N. 14 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 9 aprile 1999
N. 14 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 9 aprile 1999 (della regione Lombardia) Zootecnia - Quote latte - Regolamentazione con decreto-legge - Difetto dei presupposti straordinari di necessita' e urgenza - Violazione del principio di leale collaborazione, per mancanza di previa intesa tra Stato e regioni. Zootecnia - Quote latte - Errori intervenuti nelle operazioni di riesame e relative correzioni - Obbligo delle regioni di darne comunicazione all'AIMA per il recepimento - Definizione con decreto ministeriale delle questioni irrisolte - Lesione delle competenze regionali - Irrazionalita' - Contrasto con i principi di buon andamento, decentramento e autonomia organizzativa. Zootecnia - Quote latte - Aggiornamento dei quantitativi individuali di riferimento per i periodi 1997/1998 e 1998/1999 - Competenza dell'AIMA - Violazione dei poteri programmatori regionali e del principio di razionalita'. Zootecnia - Quote latte - Modalita' procedurali per le determinazioni definitive, da parte delle regioni, e per la comunicazione ai produttori di dati relativi ai quantitativi individuali di riferimento - Lesione del principio di buon andamento e del riparto di competenze tra Stato e regioni. Zootecnia - Quote latte - Compensazioni per le annate 1995/1996, 1996/1997, 1997/1998 e 1998/1999 - Competenza dell'AIMA - Criteri di priorita' e modalita' da seguire - Lesione delle prerogative regionali e dei principi dettati in sede comunitaria - Discriminazione a vantaggio dei produttori delle regioni Marche e Umbria. Zootecnia - Quote latte - Debito residuo relativo al prelievo complessivamente dovuto per i periodi 1995/1996 e 1996/1997 - Riscossione coattiva demandata alle regioni - Mancata copertura del relativo onere di spesa - Lesione dell'autonomia organizzativa e finanziaria regionale, nonche' dei principi di razionalita' e buon andamento. Zootecnia - Quote latte - Contratti di affitto e vendita senza trasferimento di azienda - Fissazione retroattiva del termine per la stipula, a decorrere dal periodo 1996/1997 - Violazione delle competenze regionali, nonche' dei principi di buon andamento e di leale collaborazione tra Stato e regione. Zootecnia - Quote latte - Criteri di ripartizione della riserva nazionale tra le regioni e di assegnazione da parte di queste ai singoli produttori - Irragionevolezza - Limitazione dei poteri programmatori regionali. Zootecnia - Quote latte - Limitazione dell'efficacia dei provvedimenti giurisdizionali ai fini delle operazioni di compensazione - Lesione del diritto di difesa e di tutela giurisdizionale dei produttori - Violazione dei poteri programmatori regionali - Irragionevolezza e arbitrarieta'. Zootecnia - Quote latte - Procedimento di verifica e rettifica, da parte dell'AIMA, dei dati dichiarati nei modelli L1 per le annate 1995/1996, 1996/1997 e 1997/1998 - Limitazione discriminatoria e irragionevole del diritto di difesa dei produttori che non hanno proposto ricorso di riesame - Vanificazione delle attribuzioni programmatorie e di controllo regionali. (D.-L. 1 marzo 1999, n. 43, art. 1, commi 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 17, 18, 19, 20 e 21). (Cost., artt. 3, 5, 24, 77, 81, 97, 113, 115, 117, 118 e 119; d.lgs. 4 giugno 1997, n. 143, art. 2).(GU n.31 del 4-8-1999 )
Ricorso della Regione Lombardia, in persona del Presidente della
Giunta regionale e legale rappresentante pro-tempore on. dott.
Roberto Formigoni, rappresentata e difesa, come da delega a margine
del presente atto, e in virtu' di deliberazioni di autorizzazione a
stare in giudizio del 19 marzo 1999 e 31 marzo 1999, dagli avv.ti
proff. Giuseppe Franco Ferrari e Massimo Luciani, ed elettivamente
domiciliata presso lo studio di quest'ultimo, in Roma, lungotevere
delle Navi n. 30;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri, per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale del d.-l. 1 marzo
1999, n. 43, pubblicato in Gazzetta Ufficiale, Serie generale n. 50
del 2 marzo 1999, recante ad oggetto "Disposizioni urgenti per il
settore lattiero-caseario", nella sua interezza ed in particolare,
quanto all'art. 1, comma 1, nella parte in cui tale norma rimette
all'AIMA l'effettuazione delle compensazioni nazionali per i periodi
di produzione lattiera 1995-1996 e 1996-1997 e stabilisce, per
entrambi i periodi considerati, che l'esubero complessivo nazionale,
sul quale deve essere calcolato il prelievo da ripartire tra i
produttori, sia costituito dalla differenza tra il quantitativo
nazionale garantito ed il latte complessivamente prodotto e
commercializzato;
quanto all'art. 1, comma 2, nella parte in cui tale norma prevede
il recepimento da parte dell'AIMA delle correzioni degli errori
intervenuti nelle operazioni di riesame effettuati dalle regioni e
province autonome e da queste motivatamente segnalati, sulla base
delle risultanze della relazione finale della commissione di garanzia
quote latte, entro 30 giorni dalla data di entrata in vigore del
presente decreto ed attribuisce alle regioni e province autonome
l'incombente della comunicazione delle suddette correzioni agli
interessati;
quanto all'art. 1, comma 3, lett. a) e b), nella parte in cui
tali norme rimettono all'AIMA l'aggiornamento dei quantitativi
individuali per il periodo 1997-1998 e la comunicazione individuale
ai produttori dei suddetti quantitativi individuali di riferimento e
delle produzioni commercializzate per il periodo 1997-1998 risultanti
dai modelli L1 pervenuti all'AIMA e delle anomalie in essi
riscontrate;
quanto all'art. 1, comma 4, nella parte in cui esso rimette
all'AIMA l'aggiornamento definitivo dei quantitativi individuali di
riferimento per il periodo 1998-1999 e prevede la validita' di tale
aggiornamento anche quale attribuzione provvisoria per il periodo
1999-2000;
quanto all'art. 1, comma 5, nella parte in cui esso rimette a un
successivo decreto del Ministro delle politiche agricole, seppure
d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra Stato,
regioni e province autonome di Trento e Bolzano, la disciplina delle
modalita' procedurali per addivenire alle determinazioni definitive
da parte delle regioni e delle province autonome dei dati comunicati
ai sensi dei precedenti commi 3 e 4 entro 60 giorni dalle
comunicazioni stesse;
quanto all'art. 1, comma 7, nella parte in cui tale norma rimette
all'AIMA l'effettuazione della compensazione per il periodo 1997-1998
entro 30 giorni dalle determinazioni definitive di cui al comma 5;
quanto all'art. 1, comma 8, lett. a), b), c), d) ed e), nella
parte in cui tali norme individuano i seguenti criteri, e relativo
ordine di priorita', ai fini dell'effettuazione della compensazione
nazionale in riferimento a tutti i periodi 1995-1996, 1996-1997,
1997-1998 e 1998-1999: a) in favore dei produttori titolari di quota
delle zone di montagna; b) in favore dei produttori titolari di quota
A e di quota B nei confronti dei quali e' stata disposta la riduzione
della quota B, nei limiti del quantitativo ridotto; c) in favore dei
produttori titolari di quota ubicati in zone svantaggiate, di cui
alla Direttiva 75/268/CEE del consiglio del 28 aprile 1975, e nelle
zone di cui all'obiettivo 1 ai sensi del regolamento (CE) n.
