N. 49 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 novembre 2018
Ordinanza del 15 novembre 2018 del Tribunale amministrativo regionale per il Molise sui ricorsi riuniti proposti dall'Istituto Neurologico Mediterraneo Neuromed IRCCS S.r.l. contro Commissario ad acta per l'attuazione del Piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario del Molise ed altri.. Sanita' pubblica - Approvazione del Programma operativo straordinario della Regione Molise 2015-2018. - Decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 (Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, nella legge 21 giugno 2017, n. 96, art. 34-bis.(GU n.15 del 10-4-2019 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL MOLISE Sezione Prima ha pronunciato la presente ordinanza sui seguenti riuniti ricorsi: 1) ricorso numero di registro generale 326 del 2016, integrato da motivi aggiunti, proposto da Istituto Neurologico Mediterraneo Neuromed I.R.C.C.S. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Salvatore Di Pardo, con domicilio eletto presso il suo studio in Campobasso, traversa via Crispi, n. 70/A; contro Commissario ad acta per l'attuazione del rientro dai disavanzi del settore sanitario del Molise, Regione Molise, Consiglio dei ministri, Ministero della salute, Ministero dell'economia e delle finanze, Conferenza permanente per i rapporti tra Stato, regioni e province autonome, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliati ex lege in Campobasso, via Garibaldi, n. 124; nei confronti Azienda sanitaria della Regione Molise (ASReM), in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituitasi in giudizio; 2) ricorso numero di registro generale 438 del 2017, integrato da motivi aggiunti, proposto da Istituto Neurologico Mediterraneo Neuromed I.R.C.C.S. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Salvatore Di Pardo, con domicilio eletto presso il suo studio in Campobasso, traversa via Crispi n. 70/A; contro Commissario ad acta per l'attuazione del rientro dai disavanzi del settore sanitario del Molise, Regione Molise, Consiglio dei ministri, Ministero della salute, Ministero dell'economia e delle finanze, Conferenza permanente per i rapporti tra Stato, regioni e province autonome, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliati ex lege in Campobasso, via Garibaldi, n. 124; nei confronti Gea Medica S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Ottavio Antonio Balducci e Gabriele Cristinzio, domiciliato presso il Tribunale amministrativo regionale Molise - Segreteria in Campobasso, via San Giovanni, palazzo Poste; e con l'intervento di Forum per la difesa della sanita' pubblica di qualita' del Molise, ad opponendum, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Ruta e Massimo Romano, con domicilio eletto presso lo studio Giuseppe Ruta in Campobasso, corso Vittorio Emanuele II, n. 23; per l'annullamento previa sospensione cautelare: con riguardo al ricorso introduttivo n. 326/2016, dei seguenti atti: 1) il decreto n. 52 del 12 settembre 2016 del Commissario ad acta per l'attuazione del piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Molise, avente a oggetto «Accordo sul Programma Operativo Straordinario 2015-2018 della Regione Molise (Rep. Atti n. 155/CSR del 3 agosto 2016.) Provvedimenti» e relativi allegati; 2) l'Accordo Stato, regioni e Province autonome di Trento e Bolzano, recante «Accordo concernente l'intervento straordinario per l'emergenza economico-finanziaria del servizio sanitario della Regione Molise e per il riassetto della gestione del SSR ai sensi dell'art. 1, comma 604 della legge 23 dicembre 2014, n. 190» (Rep. Atti n. 155/CSA del 3 agosto 2016), nella parte in cui approva il Programma Operativo Straordinario 2015-2018 della Regione Molise che e' parte integrante dell'Accordo; 3) il Programma Operativo Straordinario 2015-2018, non comunicato al ricorrente, ne' tanto meno pubblicato sul BURM; tutti limitatamente alla parte in cui si riconosce al ricorrente Istituto la dotazione attuale e futura di 145 posti letto, anziche' di 156 posti letto, gia' autorizzati, accreditati e contrattualizzati nonche' ritenuti coerenti e compatibili con la programmazione sanitaria regionale (sulla dotazione complessiva di 308 posti letto); 4) tutti gli atti presupposti, consequenziali e/o comunque connessi ai suddetti provvedimenti; con riguardo ai motivi aggiunti del 29 maggio 2017, per l'annullamento o la riforma dei seguenti atti: 1) il decreto n. 14 del 28 febbraio 2017 del Commissario ad acta per l'attuazione del piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Molise, avente a oggetto «Programma Operativo Straordinario 2015-2018. Programma 11 "Riequilibrio Ospedale Territorio" - Intervento 11.1 "Riassetto della rete ospedaliera regionale" e relativi allegati, ivi compreso l'allegato 1 recante "Rete ospedaliera POS 2015-2018", comunicato al ricorrente in data 17 marzo 2017, con nota prot. n. 32320 del 2017 della Direzione generale della salute della Regione Molise e pubblicato sul BURM del 20 marzo 2017, nella parte in cui si riconosce al ricorrente Istituto la dotazione attuale e futura di 145 posti letto, anziche' di 156 posti letto, gia' autorizzati, accreditati e contrattualizzati nonche' ritenuti coerenti e compatibili con la programmazione sanitaria regionale (sulla dotazione complessiva di 308 posti letto); 4) tutti gli atti presupposti, consequenziali e/o comunque connessi ai suddetti provvedimenti, ivi compresi quelli gia' impugnati col ricorso introduttivo; con riguardo ai motivi aggiunti del 7 dicembre 2017, per l'annullamento o la riforma dei seguenti atti: 1) tutti gli atti gia' impugnati col ricorso introduttivo e con i primi