N. 36 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 28 agosto 1998
N. 36 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 agosto 1998 (della regione siciliana) Sanita' pubblica - Rifornimento idrico delle isole minori - Funzioni in materia esercitate dal Ministero della difesa - Trasferimento alle regioni a statuto speciale per le isole minori comprese nel territorio - Lesione delle competenze e dell'autonomia della regione siciliana, in particolare, nelle materie di igiene, sanita' publica, assistenza sanitaria, comunicazione e trasporti - Mancata attribuzione di mezzi finanziari per fronteggiare i nuovi oneri, con violazione dell'obbligo di copertura per nuove o maggiori spese - Inosservanza delle procedure statutariamente previste per l'adozione di normative interessanti la regione stessa - Incidenza sulle competenze e sull'autonomia finanziaria delle regioni. (D.Lgs. 30 giugno 1998, n. 244). (Cost., art. 81, quarto comma, 116 e 119; statuto regione Sicilia, art. 17, 19, 21, comma 3, e 43; legge 27 dicembre 1997, n. 449, art. 55, comma 5).(GU n.38 del 23-9-1998 )
Ricorso della regione siciliana, in persona del Presidente pro-tempore on. dott. Giuseppe Drago, rappresentato e difeso, sia congiuntamente che disgiuntamente, giusta procura a margine del presente atto, dall'avv. Michele Arcadipane e dall'avv. Giovanni Carapezza Figlia, ed elettivamente domiciliato presso la sede dell'ufficio della regione siciliana in Roma, via Marghera n. 36, autorizzato a proporre ricorso con deliberazione della Giunta regionale n. 269 del 20 agosto 1998; Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore, domiciliato per la carica in Roma, Palazzo Chigi presso gli uffici della Presidenza del Consiglio dei Ministri, e difeso per legge dall'Avvocatura dello Stato, per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale del decreto legislativo 30 giugno 1998, n. 244: "Trasferimento alle regioni a statuto speciale delle funzioni del Ministero della difesa in materia di rifornimento idrico delle isole minori, a norma dell'art. 55, comma 5, della legge 27 dicembre 1997, n. 449" pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, n. 171, serie generale, del 24 luglio 1998. Con l'art. 55, comma 5, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, e' stata disposta la delega al Governo della Repubblica per l'emanazione di un decreto legislativo volto a: "a) trasferire alle regioni a statuto speciale le funzioni in materia di rifornimento idrico delle isole minori, assegnate dall'art. 4 della legge 21 dicembre 1978, n. 861, al Ministero della difesa fermo restando il concorso del predetto Ministero quando ricorrano particolari necessita' nello specifico settore e fermi restando la continuita' e il livello qualitativo del servizio; b) disciplinare il concorso di cui alla lett. a), sulla base della capacita' operativa delle unita' di rifornimento idrico in dotazione al Ministero della difesa e dei relativi stanziamenti di bilancio". Con decreto legislativo 30 giugno 1998, n. 244, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, n. 171, s.g., del 24 luglio 1998, il previsto trasferimento e' stato attuato senza il rispetto delle particolari forme procedurali sancite dallo statuto siciliano e senza disporre una correlativa attribuzione di mezzi finanziari. In definitiva, il predetto "trasferimento di funzioni" si e' risolto in un puro addossamento alle regioni ad autonomia differenziata, e in particolare alla regione siciliana (il cui territorio, tra tutte, conta un maggior numero di isole minori), dell'onere gestionale e finanziario del rifornimento idrico delle isole minori, "senza spese" per lo Stato. Il decreto legislativo 30 giugno 1998, n. 244, e' costituzionalmente illegittimo per le ragioni che di seguito si espongono. 