2081/1993; d), in favore dei produttori titolari esclusivamente della
quota A che hanno superato la propria quota, nei limiti del 5% della
quota medesima; e) in favore di tutti gli altri produttori;
quanto all'art. 1, comma 9, nella parte in cui tale norma prevede
che, per i periodi 1997-1998 e 1998-1999, si applichi comunque
priorita' di cui all'art. 13, comma 6-bis, del d.-l. 6/1998,
convertita in legge 61/1998, ovvero la compensazione in via
prioritaria a favore dei produttori delle regioni Marche ed Umbria;
quanto all'art. 1, comma 10, nella parte in cui esso richiama le
disposizioni contenute nell'art. 4, commi 2 e 4, del d.-l. n.
411/1997, convertito in legge 5/1998, in riferimento alle
dichiarazioni di consegna degli acquirenti e ai relativi modelli L1
per il periodo 1998-1999 e richiama il comma 5 del medesimo art. 1
del presente decreto in riferimento alla comunicazione individuale
delle produzioni commercializzate per il periodo 1998-1999 risultanti
dai modelli L1 pervenuti all'AIMA;
quanto all'art. 1, comma 11, nella parte in cui esso prevede
l'utilizzazione da parte dell'AIMA dei dati contenuti nei
provvedimenti giurisdizionali, anche cautelari o non definitivi,
notificati entro il trentesimo giorno precedente la scadenza del
termine fissato per l'effettuazione della compensazione, ovvero, in
mancanza di tali dati, quelli accertati dalle regioni e dalle
province autonome;
quanto all'art. 1, comma 12, nella parte in cui esso prevede che
i risultati delle compensazioni nazionali effettuate ai sensi del
presente decreto sono definitivi ai fini del pagamento del prelievo
supplementare, dei relativi conguagli e della liberazione delle
garanzie fidejussorie surrogatorie;
quanto all'art. 1, comma 13, nella parte in cui esso prevede che
le decisioni amministrative o giurisdizionali concernenti i ricorsi
in materia, notificate oltre il trentesimo giorno precedente la
scadenza del termine fissato per l'effettuazione delle compensazioni
previste dallo stesso decreto, non producono effetti sui risultati
complessivi delle compensazioni stesse, che restano fermi nei
confronti dei produttori estranei ai procedimenti nei quali sono
state emesse;
quanto all'art. 1, comma 14, nella parte in cui esso prevede che
ogni questione attinente alle operazioni di riesame effettuate dalle
regioni e province autonome, non risolta ai sensi del comma 2 dello
stesso art. 1 del presente decreto, sara' definita con uno o piu'
decreti del Ministro delle politiche agricole, seppure d'intesa con
la Conferenza permanente per i rapporti tra Stato, regioni e le
province autonome di Tento e Bolzano, entro 60 giorni dall'entrata in
vigore del presente decreto;
quanto all'art. 1, comma 15, nella parte in cui esso rimette alle
regioni e alle province autonome l'effettuazione, previa intimazione,
della riscossione coattiva del debito residuo mediante ruolo nei casi
in cui le somme gia' trattenute dall'acquirente non siano sufficienti
a coprire il prelievo complessivamente dovuto dal produttore per i
periodi 1995-1996 e 1996-1997;
quanto all'art. 1, commi 17 e 18, nella parte in cui non vi si
tengono in considerazione i casi in cui non e' intervenuto
accertamento del quantitativo di latte commercializzato dal
produttore e del quantitativo individuale di riferimento ai sensi del
d.-l. n. 411/1997, convertito in legge 5/1998;
quanto all'art. 1, comma 19, nella parte in cui esso richiama le
operazioni di compensazione di cui al precedente comma 10 ai fini
della determinazione del prelievo dovuto per il periodo 1998-1999 e
del versamento del relativo importo da parte dell'acquirente entro 20
giorni dal ricevimento della comunicazione da parte dell'AIMA;
quanto all'art. 1, comma 20, nella parte in cui tale norma
prevede che, con effetto dal periodo 1996-1997, il termine per la
stipula dei contratti di affitto e vendita di quota senza
trasferimento di azienda e' fissato al 31 dicembre di ciascun anno e
che tali atti hanno efficacia in riferimento al medesimo periodo
1996-1997 su concorde volonta' delle parti, comunicata
successivamente all'AIMA;
quanto all'art. 1, comma 21, nella parte in cui esso prevede la
ripartizione della riserva nazionale tra le varie regioni province
autonome in relazione alla produzione media regionale
commercializzata accertata per i periodi 1995-1996 e 1996-1997, per
essere poi assegnata secondo criteri oggettivi di priorita'
deliberati dalle stesse, tenendo prioritariamente conto delle
riduzioni effettuate ai sensi del d.-l. n. 727/1994, convertito in
legge n. 46/1995.