motivi aggiunti; 2) tutti gli atti connessi e conseguenziali; con riguardo al ricorso introduttivo n. 438/2017, dei seguenti atti: 1) il decreto n. 47 del 28 agosto 2017 del Commissario ad acta per l'attuazione del piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Molise, avente ad oggetto «Programma Operativo Straordinario 2015-2018. Programma 11 "Riequilibrio Ospedale Territorio" Documento di programmazione della rete ospedaliera e delle reti di emergenza e delle patologie tempo - dipendenti nella Regione Molise», con il relativo Allegato 1, comunicato alla ricorrente in data 29 agosto 2017, con nota prot. 97027/2017 della Direzione generale salute della Regione Molise, nella parte in cui riconosce alla ricorrente la dotazione di 145 posti letto, anziche' di 156, questi ultimi autorizzati, accreditati e contrattualizzati nonche' ritenuti coerenti e compatibili con la programmazione sanitaria regionale e col possesso di 308 posti letto della struttura; 2) tutti gli atti presupposti, consequenziali e/o comunque connessi ai suddetti provvedimenti; per quanto riguarda i motivi aggiunti datati l 7 maggio 2018, per l'annullamento o la riforma dei seguenti atti: 1) il decreto n. 10 del 16 febbraio 2018 del Commissario ad acta per l'attuazione del piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Molise, avente ad oggetto «Decreto del Commissario ad acta n. 47 del 28 agosto 2017 recante "Programma Operativo Straordinario 2015-2018. Programma 11 "Riequilibrio Ospedale Territorio" Documento di programmazione della rete ospedaliera e delle reti di emergenza e delle patologie tempo - dipendenti nella Regione Molise. Integrazioni» ed il relativo Allegato 1 recante la «Mappatura delle strutture di degenza e dei servizi senza posti letto: situazione attuale (al 1 gennaio 2016) e successiva applicazione del provvedimento di programmazione - Tabella C», comunicato alla ricorrente in data 22 febbraio 2018, con nota prot. 26190/2018 della Direzione generale salute della Regione Molise, nella parte in cui riconosce alla ricorrente la dotazione per 145 posti letto, anziche' di 156, questi ultimi autorizzati, accreditati e contrattualizzati nonche' ritenuti coerenti e compatibili con la programmazione sanitaria regionale e col possesso di 308 posti letto; 2) i provvedimenti impugnati con l'atto introduttivo del presente ricorso e, inoltre, di tutti gli atti presupposti, consequenziali e/o comunque connessi ai suddetti provvedimenti; Visti i riuniti ricorsi, i motivi aggiunti, le memorie e i relativi allegati del ricorrente Istituto; Visti gli atti di costituzione in giudizio e le memorie difensive delle Amministrazioni intimate (Commissario ad acta per l'attuazione del rientro dai disavanzi del settore sanitario del Molise, Regione Molise, Consiglio dei ministri, Ministero della salute, Ministero dell'economia e delle finanze, Conferenza permanente per i rapporti tra Stato, regioni e province autonome) e, nel ricorso n. r.g. 438/2017, della controinteressata Gea Medica S.r.l., nonche' l'atto d'intervento ad opponendum del Forum per la difesa della sanita' pubblica di qualita' del Molise; Visti tutti gli atti della causa; Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 7 novembre 2018, il dott. Orazio Ciliberti e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale; Ritenuto e considerato, in fatto e diritto quanto segue I - L'Istituto ricorrente, titolare di un presidio ospedaliero con 308 posti letto (121 sulla struttura preesistente e 187 sulla nuova struttura di ampliamento), di cui 156 gia' accreditati e contrattualizzati - in forza dei decreti del Commissario ad acta (DCA) numeri 22/11, 107/11, 21/14, nonche' dell'accordo contrattuale del 14 dicembre 2015 - pur essendo un centro di attrazione di mobilita' extraregionale, sta subendo una decurtazione di posti letto operata dalla struttura commissariale regionale (da 156 a 145), per effetto del Programma operativo straordinario (POS) 2015-2018 per la sanita' nel Molise. Con il ricorso n. r.g. 326/2016, notificato il 3 novembre 2016 e depositato il 4 novembre 2016, insorge per impugnare i seguenti atti: 1) il decreto n. 52 datato 12 settembre 2016 del Commissario ad acta per l'attuazione del piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Molise, avente a oggetto «Accordo sul programma operativo straordinario 2015-2018 della Regione Molise (rep. Atti n. 155/CSR del 3 agosto 2016) - Provvedimenti» e i relativi allegati; 2) l'Accordo Stato, regioni e province autonome recante «Accordo concernente l'intervento straordinario per l'emergenza economico-finanziaria del Servizio sanitario della Regione Molise e per il riassetto della gestione del SSR ai sensi dell'art. 1 comma 604 della legge 23 dicembre 2014 n. 190» (rep. Atti n. 155/CSA del 3 agosto 2016), nella parte in cui approva il «Programma operativo straordinario 2015-2018 della Regione Molise»; 3) il Programma operativo straordinario del Molise, non comunicato al ricorrente ne' pubblicato sul BUR Molise; tutti limitatamente alla parte in cui si riconosce al ricorrente la dotazione attuale e futura di 145 posti letto, anziche' i 156 gia' autorizzati, accreditati e contrattualizzati, perche' ritenuti coerenti e compatibili con la programmazione sanitaria regionale e il possesso di 308 posti letto; 4) tutti gli atti presupposti e connessi. Il ricorrente deduce, in via generale, i seguenti motivi di diritto: violazione e falsa applicazione della legge n. 833/1978, violazione del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, violazione del decreto legislativo 7 dicembre 1993, n. 517, violazione del decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 299, violazione dei Protocolli