1. - Violazione dell'art. 43 dello statuto siciliano. Violazione delle norme di attuazione dello statuto siciliano in materia di igiene, sanita' pubblica ed assistenza sanitaria e/o in materia di comunicazione e trasporti. L'art. 43 dello statuto siciliano impone che la normativa di attuazione dello statuto medesimo venga determinata da una commissione paritetica. Non e' dubitabile che il trasferimento di funzioni determinato dal decreto legislativo n. 244 del 1998, qui impugnato, abbisognasse dello speciale procedimento imposto dall'art. 43 dello statuto siciliano, e non escluso, peraltro, dall'art. 55, comma 5, della legge di delega 27 dicembre 1997, n. 449. Secondo l'insegnamento di codesta ecc.ma Corte, infatti, solo in dipendenza di un'attribuzione statutaria ben definita in tutti i suoi aspetti, non sorge la necessita' di norme di attuazione (sentenze 15 luglio 1969, n. 136 e 11 maggio 1971, n. 95. D'altronde la stessa circostanza che l'art. 55 della legge n. 449/1997 ha delegato il Governo ad attuare il trasferimento di funzioni de qua (e, di certo, non ha inteso escludere l'osservanza dell'art. 43 dello statuto siciliano) evidenzia, di per se, la necessita' di specifiche norme di attuazione in merito. E' appena il caso di evidenziare che l'illegittimita' costituzionale ora lamentata, non e' solo correlata ad una questione di pura forma; infatti, la ponderazione delle norme in questione in sede di confronto e raffronto tra gli interessi e le ragioni dello Stato e della regione, avrebbe portato all'emanazione di una disciplina che tenesse in debito conto tutte le esigenze degli enti interessati e, in definitiva e soprattutto, delle popolazioni delle isole minori in questione. La palese violazione dell'art. 43 dello statuto regionale determina, peraltro, la violazione della vigente normativa di attuazione dello statuto, che, per effetto del decreto legislativo qui impugnato, subisce modificazioni strutturali ad opera di una norma di rango inferiore. E' ben nota la posizione, nella gerarchia delle fonti, attribuita alle norme di attuazione dello statuto siciliano, che si pongono in posizione intermedia tra le norme delle leggi costituzionali e quelle delle leggi ordinarie, statali o regionali (Corte costituzionale sentenza n. 151/1972). Il decreto legislativo n. 244/1998, quindi, viola la normativa di attuazione dello statuto regionale in materia di igiene, sanita' pubblica ed assistenza sanitaria (d.P.R 9 agosto 1956, n. 1111, e successive modifiche ed integrazioni), attribuendo alla regione siciliana parte dei compiti riservati allo Stato dal quarto comma dell'art. 1 del d.P.R. 9 agosto 1956, n. 1111, nel testo novato dal d.P.R. 13 maggio 1985, n. 256, e specificatamente quelli previsti dall'art. 4, primo comma, n. 2, della legge 23 dicembre 1978, n. 833, in ordine a "igiene e sicurezza in ambienti di vita e di lavoro"; materia quest'ultima in cui e' dato ricomprendere, sotto il profilo della tutela della salute anche le funzioni di che trattasi. Ne', in proposito, potrebbe rilevarsi, per eludere la specifica censura teste' avanzata, che le funzioni in questione non siano di diretta pertinenza del Ministero della sanita'. E' oltremodo evidente, infatti, che le funzioni di che trattasi erano state attribuite dalla legislazione statale pregressa al Ministero della difesa solo per ragioni logistiche, essendo detto Ministero in possesso - o autorizzato a dotarsi, in forza dello stanziamento disposto con l'art. 1 della legge 21 dicembre 1978, n. 861 - dei mezzi idonei all'approvvigionamento idrico via mare; ed invero nessuna competenza specifica correlata con la sicurezza e difesa nazionale, di tale Ministero potrebbe venire trasferita alla regione. Ove, invece, l'aspetto prevalente - o uno degli aspetti - delle fuzioni e compiti trasferiti si ravvisi nella fase dell'approvvigionamento idrico sotto il profilo del trasporto dell'acqua, potabile o meno, la violazione si determinerebbe con riferimento alla normativa di attuazione in materia di comunicazioni e trasporti d.P.R 17 dicembre 1953, n 1113, e successive modifiche ed integrazioni), dal momento che la competenza in ordine ai trasporti in questione, sinora riservati e gestiti in ambito nazionale, viene, con il decreto legislativo impugnato, trasferita - salve le eccezioni di particolare necessita', previste in via generale nel medesimo atto, e peraltro da definire concretamente in sede di accordo di programma - alla regione. 