivi occupatori redatto dal perito ing. Mattina nel 1957, per cui, rigettate le opposizioni, ne ordino' la reintegra al comune di Civita d'Antino riservandosi di provvedere nella competente sede sulle richieste, avanzate da taluno degli opponenti, di legittimazione dei terreni abusivamente occupati. Proposero reclamo Casalvieri Costantino, Di Curzio Pietro e Di Fabio Lucia, quali eredi di Di Curzio Francesco; Di Fabio Cesidio, Di Fabio Eleonora e Di Fabio Erminia, quali eredi di Giovanni Di Fabio; Di Fabio Filoteo, Di Fabio Grazia quale erede di Domenico Di Fabio; Di Fabio Olimpia, Giuliani Angelo, Tancredi Rosa e Troiani Serafina insistendo per l'accoglimento delle domande di legittimazione dei terreni da essi abusivamente occupati, a norma degli artt. 9 e 10 legge n. 1766/1927 e l'adita Corte di appello con sentenza in data 7 luglio17 dicembre 1992, n. 24, ritenuto che la giurisdizione del commissario in ordine all'accertamento della qualitas soli viene meno se nel corso del giudizio di primo grado e' avanzata la domanda di legittimazione sulla quale e' necessario provvedere in sede amministrativa a norma dell'art. 31 r.d. 26 febbraio 1928, n. 332; ritenuto, altresi', la questione rilevabile d'ufficio ai sensi dell'art. 337 c.p.c. e che la pendenza della domanda di legittimazione era ostativa alla pronuncia sulla reintegra, dichiaro', la nullita' dell'impugnata sentenza e rimise gli atti a questo commissario perche' si pronunciasse sulle anzidette domande. Riassunto il giudizio innanzi a se', anche ai fini della sua decisione nei confronti degli opponenti che non avevano avanzato domanda di concessione di siffatto beneficio; il giudicante si accingeva a procedere all'istruzione di tali domande allorquando la Corte suprema di cassazione a sezioni unite, con sentenza 10 dicembre 1993, n. 12158, statuiva il principio che "a seguito dell'entrata in vigore del decreto del Presidente della Repubblica n. 616/1977 che ha disposto il trasferimento alle regioni delle funzioni amministrative anche in materia di usi civici, ivi comprese quelle attribuite al Ministero dell'agricoltura e foreste ed al commissario per il riordinamento degli usi civici, dalla legge n. 1766/1927, le legittimazioni previste dall'art. 9 di tale legge relativamente al possesso di terreni gravati da usi civici sono state sottratte alla potesta' commissariale, ormai non piu' attinente all'ambito amministrativo e contenuta nei soli limiti della funzione giurisdizionale in ordine alle controversie riguardanti l'estensione e la natura dei diritti di cui all'art. 29 stessa legge". Sulla base di tale sentenza, il Ministero di grazia e giustizia, al quale sono state trasferite ai sensi dell'art. 5 legge 4 dicembre 1993, n. 491 le competenze in materia di commissariati agli usi civici esercitate in precedenza dal soppresso Ministero dell'agricoltura e foreste, ha emanato la circolare n. 05/1997 indirizzata a tutti i commissariati agli usi civici, con la quale ha individuato nelle regioni l'autorita' competente ad emettere i provvedimenti di legittimazione in parola e nel citato Ministero l'autorita' competente ad approvarle, tenuto presente che ai sensi della legge n. 13/1991 il decreto deve essere emanato dal Ministro dell'agricoltura in luogo del Capo dello Stato. All'udienza del 19 settembre 1997 il giudicante trattenne la causa per la sentenza. Motivi della decisione Va sollevata d'ufficio la questione di legittimita' costituzioniale dell'interpretazione data dalla Corte di cassazione con la sentenza n. 1258/1993 agli artt. 9 e 10 legge 16 giugno 1927, n. 1766, 29, 30, 31 regolamento di esecuzione approvato con r.d. 26 febbraio 1928, n. 332 e 66-71 decreto del Presidente della Repubblica n. 616/1977 per sospetta violazione degli artt. 3, 24 e 97 della Costituzione. La questione e' rilevante perche' se fosse ritenuta legittima l'interpretazione su richiamata il giudicante dovrebbe astenersi dall'istruire e, quindi, dal concedere eventualmente l'invocato beneficio, e trasmettere le domande alla regione Abruzzo, in esecuzione, per altro, delle direttive emanate con la suddetta circolare. Essa, poi, non e' manifestamente infondata per motivi che seguono. Evidente e' in primo luogo la violazione del principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Costituzione. Infatti il decidente dovrebbe alla stregua dell'anzidetto principio fatto proprio dal Ministro della giustizia con la richiamata circolare, rimettere tutte le domande in questione alla regione Abruzzo che per l'art. 5 legge regionale n. 25/1988 ha invece, solo il potere di concedere l'intesa per la legittimazione, ma non quest'ultima, cosi' abdicando alle sue competenze giurisdizionali previste dagli artt. 9-10 legge n. 1766/1927; 29, 30, 31 reg. approvato con regio decreto n. 322/1928 e 66-71, decreto del Presidente della Repubblica n. 616/1977 e sottraendosi alla statuizione del giudice del gravame il quale, come si e' di sopra esposto, ha rimesso gli atti al decidente proprio perche' si pronunci sulle istanze de quibus. In base al predetto art. 66 penultimo comma, la regione deve soltanto prestare l'intesa nel procedimento di legittimazione, giacche' l'approvazione finale e' effettuata con decreto del Capo dello Stato (attualmente del Ministro di grazia e giustizia). Nel quarto comma della disposizione, che elenca le funzioni amministrative delegate alle regioni in materia di usi civici, non compare il procedimento di legittimazione. Al contrario, il successivo art. 71, lett. i) ribadisce che sono di competenza dello Stato le funzioni amministrative concernenti l'approvazione delle legittimazioni sugli usi civici di cui alla legge n. 1766/1927. L'art. 5 della legge della regione Abruzzo n. 25 in data 3 marzo 1988 suindicata, contenente norme in materia di usi civici e gestione delle terre civiche, prevede unicamente che la regione conceda "l'intesa per la concessione della legittimazione" solo in presenza di un pubblico interesse e sempre che concorrano unitamente le condizioni di cui all'art. 9 legge n. 1766/1927 e non pure il potere di emettere il decreto di legittimazione, come pretende il citato Ministero sulla base dell'interpretazione data dal giudice di legittimita' con la sentenza n. 12158/1993. In definitiva la regione Abruzzo acquisirebbe il potere di concedere le legittimazioni non in seguito ad una legge - che anzi la legge regionale teste' citata lo esclude - ma in base ad una semplice circolare fondata sull'interpretazione data dalla Cassazione alle suddette disposizioni, superata dalle successive pronunce. La sentenza di sopra richiamata ignora completamente il parere del Consiglio di Stato sez. 2 del 16 dicembre 1987 n. 2525/1987 secondo cui l'istruttoria delle istanze compete ai commissari agli usi civici, giacche' anche dopo il trasferimento delle funzioni amministrative in materia di usi civici, sono rimaste attribuite alla competenza statale le funzioni amministrative concernenti l'approvazione delle legittimazioni (art. 66, settimo comma e 71, primo comma, lettti decreto del Presidente della Repubblica anzidetto) ivi compreso il potere di adottare l'ordinanza di legittimazione essendo prevista l'intesa con la regione soltanto nella fase conclusiva del procedimento (parere Cons. di Stato 11 febbraio 1981, n. 1277/1979). Per tali funzioni, pertanto, continua ad essere operante la norma (art. 10 legge n. 1766/1927) la quale nell'ambito dell'apparato statale, individua nel commissario l'organo competente a "concedere la legittimazione" dato che in materia di legittimazione permangono funzioni amministrative statali come si desume dalle suindicate disposizioni e dal fatto che le funzioni amministrative sottratte al commissario sono solo quelle trasferite alle regioni (art. 66, quinto comma) tra le quali non rientrano per le ragioni gia' dette, le legittimazioni. La sentenza anzidetta fu coeva con quelle nn. 859, 860, 861, 862 del 28 gennaio 1994 che avevano escluso la permanenza del potere del commissario di esercitare d'ufficio la propria giurisdizione, dopo il trasferimento alle regioni delle funzioni amministrative previste dal primo comma dell'art. 29 legge n. 1766/1927. Senonche' la Corte costituzionale, con la nota sentenza n. 46 del 20 febbraio 1995 ha dichiarato la illegittimita' del citato art. 29, secondo comma, nella parte in cui non consente la permanenza di siffatto potere ed essa, contrariamente a quanto asserito nella circolare de qua, esplica notevole rilevanza in tema di legittimazione, giacche' il riconoscimento