di intesa stipulati tra la ricorrente e la Regione Molise nel 2004, violazione del nuovo Patto per la salute, violazione della L.R. 1° aprile 2005, n. 9, violazione della legge n. 241/1990 e s.m.i., violazione del D.M. 2 aprile 2015, n. 70, violazione del principio della liberta' dell'utente nella scelta della struttura di fiducia per la fruizione dell'assistenza sanitaria, violazione del principio della libera concorrenza nel mercato, violazione dei doveri di buona amministrazione che incombono sulla pubblica amministrazione, omessa istruttoria, disparita' di trattamento, eccesso di potere per contraddittorieta' rispetto a precedenti manifestazioni di volonta' rese dalla stessa pubblica amministrazione, ingiustizia manifesta, eccesso di potere, sviamento. Nello specifico, articola le seguenti censure: 1) violazione e falsa applicazione della legge n. 241/1990, per mancata partecipazione della ricorrente al procedimento amministrativo; 2) illegittimita' degli atti impugnati per eccesso di potere per erroneita' nei presupposti e carenza istruttoria, contraddittorieta' manifesta rispetto a precedenti manifestazioni di volonta' rese dalla stessa pubblica amministrazione procedente, carenza di motivazione, violazione e falsa applicazione dell'art. 8-quater del decreto legislativo n. 502/1992; 3) illegittimita' degli atti impugnati per eccesso di potere per erroneita' nei presupposti, carenza di istruttoria, contraddittorieta' e ingiustizia manifesta, sviamento di potere; 4) illegittimita' degli atti impugnati per violazione di legge, violazione e falsa applicazione del D.M. 2 aprile 2015, n. 70; 5) illegittimita' degli atti impugnati per violazione del principio di affidamento e violazione degli interessi in gioco. Con i motivi aggiunti del 29 maggio 2017, l'Istituto ricorrente insorge nuovamente per chiedere l'annullamento o la riforma dei seguenti atti: 1) il decreto n. 14 del 28 febbraio 2017 del Commissario ad acta per l'attuazione del piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Molise, avente a oggetto «Programma Operativo Straordinario 2015-2018. Programma 11 "Riequilibrio Ospedale Territorio" - Intervento 11.1 "Riassetto della rete ospedaliera regionale" e relativi allegati, ivi compreso l'allegato 1 recante "Rete ospedaliera POS 2015-2018"», comunicato al ricorrente in data 17 marzo 2017, con nota prot. n. 32320 del 2017 della Direzione generale della salute della Regione Molise e pubblicato sul BURM del 20 marzo 2017, nella parte in cui si riconosce al ricorrente Istituto la dotazione attuale e futura di 145 posti letto, anziche' di 156 posti letto, gia' autorizzati, accreditati e contrattualizzati nonche' ritenuti coerenti e compatibili con la programmazione sanitaria regionale (sulla dotazione complessiva di 308 posti letto); 4) tutti gli atti presupposti, consequenziali e/o comunque connessi ai suddetti provvedimenti, ivi compresi quelli gia' impugnati col ricorso introduttivo. Deduce, in via generale, i seguenti motivi di diritto: violazione e falsa applicazione della legge n. 833/1978, violazione del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, violazione del decreto legislativo 7 dicembre 1993, n. 517, violazione del decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 299, violazione dei Protocolli di intesa stipulati tra la ricorrente e la Regione Molise n. 2004, violazione del nuovo Patto per la salute, violazione della L.R. 1° aprile 2005, n. 9, violazione della legge n. 241/1990 e s.m.i., violazione del decreto ministeriale 2 aprile 2015, n. 70, violazione del principio della liberta' dell'utente nella scelta della struttura di fiducia per la fruizione dell'assistenza sanitaria, violazione del principio della libera concorrenza nel mercato, violazione dei doveri di buona amministrazione che incombono sulla pubblica amministrazione, omessa istruttoria, disparita' di trattamento, eccesso di potere per contraddittorieta' rispetto a precedenti manifestazioni di volonta' rese dalla stessa pubblica amministrazione, ingiustizia manifesta, eccesso di potere, sviamento. Nello specifico, articola le seguenti censure: 1) illegittimita' del DCA 14/17 per elusione e violazione dell'ordinanza Tribunale amministrativo regionale Molise n. 167/2016, nullita' e annullabilita' del DCA n. 14/2017, ai sensi dell'art. 21-septies della legge n. 241/1990, sviamento di potere, carenza di istruttoria, erroneita' dei presupposti; 2) illegittimita' del DCA 14/2017 per eccesso di potere per erroneita' dei presupposti, carenza di istruttoria, ingiustizia manifesta, carenza di motivazione, illogicita' e irragionevolezza, mancata verifica del fabbisogno, violazione del decreto ministeriale n. 70/2015; 3) violazione e falsa applicazione della legge n. 241/1990, per mancata partecipazione della ricorrente al procedimento amministrativo; 4) illegittimita' degli atti impugnati per eccesso di potere per erroneita' nei presupposti e carenza istruttoria, contraddittorieta' manifesta rispetto a precedenti manifestazioni di volonta' rese dalla stessa pubblica amministrazione procedente, carenza di motivazione, violazione e falsa applicazione dell'art. 8-quater del decreto legislativo n. 502/1992; 5) illegittimita' degli atti impugnati per eccesso di potere per erroneita' nei presupposti, carenza di istruttoria, contraddittorieta' e ingiustizia manifesta, sviamento di potere; 6) illegittimita' degli atti impugnati per violazione di legge, violazione e falsa applicazione del decreto ministeriale 2 aprile 2015, n. 70; 7) illegittimita' degli atti impugnati per violazione del principio di affidamento e violazione degli interessi in gioco. Con i motivi aggiunti del 7 dicembre 2017, il ricorrente