F a t t o
1. - Il regime delle quote latte, finalizzato al contenimento della
produzione nel mercato europeo, e' stato introdotto con il
Regolamento CEE del Consiglio n. 856 del 31 marzo 1984.
In forza del predetto regolamento, la Comunita' europea ha
attribuito un quantitativo massimo di produzione lattiera a ciascuno
Stato membro - per l'Italia determinato in t. 9.212.000 - e
sottoposto le eventuali eccedenze al pagamento di una penalita' ad
esse proporzionale (c.d. prelievo). L'attuazione del predetto
regime presupponeva il previo accertamento della produzione effettiva
sul territorio nazionale e la successiva proporzionale attribuzione
dei quantitativi in capo ai singoli produttori. In Italia, i
relativi accertamenti furono inizialmente demandati all'Unalat e poi,
in ragione dei dubbi sorti in ordine alla correttezza di tali
rilevazioni, che si discostavano marcatamente dalle indicazioni
comunitarie, al C.C.I.A. In conclusione, la produzione complessiva
nazionale risultava superiore comunque di circa un milione di
tonnellate rispetto al quantitativo attribuito. Nel frattempo veniva
approvata la legge 26 novembre 1992, n. 468, recante attuazione del
regime delle quote latte istituito a livello comunitario.
Sulla base delle rilevazioni effettuate, veniva quindi diramato il
bollettino per la campagna 1994/1995 contenente, nel rispetto del
quantitativo complessivamente assegnato all'Italia, i limiti
individuali di produzione.
Ne discendeva un ampio contenzioso sui quantitativi assegnati, che
risultavano di gran lunga inferiori allo stesso fabbisogno nazionale
complessivo.
2. - Ai fini del contenimento della produzione interna complessiva
entro il limite quantitativo imposto a livello comunitario (nel
frattempo aumentato a 9.900.000 t.), il Governo per mezzo del d.-l.
n. 727 del 1994, convertito in legge n. 46 del 1995, operava un
generalizzato taglio della quota B (che, come noto, e' costituita
dalla maggior produzione commercializzata dal singolo produttore nel
periodo 1991/1992 rispetto al periodo 1988/1989). Gia' tali
provvedimenti legislativi introducevano, in totale assenza di intesa
o di qualsivoglia altra forma di coordinamento con le regioni criteri
di riduzione delle quote chiaramente penalizzanti nei confronti delle
regioni a piu' alta vocazione produttiva. Pertanto, veniva da molte
regioni proposto ricorso in via principale per l'affermazione
dell'illegittimita' costituzionale dei provvedimenti legislativi
citati, in riferimento alla grave lesione delle prerogative regionali
riconosciute dalla Costituzione dagli stessi perpetrata. Codesta
ecc.ma Corte si e' sul punto pronunciata con sentenza n. 520 del
1995, dichiarando l'illegittimita' dell'art. 2, comma 1, della legge
n. 46 "nella parte in cui non prevede il parere delle regioni
interessate nel procedimento di riduzione delle quote individuali
spettanti ai produttori di latte bovino.
3. - Il Governo e' poi reiteratamente intervenuto con la
decretazione d'urgenza per mezzo dei dd.-ll. nn. 124, 260, 353, 440,
463, 542 e 552 del 1996, nel dichiarato intento di operare un
riordino del settore, ma di fatto aggravando la gia' confusa
situazione esistente, con disposizioni contraddittorie e comunque
sempre lesive delle prerogative regionali. In particolare, il
sistema di compensazione a livello nazionale introdotto per mezzo
delle citate disposizioni, sempre in assenza di qualsivoglia forma di
coordinamento con le regioni, ha moltiplicato gli effetti distorsivi
dei tagli di quota (peraltro confermati) a danno delle regioni del
nord. I dd.-ll. nn. 542 e 552 del 1996 (reiterativi dei precedenti)
sono poi stati rispettivamente convertiti in leggi nn. 642 e 649 del
1996, subito seguite dalla legge 662 del 1996, sostanzialmente
ripetitiva delle medesime disposizioni in esse contenute. In ordine
ai suddetti provvedimenti legislativi, codesta ecc.ma Corte, su
ricorso presentato da numerose regioni - tra le quali la Lombardia ed
il Veneto -, ha pronunciato la sentenza n. 398 del 1998, con la quale
ha, da un lato, dichiarato la cessazione della materia del contendere
in riferimento ad alcune delle disposizioni impugnate, in quanto
sostituite nel contenuto dai successivi provvedimenti legislativi
adottati in materia nel corso del 1997 (che piu' oltre ci si riserva
di illustrare), e, dall'altro, dichiarato costituzionalmente
illegittime quelle tra le disposizioni impugnate ancora in vigore.