2. - Violazione degli artt. 81, comma quarto, 116 e 119 della Costituzione e degli artt. 17 e 19 dello statuto della regione siciliana. L'art. 81, quarto comma, della Costituzione impone il principio generale dell'obbligo di copertura delle nuove o maggiori spese; obbligo che codesta ecc.ma Corte ha sempre ritenuto estendersi oltre il bilancio dello Sato persona in senso stretto obbligando viceversa tutti gli enti rientranti nel complesso della finanza pubblica allargata, e destinato altresi' ad operare non soltanto con una efficacia circoscritta all'interno del singolo ente, bensi' tale da condizionare anche i rapporti che intercorrono tra enti diversi, reciprocamente ordinati. Il principio costituzionale sancito dall'art. 81, comma 4, non consente dunque al legislatore nazionale - a pena di una illegittima elusione del principio medesimo - di addossare agli enti rientranti nella cosi' detta finanza pubblica allargata, nuove e maggiori spese senza contestualmente indicare i mezzi con cui fare fronte agli oneri imposti (Corte costituzionale 17 dicembre 1981, n. 189 e 8 giugno 1981, n. 92); cio' anche nel presupposto dell'esistente collegamento finanziario tra simili enti e lo Stato, che appare in realta' "dare luogo ad un unico complesso". Si osserva peraltro che - come e' stato evidenziato in dottrina - l'obbligo della copertura appare avere anche la finalita' di assicurare la razionalita' dei processi decisionali; razionalita' che esige consapevolezza delle conseguenze indotte sulla situazione finanziaria non soltanto dello Stato, ma anche degli enti sui quali gli oneri sono destinati a gravare. Inoltre, il medesimo principio costituzionale fornisce una garanzia agli enti sottoposti salvaguardando la competenza dei loro bilanci a determinare i relativi equilibri finanziari. Il decreto legislativo impugnato incide invero direttamente sulle attribuzioni regionali, imponendo alla regione lo svolgimento della funzione di rifornimento idrico in precedenza svolta dal Ministero della difesa con l'utilizzo dei propri mezzi, con refluenze quindi non solo organizzatorie, ma anche finanziarie, e con la conseguente lesione, altresi', dell'autonomia garantita dallo statuto speciale. La norma impugnata appare dunque - in conformita' peraltro, ai principi desumibili dalla sentenza 11 ottobre l983, n. 307, di codesta ecc.ma Corte - costituzionalmente illegittima, poiche' addossa alla regione siciliana un onere del tutto nuovo, in precedenza sostenuto dallo Stato, senza determinare - in contrasto con l'art. l, comma 4, della Costituzione - una apposita copertura finanziaria, ed obbligandola quindi ad imputare al proprio bilancio di previsione, mediante un corrispondente utilizzo di risorse proprie, la spesa occorrente, con la conseguente limitazione, in realta', oltre che dell'autonomia finanziaria sotto il versante delle uscite, anche dell'autonomia legislativa, che, come effetto indiretto, ne risulterebbe compressa. Va ancora rilevato che il trasferimento di specifiche funzioni e/o competenze dallo Stato alla regione, senza prevedere la contestuale attribuzione delle risorse necessarie all'espletamento delle medesime, altera l'equilibrio tra mezzi finanziari ed insieme delle funzioni e/o competenze, vulnerando cosi', in violazione degli artt. 116 e 119 della Costituzione, nonche' degli artt. 17 e 19 dello statuto della regione siciliana l'autonomia costituzionalmente riconosciuta. 