Istituto chiede, infine, l'annullamento o la riforma dei seguenti atti: 1) tutti gli atti gia' impugnati col ricorso introduttivo e con i primi motivi aggiunti; 2) tutti gli atti connessi e conseguenziali. Deduce le medesime censure gia' dedotte con i primi motivi aggiunti e solleva una possibile questione di illegittimita' costituzionale dell'art. 34-bis del decreto-legge n. 50/2017. Con due successive memorie, il ricorrente ribadisce e precisa le proprie deduzioni e conclusioni. Si costituiscono congiuntamente le Amministrazioni statali intimate e la Regione Molise, per resistere nel giudizio. Deducono - anche con due successive memorie - l'incompetenza territoriale del Tribunale amministrativo regionale adito, l'inammissibilita' e l'infondatezza del ricorso e dei motivi aggiunti. Fanno presente che il decreto-legge n. 50/2017, convertito in legge n. 96/2017, all'art. 34-bis, ha legificato il Programma operativo straordinario (POS) del Molise e cio' e' stato ritenuto dal Consiglio di Stato, sia pure in altra causa, motivo di improcedibilita' del ricorso. Concludono per la reiezione. Con ordinanza collegiale n. 167/2016, e' fissata, anche ai fini cautelari, l'udienza di merito. II - Con il riunito ricorso n.r.g. 438/2017, notificato il 30 ottobre 2017 e depositato il 9 novembre 2017, l'Istituto Neuromed insorge nuovamente per impugnare i seguenti atti: 1) il decreto n. 47 del 28 agosto 2017 del Commissario ad acta per l'attuazione del piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Molise, avente ad oggetto «Programma Operativo Straordinario 2015-2018. Programma 11 "Riequilibrio Ospedale Territorio" Documento di programmazione della rete ospedaliera e delle reti di emergenza e delle patologie tempo - dipendenti nella Regione Molise», con il relativo Allegato 1, comunicato alla ricorrente in data 29 agosto 2017, con nota prot. 97027/2017 della Direzione generale salute della Regione Molise, nella parte in cui riconosce alla ricorrente la dotazione per 145 posti letto, anziche' di 156, questi ultimi autorizzati, accreditati e contrattualizzati nonche' ritenuti coerenti e compatibili con la programmazione sanitaria regionale e col possesso di 308 posti letto della struttura; 2) tutti gli atti presupposti, consequenziali e/o comunque connessi ai suddetti provvedimenti. Il ricorrente Istituto deduce, in via generale, i seguenti motivi di diritto: violazione e falsa applicazione della legge n. 833/1978, violazione del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, violazione del decreto legislativo 7 dicembre 1993, n. 517, violazione del decreto legislativo 19 giugno 1999 n. 299, violazione dei Protocolli d'intesa stipulati tra il ricorrente Istituto e la Regione Molise nel 2004, violazione del nuovo Patto per la salute, violazione della L.R. 1° aprile 2005, n. 9, violazione della legge n. 241/1990 e s.m.i., violazione del decreto ministeriale 2 aprile 2015, n. 70, violazione e falsa applicazione degli articoli 3, 24, 32, 97, 113 e 122 Cost., violazione del principio della liberta' dell'utente nella scelta della struttura di fiducia per la fruizione dell'assistenza sanitaria, violazione del principio della libera concorrenza nel mercato, violazione dei doveri di buona amministrazione che incombono sulla pubblica amministrazione, omessa istruttoria, disparita' di trattamento, eccesso di potere per contraddittorieta' rispetto a precedenti manifestazioni di volonta' rese dalla stessa pubblica amministrazione, ingiustizia manifesta, eccesso di potere, sviamento. Nello specifico, articola le seguenti censure: 1) illegittimita' del DCA n. 47/2017 per elusione e violazione dell'ordinanza del Tribunale amministrativo regionale Molise n. 167/2016, nullita' e/o annullabilita' del DCA n. 47/2017, ai sensi dell'art. 21-septies della legge n. 241/1990, sviamento di potere, carenza di istruttoria, erroneita' nei presupposti; 2) illegittimita' dell'atto impugnato per eccesso di potere per erroneita' nei presupposti, carenza di istruttoria, carenza di motivazione, illogicita', irragionevolezza, violazione e falsa applicazione dell'art. 8-quater del decreto legislativo n. 502/92; 3) illegittimita' dell'atto impugnato per eccesso di potere per contraddittorieta' manifesta dello stesso decreto n. 47/2017, illogicita', irragionevolezza; 4) illegittimita' del DCA n. 47/17 per eccesso di potere per erroneita' nei presupposti, carenza di istruttoria, contraddittorieta' e ingiustizia manifesta, sviamento di potere; 5) illegittimita' dell'atto impugnato per violazione di legge, violazione e falsa applicazione del decreto ministeriale 2 aprile 2015, n. 70; 6) Illegittimita' degli atti impugnati per violazione del principio di affidamento e violazione degli interessi in gioco. Con i motivi aggiunti datati 7 maggio 2018, il ricorrente Istituto chiede, infine, l'annullamento o la riforma dei seguenti atti: 1) il decreto n. 10 del 16 febbraio 2018 del Commissario ad acta per l'attuazione del piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Molise, avente ad oggetto «Decreto del Commissario ad acta n. 47 del 28 agosto 2017 recante «Programma Operativo Straordinario 2015-2018. Programma 11 "Riequilibrio Ospedale Territorio" Documento di programmazione della rete ospedaliera e delle reti di emergenza e delle patologie tempo - dipendenti nella Regione Molise. Integrazioni» ed il relativo Allegato 1 recante la «Mappatura delle strutture di degenza e dei servizi senza posti letto: situazione attuale (al 1° gennaio 2016) e successiva applicazione del provvedimento di programmazione - Tabella C», comunicato alla ricorrente in data 22 febbraio 2018, con nota prot. 26190/2018 della Direzione generale salute della Regione