In particolare, codesta ecc.ma Corte ha riconosciuto la fondatezza
delle censure sollevate in riferimento ai criteri di compensazione
inizialmente introdotti con il d.-l n. 124 del 1996 e poi da ultimo
recepiti nell'art. 2, comma 168, della legge n. 662 del 1996 -
specifico oggetto della pronuncia de qua -, e ha dunque dichiarato
l'illegittimita' costituzionale della predetta disposizione nella
parte in cui "stabilisce i criteri in base ai quali deve essere
effettuata la compensazione nazionale senza che sia stato
preventivamente acquisito il parere delle regioni e delle province
autonome". Sono stati, inoltre, dichiarati costituzionalmente
illegittimi i commi 4, e 5-bis dell'art. 3 del d.-l. n. 552 del 1996,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 642 del 1996, nella
parte in cui prevedono "l'adozione di un piano di abbandono totale o
parziale della produzione lattiera senza che su di esso sia stato
previamente acquisito il parere delle regioni e delle province
autonome", attribuiscono "all'AIMA anziche' alle regioni e alle
province autonome il compito di provvedere alla riassegnazione, in
ambito regionale e provinciale, delle quote latte abbandonate",
stabiliscono "i criteri in base ai quali la riassegnazione di dette
quote deve essere effettuata", ed infine prevedono "la riassegnazione
su base nazionale delle quote abbandonate e non riassegnate in ambito
regionale e provinciale, senza previa consultazione delle regioni e
delle province autonome". Infine, del pari illegittima e' stata
dichiarata la disposizione di cui all'art. 2, comma 173, della legge
n. 662 del 1996, nella parte in cui essa "differisce i termini ivi
previsti - ovvero, il termine di efficacia della vendita o
dell'affitto di quote, spostato dal 30 novembre al 31 dicembre di
ciascun anno - senza la previa acquisizione del parere delle regioni
e delle province autonome". La summenzionata pronuncia ha peraltro
in linea generale definitivamente chiarito che la produzione lattiera
appartiene alla materia dell'agricoltura, di competenza delle
regioni, e non della regolazione dei mercati, di competenza dello
Stato e che "il nesso strumentale tra l'agricoltura, che e' l'oggetto
specifico delle misure in questione, e la politica del mercato
agricolo non puo' giustificare l'attrazione della prima nell'ambito
della seconda, poiche' diversamente la competenza regionale verrebbe
integralmente sacrificata in materia di agricoltura, posto che ogni
attivita' agricola puo' sempre essere strumentale al mercato" (cfr.
Corte cost., sent. n. 398 del 1998, punto 2 del Considerato in
diritto). La regolamentazione della produzione lattiera rientra,
dunque, senza dubbio alcuno, nel piu' ampio settore dell'agricoltura,
di dichiarata competenza regionale. ai sensi dell'art. 117 Cost.,
come del resto e' confermato da ultimo dal d.lgs. n. 143 del 1997,
recante "Conferimento alle regioni delle funzioni amministrative in
materia di agricoltura e pesca e riorganizzazione
dell'Amministrazione centrale". Ne deriva che, nella determinazione
degli indirizzi generali di politica agricola - sia pure rimessi
all'elaborazione statale per garantirne la coerenza con i principi
comunitari -, le regioni debbono essere necessariamente coinvolte, in
quanto, appunto, titolari delle relative competenze; tale
coinvolgimento richiede - in termini generali, ma ancor prima sulla
base dell'espresso disposto dell'art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 143
citato - il raggiungimento di una vera e propria intesa tra Stato e
regioni in sede di Conferenza permanente ai sensi dell'art. 3 del
d.lgs. n. 281 del 1997 e non certo la mera consultazione, sia essa
preventiva o addirittura successiva, delle regioni, che non puo'
garantire la reale partecipazione delle stesse al procedimento
decisionale.
4. - All'inizio del 1997, il Governo e' nuovamente intervenuto nel
settore de quo per mezzo del d.-l. n. 11 del 1997, poi convertito in
legge n. 81 del 1997 (entrambi impugnati avanti codesta ecc.ma Corte,
tra le altre, dalle regioni Lombardia e Veneto con ricorsi nn.rr.gg.
25, 26, 36 e 37 del 1997). In sede di conversione, si riconoscevano
finalmente in capo alle regioni competenze attuative della normativa
comunitaria in materia di quote latte, ma cio' solo a decorrere dalla
campagna 1997/1998, e comunque facendo salve - in attesa di una
fantomatica riforma organica del settore - tutte le competenze
dell'AIMA. Veniva inoltre istituita una Commissione governativa
d'indagine, nell'ambito della quale non era peraltro contemplata la
partecipazione di rappresentanti regionali e si prevedeva altresi' un
regime di incentivi a fronte dell'abbandono della produzione
lattiera. Successivamente, ancora ricorrendo alla decretazione
d'urgenza, con d.-l. n. 118 del 1997 (impugnato avanti codesta ecc.ma
Corte, tra le altre, dalla regione Veneto con ricorso n.r.g. 41 del
1997), poi convertito in legge n. 204 dello stesso anno, si prevedeva
la proroga dei lavori della Commissione governativa piu' sopra
menzionata, nonche', sulla base delle risultanze dell'indagine
condotta dalla Commissione stessa, l'aggiornamento da parte dell'AIMA
degli elenchi dei produttori sottoposti a prelievo supplementare per
il periodo 1995/1996. In sede di conversione si aggiungeva, infine,
la sospensione dei programmi di abbandono istituiti con il precedente
d.-l. n. 11 dello stesso anno. Nel frattempo, in esito all'indagine
effettuata, la Commissione governativa, nelle relazioni dell'aprile e
dell'agosto dello stesso 1997, evidenziava, tra l'altro, il fenomeno
dei cosiddetti "contratti anomali" e rendeva noti i risultati delle
simulazioni di compensazione per l'annata 1995/1996 effettuate a
livello sia di APL che nazionale.