della persistenza nel commissario della funzione amministrativa della tutela dell'ambiente connesso alla destinazione civica del bene, comporta che egli ha conservato la funzione amministrativa di concedere le legittimazioni. La stessa Corte di cassazione nel recepire tali principi con la sentenza sez. un. 12 dicembre 1995, n. 12.719 ha statuito che l'art. 29, secondo comma anzidetto nel testo risultante dalla parziale dichiarazione di incostituzionalita' come sopra accennato, continua ad attribuire al commissario agli usi civici anche dopo il trasferimento alle regioni con decreto del Presidente della Repubblica n. 616/1977 delle funzioni amministrative previste dall'art. 66, il potere di esercitare d'ufficio la propria giurisdizione ai fini dell'accertamento della demanialita' dei beni, sicche' debbono considerarsi superate le argomentazioni contenute nella sentenza n. 12158/1993 richiamata dalla circolare de qua secondo cui "al procedimento di legittimazione resta estraneo il commissario il quale perde ogni funzione amministrativa in precedenza attribuitagli e mantiene solo il potere giurisdizionale". Invece, permane, nel commissario, secondo la sentenza della Consulta non solo la funzione amministrativa di tutela dell'ambiente connesso alla destinazione di uso civico del bene mediante il potere di esercitare anche di ufficio la propria giurisdizione, ma anche quello di concedere la legittimazione come prescritto dall'art. 10 legge n. 1766/1927, da considerarsi secondo la dottrina legge costituzionale. In altri termini, se lo stesso giudice di legittimita' riconosce la permanenza nel commissario dell'esercizio di funzioni amministrative, e' irragionevole limitarle solo alla procedibilita' d'ufficio delle controversie da parte del commissario e non estenderle alla materia delle legittimazioni di cui al cennato art. 10, come pretende il Ministero della giustizia con la circolare in esame. La permanenza nel commissario dei poteri amministrativi si estende, quindi, per effetto della evoluzione giurisprudenziale della giurisprudenza di sopra accennati, a tutte le materie previste dalla suddetta legge. Ed e' intuitivo il motivo per il quale le legittimazioni furono escluse dal trasferimento alle regioni, trattandosi di provvedimenti oltremodo delicati per le conseguenze che comportano, quali la trasformazione del demanio in allodio, cioe' in un fondo privato, nel senso che l'abusivo occupatore di esso diventa titolare di un diritto soggettivo perfetto di proprieta' originario, con pienezza di facolta'. Evidente e' pure la violazione degli artt. 9 e 24 della Costituzione, avendo la Corte costituzionale riconosciuto valenza ambientale ai beni civici e, quindi, l'interesse, costituzionalmente garantito, della collettivita' generale alla conservazione dell'ambiente, a tutela del quale le zone gravate dai diritti di usi civici sono sottoposte a vincolo paesaggistico ai sensi della legge 29 giugno 1939, n. 1497, art. 1, lett. H legge 8 agosto 1985, n. 431. Ne consegue che l'affidamento alla regione del potere di concedere le legittimazioni viola siffatto interesse perche' lede il diritto dei cittadini di opporsi ad esse in quanto, mentre il regolamento di esecuzione della legge 16 giugno 1927, n. 1766 approvato con r.d. 26 febbraio 1928, n. 332 detta precise norme circa le modalita' di istruzione delle domande di legittimazione (cfr. tra gli altri l'art. 31 "il commissario provvedera' a norma di legge sulle opposizioni e sulle domande di legittimazione") che la giurisprudenza del Consiglio di Stato ha ulteriormente specificate (cfr. sentenze sez. 6, 11 febbraio 1966 e 16 maggio 1972, n. 244 e 27 aprile 1979, n. 315) prescrivendo in ogni caso la garanzia del contraddittorio nei riguardi degli occupatori interessati alla legittimazione, nulla, a quanto consta, e' stato stabilito al riguardo dalla regione Abruzzo, deputata a concedere solo "l'intesa" cui la circolare ministeriale in questione attribuisce, invece, inopinatamente sic et sempliciter il potere di concedere essa siffatto beneficio. L'interpretazione del giudice di legittimita' viola, infine, il principio generale sancito dall'art. 97 della Costituzione secondo cui nell'ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilita' proprie