Molise, nella parte in cui riconosce alla ricorrente la dotazione per 145 posti letto, anziche' di 156, questi ultimi autorizzati, accreditati e contrattualizzati nonche' ritenuti coerenti e compatibili con la programmazione sanitaria regionale e col possesso di 308 posti letto; 2) i provvedimenti impugnati con l'atto introduttivo del presente ricorso e, inoltre, di tutti gli atti presupposti, consequenziali e/o comunque connessi ai suddetti provvedimenti. Il ricorrente Istituto deduce, in via generale, le seguenti censure di diritto: violazione e falsa applicazione della legge n. 833/1978, violazione del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, violazione del decreto legislativo 7 dicembre 1993, n. 517, violazione del decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 299, violazione degli accordi contrattuali stipulati tra la ricorrente e la Regione Molise, violazione del nuovo Patto per la salute, violazione della L.R. 1° aprile 2005, n. 9, violazione della legge n. 241/1990 e s.m.i., violazione del decreto ministeriale 2 aprile 2015, n. 70, violazione e falsa applicazione degli articoli 3, 24, 32, 97, 113 e 122 Cost., violazione del principio della liberta' dell'utente nella scelta della struttura di fiducia per la fruizione dell'assistenza sanitaria, violazione del principio della libera concorrenza nel mercato, violazione dei doveri di buona amministrazione che incombono sulla pubblica amministrazione, omessa istruttoria, disparita' di trattamento, eccesso di potere per contraddittorieta' rispetto a precedenti manifestazioni di volonta' rese dalla stessa pubblica amministrazione, ingiustizia manifesta, eccesso di potere, sviamento. Nello specifico, articola le seguenti censure: 1) illegittimita' dell'atto impugnato per eccesso di potere per erroneita' nei presupposti, carenza di istruttoria, carenza di motivazione, illogicita', irragionevolezza, violazione e falsa applicazione dell'art. 8-quater del decreto legislativo n. 502/1992, violazione e falsa applicazione degli accordi contrattuali stipulati tra il ricorrente e la Regione; 2) illegittimita' dell'atto impugnato per eccesso di potere per contraddittorieta' manifesta dello stesso decreto n. 47/2017, illogicita', irragionevolezza; 3) illegittimita' del DCA 10/18 per eccesso di potere per erroneita' nei presupposti, carenza di istruttoria, contraddittorieta' e ingiustizia manifesta, sviamento di potere; 4) illegittimita' dell'atto impugnato per violazione di legge, violazione e falsa applicazione del decreto ministeriale 2 aprile 2015, n. 70; 5) Illegittimita' degli atti impugnati per violazione del principio di affidamento e violazione degli interessi in gioco. Con successiva memoria, il ricorrente ribadisce e precisa le proprie deduzioni e conclusioni. Si costituiscono congiuntamente le Amministrazioni statali intimate e la Regione Molise, per resistere nel giudizio. Deducono - anche con tre successive memorie - l'incompetenza territoriale del Tribunale amministrativo regionale adito, l'inammissibilita' e l'infondatezza del ricorso e dei motivi aggiunti. Fanno presente che il decreto-legge n. 50/2017, convertito in legge n. 96/2017, all'art. 34-bis, ha legificato il Programma operativo straordinario (POS) del Molise e cio' e' stato ritenuto dal Consiglio di Stato, sia pure in altre cause, motivo di improcedibilita' del ricorso. Concludono per la reiezione. Si costituisce la controinteressata Gea Medica S.r.l., per resistere nel giudizio. Chiede la reiezione del ricorso e dei motivi aggiunti e, tuttavia, condivide l'opportunita' che sia rimessa alla Corte costituzionale la questione della legittimita' costituzionale dell'art. 34-bis. Interviene ad opponendum l'associazione di utenti del SSN denominata Forum per la difesa della sanita' pubblica di qualita' del Molise. All'udienza del 7 novembre 2018, la causa e' introitata per la decisione. III - I ricorsi vengono opportunamente riuniti, stante la loro connessione soggettiva e, in parte, oggettiva. IV - Sussiste la competenza territoriale di questo Tribunale. La competenza territoriale appartiene a questo Tribunale amministrativo regionale, poiche' tutti i provvedimenti impugnati, per la parte in cui sono gravati, esplicano effetti giuridici limitatamente al territorio molisano. I commi 1 e 2 dell'art. 13 c.p.a., nel delineare (congiuntamente al successivo comma 3, dedicato agli atti ad efficacia ultra-regionale) i rapporti tra il criterio della sede e quello dell'efficacia spaziale, secondo una logica di complementarieta' e di reciproca integrazione, chiariscono che il criterio ordinario rappresentato dalla sede dell'Autorita' amministrativa cui fa capo l'esercizio del potere oggetto della controversia, cede il passo a quello dell'efficacia spaziale, nel caso in cui la potesta' pubblicistica spieghi i propri effetti diretti esclusivamente nell'ambito territoriale di un Tribunale periferico, diverso dal Tribunale amministrativo regionale Lazio, con riveniente spettanza della competenza, in tal caso, al Tribunale nella cui circoscrizione tali effetti si verificano, anche nell'ipotesi in cui l'atto sia stato adottato da un organo centrale dell'Amministrazione statale (cfr.: T.r.g.a. Trentino A. A. - Bolzano 5 settembre 2017, n. 274). Pertanto, in materia di competenza inderogabile del giudice amministrativo, il rapporto tra i due criteri previsti dall'art. 13, comma 1, del cod. proc. amm., segue la logica della complementarieta' e della reciproca integrazione, nel senso che il criterio principale e' quello della sede dell'Autorita' che ha adottato l'atto impugnato ma, nel caso in cui la potesta' pubblicistica spieghi i propri effetti diretti esclusivamente nell'ambito