5. - Malgrado l'invito della Commissione governativa a procedere ad
una complessiva - nonche' definitiva - riforma del settore
lattiero-caseario, il Governo e poi nuovamente intervenuto con la
decretazione d'urgenza per mezzo del decreto-legge n. 411 del 1997
(impugnato avanti codesta ecc.ma Corte, tra le altre, dalle regioni
Veneto e Lombardia con ricorsi nn.rr.gg. 3 e 4 del 1998). In sintesi
il decreto, nel testo coordinato con le modificazioni introdotte
dalla legge di conversione n. 5 del 1998 (del pari impugnata dalle
regioni Lombardia e Veneto con ricorsi nn.rr.gg. 18 e 19 del 1998),
quanto al procedimento di accertamento della produzione lattiera,
prevedeva: che l'AIMA accertasse la produzione effettiva per i
periodi 1995/1996 e 1996/1997, avendo particolare riguardo: a) ai
modelli L1 non firmati o con firme apocrife; b) ai modelli L1 privi
dell'indicazione dei capi bovini; c) ai modelli L1 con quantita' di
latte commercializzata incompatibile con la consistenza numerica del
bestiame; d) ai contratti di circolazione di quote latte (quelli
ritenuti atipici dalla Commissione) con durata inferiore ai 6 mesi;
e) ai modelli L1 con codici fiscali errati o partite IVA errate o
inesistenti, o relativi ad aziende senza bestiame o destinatarie dei
premi accordati per vacche nutrici o per abbattimento (art. 2, comma
1); che i contratti di cui al precedente punto d) dovessero essere
inviati all'AIMA a cura degli acquirenti entro 15 giorni dall'entrata
in vigore del decreto-legge medesimo, pena la revoca del
riconoscimento previsto dall'art. 23 del d.P.R. n. 569/1993 (art. 2,
comma 2); che l'AIMA aggiornasse i quantitativi di riferimento dei
singoli produttori per i periodi 1995/1996, 1996/1997 e 1997/1998
tenendo conto: a) delle istanze di riesame presentate entro il 30
settembre 1997 dalle regioni e dalle province autonome; b) degli
azzeramenti di doppie quote, delle revoche e riduzioni operate dalle
regioni e province autonome, pervenute all'AIMA entro la data di
entrata in vigore del decreto stesso; c) dei trasferimenti di quote e
cambi di titolarita' per i periodi considerati, comunicati dalle
regioni e province autonome e pervenuti entro il 15 novembre 1997, d)
della correzione, in base alle risultanze del censimento 1993/1994,
delle assegnazioni di quote a loro tempo effettuate (art. 2, comma
3); che l'AIMA, compiuto l'accertamento de quo nei modi
sopradescritti, comunicasse ai produttori, entro sessanta giorni
dalla entrata in vigore del decreto medesimo, mediante lettera
raccomandata con ricevuta di ritorno, i quantitativi di riferimento
individuali assegnati ed i quantitativi di latte commercializzato
(art. 2, comma 5, prima parte); che i singoli interessati potessero
presentare alla regione, a pena di decadenza, ricorso di riesame
entro quindici giorni dalla data di ricezione della summenzionata
comunicazione (art. 2, comma 5, seconda parte e comma 6); che le
regioni dovessero decidere sui ricorsi de quibus entro sessanta
giorni a decorrere dalla scadenza del termine per la presentazione ed
entro lo stesso termine comunicare all'AIMA la relativa decisione, a
pena di irricevibilita' e salva la responsabilita' civile, penale e
disciplinare (art. 2, comma 8).
Nelle more della effettiva attuazione di quanto sopra descritto, il
Governo disponeva poi in favore dei produttori - limitatamente al
periodo 1996/1997 - la restituzione dell'80% degli importi trattenuti
dagli acquirenti a titolo di prelievo supplementare e, quanto al
periodo 1997/1998, la restituzione dell'intero importo trattenuto a
titolo di prelievo supplementare relativo alla parte di quota B
ridotta dall'art. 2 del d.-l. n. 727 del 1994, convertito in legge n.
46 del 1995, nonche' dell'importo relativo agli esuberi conseguiti da
produttori titolari esclusivamente di quota A nei limiti del 10%
della medesima (art. 1).
Inoltre, l'art. 3 disponeva che l'AIMA provvedesse alla rettifica
della compensazione nazionale per i periodi 1995/1996 e 1996/1997
sulla base dei modelli L1 pervenuti alla data di entrata in vigore
del decreto, nonche' degli accertamenti compiuti e delle decisioni
dei ricorsi di riesame di cui all'art. 2. Si prevedeva, poi, che,
limitatamente al periodo 1995/1996, l'AIMA - previo raffronto tra i
dati della compensazione nazionale e quelli derivanti
dall'applicazione delle regole di compensazione precedentemente in
vigore - applicasse in via perequativa l'importo del prelievo
supplementare che risultasse meno oneroso per il produttore.
L'art. 4, quanto alla campagna 1997/1998, disponeva che l'AIMA
procedesse all'aggiornamento dell'elenco dei produttori titolari di
quota e dei quantitativi ad essi spettanti con la comunicazione di
cui al comma 5 dell'art. 2. Tali aggiornamenti erano destinati a
sostituire ad ogni effetto i bollettini pubblicati precedentemente.
Ai fini delle trattenute e del versamento del prelievo supplementare
- come espressamente recitava il medesimo articolo 4 - gli acquirenti
sarebbero stati tenuti a considerare esclusivamente le quote
risultanti dal suddetto elenco.
L'art. 4-bis istituiva una Commissione di garanzia - nell'ambito
della quale non era prevista la partecipazione di alcun membro di
provenienza regionale - con il compito di verificare la conformita'
alla vigente legislazione delle procedure e delle operazioni
effettuate per la determinazione della quantita' di latte prodotta e
commercializzata e per l'aggiornamento dei quantitativi di
riferimento spettanti ai produttori per periodi 1995/1996, 1996/1997
e 1997/1998.
Quanto alla campagna 1998/1999, l'art. 5, in espressa deroga
all'art. 01 del d.-.l n. 11 del 1997, convertito in legge n. 81 del
1997, attribuiva nuovamente all'AIMA la competenza in ordine alla
redazione degli elenchi dei produttori titolari di quota e dei
quantitativi ad essi spettanti per il periodo 1998/1999.