dei funzionari, giacche' sottrae del tutto irragionevolmente al commissario una competenza riconosciutagli da un preciso disposto di legge e di regolamento ribadito dal decreto del Presidente della Repubblica n. 616/1977 i cui artt. 69 e 71 interpretati alla stregua dei sopracitati pareri del Consiglio di Stato, hanno conservato al commissario il potere di concedere le legittimazioni. Cio' e' tanto vero che nelle regioni nelle quali le legittimazioni sono state ad esse trasferite, sono state emanate apposite leggi. Non ignora il ricorrente, da ultimo, che l'on.le Corte costituzionale, con la sentenza n. 46/1995 e con l'ordinanza n. 11/1995, ha dichiarato l'inammissibilita' e la manifesta inammissibilita' della questione di legittimita' costituzionale degli artt. 66, 71 d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616; 9, 10 legge n. 1766/1927 e 30, 31 regolamento approvato con r.d. 26 febbraio 1928, n. 332, sollevata da questo commissario in riferimento agli artt. 3, 24, 97 della Costituzione. La particolarita' della controversia che ha dato luogo all'incidente di costituzionalita' e la diversita' dei presupposti nonche' l'evoluzione giurisprudenziale della Corte di cassazione circa la permanenza nel commissario, delle funzioni amministrative in materia di usi civici, in esse ricomprese, pertanto, quelle relative alla legittimazione, con il conseguente superamento del principio affermato con la sentenza n. 12158/1993, non essendo stato il commissario privato, per le ragioni su esposte, "di ogni competenza amministrativa", giustificano la ulteriore prospettazione della questione. Nella specie, infatti, il giudicante e' stato investito in sede giurisdizionale di una domanda di legittimazione (proposta quando gli opponenti hanno visto ribadire dal C.T.U. le ragioni che convincono della natura demaniale civica universale delle terre abusivamente da essi occupate) e d'altra parte tale domanda ha una natura del tutto particolare. Infatti sono devolute al commissario le contestazioni attinenti a diritti, come quelle che investono i presupposti del potere di legittimazione, ossia l'appartenenza delle terre al demanio civico e l'abusivita' delle occupazioni (Cass. 7 febbraio 1991, n. 1275). In piu' il provvedimento di legittimazione genera nel beneficiario un diritto di natura reale sul bene, con pienezza di facolta', comportando la conversione del demanio in allodio, sicche' se ha indiscutibile natura amministrativa il procedimento di legittimazione, non e' detto che tale natura abbia quest'ultima, nel senso, che la stessa nasce come atto amministrativo, ma si trasforma, subito dopo, in atto di natura giurisdizionale per gli effetti che produce tra le parti - come si e' di sopra esposto -, costituendo titolo di proprieta' e di possesso del beneficiario valido ed opponibile erga omnes. Le osservazioni che precedono convincono della non manifesta infondatezza delle questioni di incostituzionalita' dell'interpretazione data agli artt. 66 e 71 decreto del Presidente della Repubblica n. 616/1977 dalla Corte di cassazione a sez. un. con la sentenza n. 12158/1993, in relazione agli artt. 3, 24 e 97 della Costituzione, per cui il presente giudizio deve essere sospeso ai sensi dell'art. 25 legge n. 87/1953 e gli atti rimessi alla Corte costituzionale.
P. Q. M. Visto l'art. 23 legge 11 marzo 1953, n. 87 come modificata dalla legge 18 marzo 1958, n. 265, dichiara d'ufficio rilevante e non manifestamente infondata, la questione di legittimita' costituzionale come sopra prospettata in ordine agli artt. 66 e 71 decreto del Presidente della Repubblica n. 616/1977; 9 e 10 legge n. 1766/1927 e 29, 30, 31 regolamento di esecuzione approvato con r.d. 26 febbraio 1928, n. 332, come interpretati dalla Corte di cassazione con sentenza n. 12158/1993, in relazione agli artt. 3, 24, 97 della Costituzione; Sospende ogni pronuncia sulla presente controversia; Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e che a cura della segreteria la presente ordinanza sia notificata alle parti, al Presidente del Consiglio dei Ministri, nonche' comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati. Cosi' deciso in L'Aquila nella sede del Commissariato il 15 ottobre 1997. Il commissario regionale: Aloysio 98C0080