territoriale di un Tribunale periferico, il criterio della sede cede il passo a quello dell'efficacia spaziale (cfr.: C.G.A. Sicilia 1° gennaio 2018, n. 51). V - Con riguardo all'eccezione di improcedibilita' del ricorso, sollevata dalla difesa erariale, si ritiene necessario rimettere alla Corte costituzionale la questione della conformita' costituzionale dell'art. 34-bis del decreto-legge 24 luglio 2017 n. 50 (convertito nella legge n. 96/2017), sulla cui rilevanza e non manifesta infondatezza il Collegio osserva quanto segue. VI - Il citato art. 34-bis del decreto-legge n. 50/2017 prevede che «1. In considerazione della necessita' di assicurare la prosecuzione dell'intervento volto ad affrontare la grave situazione economico-finanziaria e sanitaria della regione Molise e a ricondurre la gestione nell'ambito dell'ordinata programmazione sanitaria e finanziaria, anche al fine di adeguare i tempi di pagamento al rispetto della normativa dell'Unione europea, in attuazione di quanto previsto dall'art. 1, commi 604 e 605, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, tenuto anche conto del contributo di solidarieta' interregionale riconosciuto dalla Conferenza delle regioni e delle province autonome, di cui al verbale della seduta della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano del 23 dicembre 2015, nella misura di 30 milioni di euro per l'anno 2015, di 25 milioni di euro per l'anno 2016 e di 18 milioni di euro per l'anno 2017: a) il commissario ad acta per l'attuazione del piano di rientro dal disavanzo sanitario della regione Molise da' esecuzione al programma operativo straordinario 2015-2018, allegato all'accordo sancito nella seduta della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano del 3 agosto 2016 (rep. atti n. 155/CSR) e recepito con decreto del medesimo commissario ad acta n. 52 del 12 settembre 2016, che con il presente decreto e' approvato, ferma restando la validita' degli atti e dei provvedimenti adottati e fatti salvi gli effetti e i rapporti giuridici sorti sulla base della sua attuazione; b) il medesimo commissario ad acta, altresi', adotta i provvedimenti previsti dal suddetto programma operativo straordinario 2015-2018, in modo da garantire che le azioni di riorganizzazione e risanamento del servizio sanitario regionale ivi programmate siano coerenti, nel rispetto dell'erogazione dei livelli essenziali di assistenza: 1) con l'obiettivo del raggiungimento dell'equilibrio economico stabile del bilancio sanitario regionale, tenuto conto del livello del finanziamento del servizio sanitario definito dalla legislazione vigente; 2) con gli ulteriori obblighi previsti a carico delle regioni dalla legislazione vigente». In altri termini, il POS del Molise e' recepito in una legge, acquistando il rango, superiore per durezza e resistenza, della fonte normativa primaria. VII - A fronte delle eccezioni d'improcedibilita', sollevate in altri processi dinanzi a questo Tribunale, con precedenti pronunce, questo Tribunale amministrativo regionale ha ritenuto in un primo momento di dare un'interpretazione costituzionalmente orientata della detta normativa dell'art. 34-bis (cfr.: Tribunale amministrativo regionale Molise I, numeri 238/2018, 306/2018, 360/2018, 271/2018, 131/2018). Si e' invero osservato che la norma in esame ha approvato il DCA n. 52/2016 «ferma restando la validita' degli atti e dei provvedimenti adottati e fatti salvi gli effetti e i rapporti giuridici sorti sulla base della sua attuazione». Con tale inciso, il legislatore avrebbe inteso scongiurare eventuali eccezioni d'incostituzionalita' del provvedimento legislativo (per meglio dire, della legge-provvedimento) che, recependo e sanando i vizi di illegittimita' del provvedimento amministrativo, li sottragga al vaglio dell'autorita' giudiziaria. Cio', al fine di non pregiudicare la possibilita' di tutela giurisdizionale delle posizioni d'interesse dei soggetti incisi, in evidente lesione del principio di cui all'art. 24 della Costituzione. In altri termini, si potrebbe affermare - e in effetti questo Tribunale amministrativo regionale ha affermato in recenti pronunce - che del citato POS (Programma operativo sanitario straordinario) della Regione Molise 2015-2018 sia stato recepito e «legificato» soltanto il contenuto che sopravviva al vaglio di validita' di atti e provvedimenti. Nella descritta ottica, la dedotta questione di costituzionalita' dell'art. 34-bis del decreto-legge n. 50/2017, che ha recepito il contenuto del POS, sembrerebbe perdere di rilevanza nel giudizio, sol che si consideri che i profili di fondatezza dei motivi dei ricorsi non attengono all'impianto complessivo della riforma recepita con il POS, ma s'incentrano piuttosto sugli aspetti relativi alle modalita' di attuazione, non ricadenti nel campo di applicazione del richiamato disposto normativo. In altri termini, l'interpretazione della detta normativa, per essere conforme a Costituzione, imporrebbe di escludere i profili attuativi del Programma operativo dal campo di applicazione dell'art. 34-bis, al fine di assicurare la piena giustiziabilita' dei provvedimenti organizzativi di dettaglio. Pertanto, subito dopo l'entrata in vigore del citato art. 34-bis, questo Tribunale amministrativo regionale ha seguito un orientamento proteso a evitare un coinvolgimento nel giudizio dello scrutinio della Corte costituzionale, mediante un'attivita' ermeneutica costituzionalmente orientata (cfr.: Tribunale amministrativo regionale Molise I, numeri 238/2018, 306/2018, 360/2018, 271/2018, 131/2018). Sennonche', il Consiglio di Stato, in relazione ad analoga vicenda, si e' pronunciato su una sentenza di questo T.a.r affermando che la