6. - Il 17 febbraio 1998 il Ministero per le politiche agricole
emanava un decreto (impugnato per conflitto di attribuzione dalla
regione Veneto con ricorso pendente avanti codesta ecc.ma Corte)
disciplinante, oltre che le modalita' per l'istruttoria dei ricorsi
di riesame, anche le altre modalita' di applicazione del
decreto-legge n. 411, cosi' come convertito dalla legge n. 5, in tal
modo aggravando ulteriormente, a discapito dell'autonomia
organizzativa delle regioni, la gia' manifesta illegittimita'
costituzionale delle disposizioni legislative che pretendeva di
attuare.
Successivamente, con d.-l. n. 187 del 1998, convertito, con
modificazioni, in legge n. 276 del 1998 (impugnata avanti codesta
ecc.ma Corte dalla regione Veneto con ricorso n.r.g. 38 del 1998),
veniva prorogato il termine per la decisione da parte delle regioni
dei ricorsi di riesame di cui all'art. 2, comma 5, del d.-l. n. 411
avverso le determinazioni AIMA e si confermavano in capo alla stessa
AIMA le attribuzioni in ordine all'aggiornamento degli elenchi dei
titolari di quota e dei quantitativi ad essi spettanti per il periodo
1998/1999.
Da ultimo, il Governo ha adottato, ancora in evidente spregio dei
presupposti di necessita' ed urgenza, nonche' delle prerogative
costituzionalmente garantite alle regioni, il decreto-legge n. 43 del
10 marzo 1999 - il cui contenuto verra' piu' oltre dettagliatamente
esposto -, che con il presente atto si impugna per i seguenti motivi:
D i r i t t o
1. - Quanto al decreto nella sua interezza, violazione degli artt.
3, 5, 77, 97, 115, 117 e 118 Cost., anche in riferimento al principio
di leale collaborazione tra Stato e regioni e all'art. 2 del d.lgs.
n. 143 del 1997.
1.1. - Come e' noto, il ricorso alla decretazione d'urgenza e'
ammesso nei soli casi "straordinari di necessita' ed urgenza".
Non si nega che - come codesta ecc.ma Corte ha avuto modo di
chiarire nella recente sentenza n. 398 del 1998 - la valutazione in
ordine alla sussistenza dei suddetti presupposti possa essere
compiuta in termini, non di certezza, ma di mera "plausibilita'"
(cfr. Corte
cost., sent. n. 398 del 1998, punto 3 del "Considerato in diritto");
tuttavia, nella fattispecie, emerge con tutta evidenza come il
decreto impugnato costituisca un semplice espediente, resosi
"necessario" unicamente per superare la forte e generalizzata
opposizione mossa dalle regioni nei confronti del disegno di legge
approvato nella seduta del Consiglio dei Ministri del 12 febbraio
1999 e sottoposto all'attenzione dei rappresentanti regionali in sede
di Conferenza permanente del 24 febbraio 1999 (cfr. all. 2, verbale
della seduta della Conferenza permanente per i rapporti Stato regioni
del 24 febbraio 1999).
Dopo anni di gestione operata in via straordinaria, e percio'
sommaria, la definitiva riorganizzazione del settore
lattiero-caseario si rendeva - e si rende tuttora - tanto piu'
necessaria in esito alle verifiche compiute dalla Commissione
governativa di indagine e dalla Corte dei conti. Dalle relazioni
redatte sul punto dagli Organi citati emerge, infatti, la necessita'
di approntare un valido e definitivo sistema di gestione alternativo
a quello che si e' venuto formando sotto l'assillo di fatti
contingenti e per cio' stesso privo di qualsiasi disegno
programmatico e di adeguata stabilita'. In particolare, si
sottolineava come tale sistema alternativo dovesse essere attuato
mediante una reale decentralizzazione regionale in materia di
agricoltura. Di conseguenza, il Governo, nella consapevolezza
dell'inidoneita' dello strumento del decreto-legge ai fini di cui
sopra, aveva finalmente predisposto un disegno di legge preordinato
alla definitiva regolamentazione del settore. Senonche', le regioni,
in quanto prive delle necessarie informazioni (benche' espressamente
richieste sia al Ministero che all'AIMA) per poter valutare
l'efficacia delle misure di proposta governativa, e comunque
contrarie nel merito al testo ad esse sottoposto, hanno opposto un
generalizzato parere negativo su disegno di legge. Cio' ha indotto
il Governo a trasfondere parte del testo del disegno di legge
originario nel decreto impugnato, sia pure in totale assenza di una
reale - o plausibile - situazione di straordinaria necessita' od
urgenza e dunque in evidente violazione dell'art. 77 Cost. Infatti,
il decreto impugnato si limita a dettare disposizioni che in parte
non innovano la sostanza e in parte sono peggiorative rispetto alla
legge n. 5 del 1998, e dunque di per se' non sono necessarie ne'
urgenti, bensi' sostanzialmente ripetitive. L'urgenza e' del resto
smentita gia' dal solo fatto che le previsioni dettate dal d.-l.
impugnato riguardano anche campagne lattiere gia' concluse. In
realta', qui ci troviamo di fronte all'ennesimo episodio di
illegittimo esercizio di un potere che la Costituzione ha concepito
come eccezionale ("straordinario"), e che invece viene impiegato come
strumento "ordinario" di produzione normativa primaria. E'
concordemente ritenuto in dottrina che la necessita' contemplata
dall'art. 77 della Costituzione non puo' che consistere nella
inevitabilita' dell'uso del decreto-legge per il raggiungimento di
determinati fini. Viceversa, rispetto ai fini dichiarati nel
preambolo del decreto n. 43 - ovvero, la chiusura dei periodi di
produzione lattiera 1995-1999 e l'adeguamento ai dettami di cui alla
pronuncia di codesta ecc.ma Corte n. 398 del 1998 -, il decreto
impugnato non presenta affatto caratteri di inevitabilita', poiche'
esso si inscrive in un contesto normativo (quello delineato da ultimo
dalla legge n. 5 del 1998 citata) che gia' consentiva la definitiva
chiusura dei periodi di produzione lattiera 1995-1999, ed in ogni
caso non assicura l'adeguamento ai principi espressi in materia dalla
piu' sopra citata sentenza n. 398. Va qui precisato che la regione
ricorrente non lamenta la pura e semplice violazione dell'art. 77
Cost., bensi' anche e soprattutto la lesione delle competenze
costituzionali che ad essa sono riconosciute ai sensi degli artt. 117
e 118 Cost.. E' infatti anche attraverso l'illegittimo utilizzo dello
strumento del decreto-legge che tale lesione si e' consumata, poiche'
il Governo ha cosi' finito per sottrarre alle regioni il potere di
regolare un settore, quale quello della produzione lattiera, che la
Costituzione, in una con la normativa ordinaria di trasferimento
delle funzioni, sine dubio affida loro nell'ambito della materia
"agricoltura".