3. - Violazione dell'art. 21, comma 3, dello statuto della regione siciliana. L'art. 21, terzo comma, dello statuto statuisce che il Presidente della regione "col rango di Ministro partecipa al Consiglio dei Ministri con voto deliberativo nelle materie che interessano la regione". Premesso che, in via generale, in conformita' alla costante giurisprudenza costituzionale in materia, la partecipazione dei Presidenti delle regioni (o delle province ad autonomia differenziata) alle sedute del Consiglio dei Ministri nelle quali si discutono questioni di interesse delle rispettive regioni (o province autonome) "si rende necessaria soltanto nei casi in cui l'interesse di quest'ultime possa essere qualificato, oltreche' di particolare rilevanza o intensita', come interesse differenziato, nel senso che dev'essere tale da distaccarsi da quelli generali e comuni a tutte o a una categoria di regioni e da configurarsi come interesse proprio e peculiare della singola regione" (sentenza 31 luglio 1990, n. 38l), va rilevata la particolare pregnanza, ampiezza e specialita' della riportata disposizione statutaria che - attribuendo al Presidente della regione il rango di Ministro, sancendo il carattere deliberativo del suo voto e prescrivendo la partecipazione del medesimo ogni qual volta si trattino materie che interessano la regione - comporta una maggiore incisivita' ed estensione della competenza in questione. Ma anche a voler prescindere dalla peculiarita' della competenza attribuita - in maniera differenziata rispetto a quella di cui in analoghe, ma non identiche, previsioni contenute in altri statuti speciali - al Presidente della regione siciliana, che ne differenzierebbe il grado di tutela, si rileva che, in ogni caso, la mancata partecipazione alla riunione del Consiglio dei Ministri del 26 giugno 1998 in cui e stata adottata la deliberazione di approvazione del decreto legislativo impugnato, non ha consentito la tutela degli interessi che si collegano alla regione come ente esponenziale di poteri giuridici di autonomia. Ed invero, considerato che le isole minori riguardate dall'impugnato atto risultano esclusivamente ricomprese - per cio' che concerne le regioni a statuto speciale nei cui confronti, in via apparentemente indifferenziata, si procede a trasferire le funzioni in materia di rifornimento idrico assegnate al Ministero della difesa dall'art 4 della legge 21 dicembre 1978, n. 861 - nell'ambito territoriale di due sole regioni, e specificatamente della regione siciliana e della regione Sardegna, la deliberazione del Consiglio dei Ministri sottostante all'atto impugnato coinvolgeva in concreto interessi regionali qualificati da una "rilevante peculiarita' e da una particolare intensita'", che giustificavano quella particolare forma di cooperazione tra organi del piu' alto livello statale e regionale qual'e' quella in esame, e che appare appunto necessaria ed indispensabile in presenza di quegli "interessi che si distaccano da quelli generali come propri e peculiari di singole regioni", cui ha avuto modo di riferirsi codesta ecc.ma Corte nella sentenza n. 545 del 1989.
P. Q. M. Voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale accogliere il presente ricorso, dichiarando l'illegittimita' costituzionale del decreto legislativo impugnato, in quanto lesivo dell'autonomia regionale e posto in essere in contrasto con le procedure previste dall'art. 43 dello statuto della regione siciliana, in violazione dell'art. 21 del medesimo statuto, ed in dispregio degli artt. 81, 116 e 119 della Costituzione. Con riserva di ulteriori deduzioni. Si depositano con il presente atto: 1) Autorizzazione a ricorrere (deliberazione della Giunta regionale n. 269 del 20 agosto 1998); 2) Copia del decreto legislativo 30 giugno 1998, n. 244. Palermo, addi' 21 agosto 1998 Avv. Michele Arcadipane - avv. Giovanni Carapezza Figlia 98C1065