nuova disposizione comporti l'improcedibilita' del ricorso (Cons Stato III, n. 2501 del 24 aprile 2018). In due recenti pronunce cautelari, il detto giudice d'appello ha ritenuto errata la «valutazione contenuta nella sentenza impugnata in ordine all'applicazione dello jus superveniens di cui all'art. 34-bis del decreto-legge n. 50/2017, introdotto dalla legge n. 96/2017, che ha offerto copertura normativa all'impugnata diminuzione dei posti letto e conseguente riduzione dei budget per le attivita' di riabilitazione» (cfr.: Cons. Stato III, ordinanza n. 4989 del 2018; idem ordinanza n. 4988/2018). Cio' ha determinato una situazione di stallo nella tutela che induce questa Sezione a rimeditare l'evidenziato profilo di conformita' costituzionale della normativa statale de qua ed a sottoporre la questione al vaglio del Giudice delle leggi. VIII - Sussiste, in effetti, la violazione degli articoli 3 e 97 della Costituzione, laddove, in difformita' dai principi di ragionevolezza e di non contraddizione, nonche' dei principi di legalita' e imparzialita' della pubblica amministrazione, viene recepito in norma di legge il contenuto di un provvedimento amministrativo che potrebbe essere affetto da vizi di legittimita': il legislatore, evidentemente, non puo' trasformare in legge una violazione di legge. Peraltro, un particolare profilo di perplessita', illogicita' e contraddittorieta' emerge dal testo della norma in esame, allorche' approva il POS del Molise «ferma restando la validita' degli atti e dei provvedimenti adottati e fatti salvi gli effetti e i rapporti giuridici sorti sulla base della sua attuazione». Non e' ben chiaro se, con questa espressione s'intenda affermare che la norma di legge possa validare e sanare anche gli atti e i provvedimenti del tutto illegittimi, ivi compresi gli atti attuativi del POS, ovvero se s'intenda l'esatto contrario, vale a dire - com'e' parso di capire a questo Tribunale amministrativo regionale, nelle sue precedenti menzionate pronunce - che la validita' degli atti e dei provvedimenti recepiti nella norma di legge sia il presupposto indefettibile della legificazione e che gli effetti e i rapporti giuridici sorti sulla base dell'attuazione del POS siano fatti salvi a condizione che gli atti e i provvedimenti adottati siano validi. Su questo punto, persino una pronuncia interpretativa di rigetto della Corte costituzionale potrebbe essere utile al fine di fare chiarezza. IX - La normativa in esame viola, inoltre, gli articoli 24, 103 e 113 della Costituzione, e gli articoli 6 e 13 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, i quali vietano al legislatore ordinario di intervenire ad hoc nella risoluzione di controversie in corso, incidendo sulle decisioni dell'Autorita' giurisdizionale. La cosiddetta norma-provvedimento non puo' essere diretta a eludere ne' a disattivare la tutela giurisdizionale avverso gli atti amministrativi del Commissario ad acta per l'attuazione del piano di rientro dal deficit della sanita' regionale del Molise. Cio' in quanto le leggi-provvedimento sono soggette a uno scrutinio stretto di costituzionalita' e devono rispettare i principi di ragionevolezza, non arbitrarieta', intangibilita' dei giudicati (cfr.: Corte cost., numeri 241/2008, 288/2008, 11/2007, 282/2005). Invero, la giurisprudenza costituzionale, in qualche occasione, ha escluso che all'adozione di una determinata disciplina con norme di legge sia necessariamente di ostacolo la circostanza che, in sede giurisdizionale, emerga l'illegittimita' dei contenuti di una fonte normativa secondaria o di un atto amministrativo (cfr.: Corte costituzionale, sentenze numeri 211/1998 e 263/1994; ordinanze numeri 32/2008 e 352/2006), ma la stessa Corte ha poi reputato censurabile che il legislatore ordinario, oltre a creare una regola astratta, prenda espressamente in considerazione decisioni passate in giudicato (cfr.: Corte costituzionale n. 374/2000), emanando leggi di sanatoria il cui unico intento sia quello di incidere su uno o piu' giudicati (cfr.: Corte costituzionale n. 352/2006). Nella specie, la norma di legge sembrerebbe non conforme all'art. 24 Cost., non solo perche' incide su un giudicato cautelare gia' formatosi, ma piu' in generale perche' comprime il diritto di difesa e la tutela giurisdizionale delle posizioni soggettive incise dal POS. Si consideri, a tal proposito, anche in termini evolutivi, che nella giurisprudenza uni-europea, si va affermando il principio che il fondamentale diritto di difesa deve essere garantito in modo indefettibile (cfr.: Tribunale UE IX 15 giugno 2017, n. 262), mentre alla luce degli articoli 6 e 13 Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali - che affermano la difesa dei diritti e il diritto al ricorso effettivo - dovrebbe essere vietato al legislatore ordinario di intervenire con norme ad hoc per le risoluzioni di controversie che eludano il sindacato giurisdizionale, sicche' la pendenza di un ricorso avente a oggetto un provvedimento amministrativo da approvare con legge non puo' essere indifferente ai fini del corretto esercizio della funzione legislativa quando cio' comporti un sacrificio delle garanzie di tutela giurisdizionale. X - Altro aspetto evidenziabile e' che la disciplina legislativa in esame concerne la materia della tutela della salute, spettante alla competenza legislativa concorrente di Stato e regioni, materia nella quale alle leggi dello Stato e' riservata la fissazione dei principi fondamentali, non gia' delle norme di dettaglio. Ne consegue la lesione degli articoli 117, comma 3, e 120 Cost., anche in considerazione dell'immotivata abrogazione implicita delle leggi regionali incompatibili con la normativa