1.2. - Inoltre, ancora con riguardo all'intero decreto impugnato,
va altresi' rilevata la violazione del principio di leale
collaborazione tra Stato e regioni, anche in riferimento all'art. 2
del d.lgs. n. 143 del 1997. Come e' noto, infatti, la disposizione
citata, nel conferire alle regioni tutte le funzioni amministrative
in materia di agricoltura, prescrive che i compiti di elaborazione e
coordinamento delle linee di politica agricola in coerenza con la
politica comunitaria debbano essere esercitati dal Ministero per le
politiche agricole (istituito con il medesimo d.lgs.) d'intesa con la
Conferenza permanente per i rapporti tra Stato e regioni. L'intesa
costituisce una delle forme normativamente tipizzate di raccordo tra
Stato e regioni previste dal d.lgs. n. 281 del 1997. Quest'ultimo,
infatti, nel disciplinare le attribuzioni della Conferenza permanente
nelle materie di interesse regionale, contempla, accanto ad una forma
di collaborazione meno "intensa" quale la mera consultazione,
l'intesa, che si perfeziona con l'assenso del Governo e di tutti i
Presidenti delle regioni e province autonome (cfr. art. 3 del d.lgs.
citato). E' indubbio, infatti - come ha statuito di recente anche
codesta ecc.ma Corte -, che il settore lattiero caseario rientra
nelle materie di competenza regionale, e comunque, in quanto la
regolamentazione del sistema delle quote latte necessita di indirizzi
generali ed uniformi - nonche' conformi ai principi comunitari -
dettati per tutto il territorio nazionale, il principio di leale
collaborazione impone il raccordo tra Stato e regioni nelle forme
dell'intesa, cosi' da assicurare la maggiore partecipazione possibile
di queste ultime nell'elaborazione delle stesse linee guida.
A conferma, preme altresi' sottolineare che codesta eccc.ma Corte
ha di recente - per mezzo della piu' volte citata sentenza n. 398 -
stabilito che l'intesa tra Stato e regioni di cui all'art. 3 del
d.lgs. n. 281 del 1997 possa essere sostituita dalla mera
consultazione solo nel caso in cui non si tratti di elaborare linee
generali di politica agricola, bensi' di opporsi all'adempimento di
precisi obblighi che gli organi comunitari abbiano impartito in
ragione della non corretta attuazione di un dettame precedentemente
imposto in via generale. In quel caso si trattava, infatti, di
decidere in ordine all'eventuale opposizione all'"invito" della
comunita' ad adeguarsi al sistema di compensazione previsto dai
regolamenti CEE e non certo in ordine all'elaborazione di linee di
politica generale.
Viceversa, il decreto qui impugnato e' nato come stralcio di un
piu' ampio disegno di legge, in ordine al quale, invocando l'art. 2,
comma 5, d.lgs. n. 281 del 1997 - che consente, in presenza di
ragioni d'urgenza, l'acquisizione di un parere successivo da parte
della Conferenza permanente, che sara' poi tenuto in considerazione
in sede di esame parlamentare dei disegni di legge o delle leggi di
conversione dei decreti-legge -, il Governo ha attivato un meccanismo
di consultazione successiva delle regioni. Senonche', di fronte
all'opposizione della maggioranza dei rappresentanti regionali in
sede di Conferenza permanente del 24 febbraio 1999, ed ancora
ignorando totalmente il disposto di cui all'art. 2, comma 1, d.lgs.
n. 143 del 1997, che prescrive il raggiungimento di un'intesa; per di
piu' necessariamente preventiva, tra Stato e regioni, il Governo ha
abbandonato l'iniziale intento, e ha trasfuso parte del testo
originario nel decreto-legge che qui si impugna, a cio' ritenendosi
legittimato in forza di un presunto parere favorevole, comunque
successivo, espresso dalla Conferenza nella stessa seduta del 24
febbraio 1999. In realta', l'assenso, manifestato dalle regioni in
tale sede riguardava esclusivamente l'operazione di trasfusione
dell'art. 1 dell'originario disegno di legge in un decreto-legge, e
non certo i contenuti dello stesso, rispetto ai quali rimaneva ferma
l'opposizione manifestata dai rappresentanti regionali al testo
originariamente sottoposto.
Le regioni non sono state quindi attivamente coinvolte a priori e
nelle forme adeguate nel procedimento di elaborazione della nuova
disciplina, come richiederebbe i principi costituzionali prima ancora
che le disposizioni di legge vigenti, in quanto il Governo si e'
preoccupato di sollecitare l'intervento regionale solo in un momento
successivo e solo a livello di consultazione (cfr. ancora all. 2).
2. - Quanto all'art. 1, commi 2 e 14, violazione e falsa
applicazione degli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 Cost.
Il comma 2 dell'art. 1, impone alle regioni e province autonome,
entro il brevissimo termine di 30 giorni dalla data di entrata in
vigore del decreto, di comunicare all'AIMA i "motivati" errori
intervenuti nelle operazioni di riesame di cui al d.-l. n. 411 del
1997 e le relative correzioni, sulla base delle risultanze della
relazione finale della Commissione di garanzia quote latte.