in esame, nonche' la circostanza che il recepimento in legge del Programma operativo del Commissario ad acta rende quest'ultimo prevalente sull'Accordo tra Stato e regioni, quindi sul Piano di rientro dal disavanzo nel settore finanziario approvato con quell'Accordo. La norma in esame incide, invero, sull'assetto scaturente dal citato Accordo, in violazione degli articoli 117, comma 3, e 120 Cost., sicche' e' da ritenersi incostituzionale anche alla luce dell'orientamento della Consulta che ha censurato in passato interventi legislativi unilaterali di tal genere (cfr.: Corte cost. numeri 123/2011, 77/2011, 141/2010, 2/2010). La forza di legge conferita al POS comporta, invero, tale esito e realizza rilevanti interferenze su atti che nascono da processi co-decisionali e non possono essere modificati da provvedimenti unilaterali di una delle parti pubbliche, in assenza di coinvolgimento dell'altra (cfr.: Corte costituzionale, 19 gennaio 2017, n. 14). La norma in esame viola, dunque, gli articoli 117 e 120 Cost., realizzando un'irragionevole estromissione degli organi regionali dalla funzione di rivedere le proprie leggi nell'ottica degli obiettivi di risanamento, la qual cosa non pare giustificabile neppure nell'ottica del coordinamento della finanza pubblica spettante alla legge statale, per almeno due ragioni: 1) poiche' - a tenore dell'art. 120, ultimo comma, Cost., quando il Governo si sostituisce ad organi delle regioni, la legge deve definire sempre «le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarieta' e del principio di leale collaborazione»; 2) l'autonomia legislativa concorrente della regione nel settore della tutela della salute e della gestione del servizio sanitario puo' incontrare limiti alla luce degli obiettivi di contenimento della spesa di finanza pubblica (cfr.: Corte costituzionale, numeri 52/2010 e 193/2007) e, tuttavia, il momento consensuale o concertativo inter-istituzionale non puo' essere del tutto pretermesso, restando pur sempre necessario che la regione, in qualche modo, si esprima sugli interventi indicati dai programmi operativi (cfr.: Corte costituzionale numeri 77/2011, 141/2010 e 2/2010). XI - Con riguardo alla non manifesta infondatezza della questione, la norma invocata appare, dunque, in contrasto con gli articoli 3, 24, 97, 103, 113, 117, commi 1 e 3, e 120 della Costituzione. XII - E' evidente la rilevanza della questione per la causa, poiche' se il Consiglio di Stato, in sede di appello assume, come ha gia' fatto, l'improcedibilita' dei ricorsi, affermando che l'avvenuto recepimento del POS ad opera di una norma di legge statale privi le parti di ogni interesse a vedere decisi dinanzi al giudice amministrativo i ricorsi giurisdizionali avverso il POS medesimo, l'unica possibile tutela resta la pronuncia della Corte costituzionale sulla norma di legge in esame. A tal riguardo, contravvenendo al rilievo sollevato dalla difesa erariale in una sua memoria, va rimarcata la sostanziale differenza tra questo giudizio e quello che, dinanzi al Tribunale amministrativo regionale Abruzzo, ha - a suo tempo - dato luogo alla pronuncia della Consulta di inammissibilita' della questione per mancanza del requisito della rilevanza (cfr.: Corte costituzionale, ordinanza n. 173/2013), trattandosi in quel caso di un giudizio di ottemperanza e limitandosi la censura li' evidenziata alla dedotta illegittima violazione di un giudicato amministrativo inciso da legge-provvedimento. XIII - In conclusione, sospeso il giudizio, la questione va sottoposta, negli anzidetti termini, allo scrutinio della Corte.
P.Q.M. Il Tribunale amministrativo regionale per il Molise, sospesa ogni pronuncia in rito, in merito e sulle spese, considerata l'accertata rilevanza e la non manifesta infondatezza, rimette alla Corte costituzionale gli atti dei presenti riuniti ricorsi, per l'esame della questione di illegittimita' costituzionale dell'art. 34-bis del decreto-legge n. 50/2017, convertito in legge n. 96/2017, in quanto sospetto di: 1) violazione degli articoli 3 e 97 della Costituzione, laddove, in violazione dei principi di ragionevolezza, non contraddizione, legalita' e imparzialita' della pubblica amministrazione, si recepisce in norma di legge un provvedimento amministrativo, il POS, plausibilmente affetto da vizi di illegittimita', con l'effetto o la conseguenza di sanare e validare, in via postuma, non solo i vizi di quel provvedimento programmatorio ma persino quelli dei provvedimenti attuativi di esso; 2) violazione degli articoli 24, 103 e 113 della Costituzione, posti anche in relazione agli articoli 6 e 13 Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, laddove risulta inciso e compromesso il principio della giustiziabilita' delle posizioni giuridiche soggettive, nonche' indebitamente limitati i poteri e le prerogative del plesso della giustizia amministrativa; 3) violazione degli articoli 117, commi 1 e 3, e 120 della Costituzione, laddove si deroga ingiustificatamente alle regole fondamentali della legislazione concorrente Stato-Regione, nonche' ai principi di sussidiarieta' verticale e di leale cooperazione. Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e sospende il giudizio in corso. Ordina, ai sensi dell'art. 23, comma 4 della legge n. 87 del 1953, che a cura della segreteria la presente ordinanza sia notificata a tutte le parti in causa, nonche' al Presidente del Consiglio dei ministri. Cosi' deciso in Campobasso nella Camera di consiglio del giorno 7 novembre 2018 con l'intervento dei magistrati: Silvio Ignazio Silvestri, Presidente; Orazio Ciliberti, consigliere, estensore; Rita Luce, primo referendario. Il Presidente: Silvestri L'estensore: Ciliberti