Contestualmente viene pero' attribuito all'AIMA il compito di
recepire tali correzioni, che debbono poi comunque essere comunicate
agli interessati, cosi' come recepite dall'AIMA, dalle regioni. Il
successivo comma 14 dispone che ogni ulteriore questione relativa
alle operazioni di riesame non risolta ai sensi del citato comma 2
sara' definita, entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore del
decreto, con uno o piu' decreti del Ministro delle politiche
agricole, seppure adottati d'intesa con la Conferenza permanente per
i rapporti Stato regioni. E' di tutta evidenza come le suddette
disposizioni ancora si limitino ad attribuire alle regioni compiti
meramente esecutivi, nell'espletamento dei quali, peraltro, esse non
possono agire autonomamente, ma sulla scorta di attivita' e
indicazioni di organi di derivazione statale. Come e' noto, i commi
sopracitati si inseriscono in un contesto normativo in cui le regioni
gia' erano state onerate di complesse attribuzioni parimenti non
esercitabili autonomamente, ed il cui esito era comunque condizionato
al formale recepimento da parte dell'AIMA. Il presente decreto non
fa dunque che confermare ancora una volta la logica governativa di
sovrapposizione delle competenze statali a quelle regionali, con cio'
non solo frustrando le prerogative costituzionalmente garantite in
capo alle regioni, ma anche impedendo la realizzazione dei principi
costituzionali di buon andamento nella gestione complessiva del
sistema. Risultano pertanto violati l'art. 97 Cost., nonche', finendo
tale violazione a sua volta per ridondare in incapacita' delle
regioni di governare un settore di loro indubbia competenza, quale
quello della produzione lattiera, gli artt. 117 e 118 Cost. Infatti,
il decreto impugnato, cosi' come i precedenti provvedimenti, da' vita
ad una sorta di circolo vizioso, ove si inseguono e sovrappongono
continue correzioni, rettifiche e prese d'atto reciproche di diversi
organi sia statali che regionali, senza che nessuno di questi possa
mai dirsi realmente competente ad assumere decisioni definitive, sia
pure in ordine ad una frazione del procedimento. La censurata
normativa appare pertanto viziata anche di interna irrazionalita', in
violazione dell'art. 3 Cost., e con riferimento all'art. 5 Cost.,
atteso che tale irrazionalita' ancora una volta finisce per
ostacolare il doveroso decentramento delle competenze. Si consideri,
inoltre, che le prescrizioni da ultimo impartite con il comma 2 non
chiariscono neppure se il potere di "recepimento" da parte dell'AIMA
degli errori e delle relative correzioni effettuate dalle regioni
includa la possibilita' per l'Azienda di discostarsi dalle
segnalazioni regionali, e dunque di provvedere autonomamente alla
correzione di ulteriori dati. L'onerosita' degli incombenti cosi'
attribuiti alle regioni e' poi in tutta evidenza ulteriormente
aggravata dalla ristrettezza dei termini perentori ad esse imposti.
Inoltre, il comma 14, con disposizione peraltro poco chiara, che apre
un possibile scenario di totale rivisitazione delle risultanze delle
operazioni di riesame, demanda al Ministro per le politiche agricole
la definizione di ogni questione afferente le operazioni de quibus
non risolta ai sensi di cui al precedente comma 2. Tale prescrizione
risulta dunque apertamente in contrasto, oltre che con gli artt. 117
e 118 Cost., con i principi di decentramento amministrativo e di
autonomia organizzativa delle regioni di cui rispettivamente agli
artt. 5 e 115 Cost.
3. - Quanto all'art. 1, commi 3 e 4, violazione degli artt. 3, 5,
117 e 118 Cost.
Il comma 3 demanda all'AIMA - entro 30 giorni dal termine fissato
al comma 1 ai fini della effettuazione della compensazione per le
annate 1995/1996 e 1996/1997 (ovvero entro 90 giorni dall'entrata in
vigore del decreto impugnato) - l'aggiornamento dei quantitativi
individuali per il periodo 1997/1998, gia' accertati ai sensi del
d.-l. n. 411, sulla base dei mutamenti di titolarita' e delle
informazioni relative ai contratti ed alle mobilita' fornite dalle
regioni e province autonome (lett. a), nonche' la comunicazione
individuale ai produttori dei quantitativi individuali sopra citati
delle produzioni commercializzate per il periodo 1997/1998 risultanti
dai modelli L1 pervenuti all'AIMA, e delle anomalie in essi
riscontrate (lett. b).
Il successivo comma 4 stabilisce che l'AIMA, per mezzo della stessa
comunicazione di cui al predetto comma 3, lett. b) provveda
all'aggiornamento definitivo dei quantitativi individuali per il
periodo 1998/1999, che costituiranno anche attribuzione provvisoria
per il periodo 1999/2000.
Le predette disposizioni attribuiscono dunque ancora in capo
all'AIMA i poteri di aggiornamento dei quantitativi individuali di
riferimento in evidente spregio delle competenze regionali, peraltro
gia' in piu' occasioni riconosciute anche da codesta ecc.ma Corte.
L'aggiornamento de quo comporta, inoltre, l'attribuzione in termini
retroattivi dei quantitativi individuali in riferimento ad annate
gia' da tempo concluse e cio' - oltre che a danno dei singoli
produttori - in palese violazione dei poteri programmatori dei quali
le regioni dovrebbero essere titolari in settore di propria
competenza. Giova ricordare che la precisa scansione temporale
prevista a livello comunitario ai fini della pubblicazione dei
quantitativi di riferimento risponde all'esigenza di garantire una
gestione corretta e programmata della produzione lattiera, che deve
essere calibrata su una certa periodizzazione delle campagne di
produzione. Sconvolgimenti a posteriori della disciplina di settore,
come quello determinato dalle disposizioni impugnate, sono dunque
radicalmente contrari - oltre che alla normativa comunitaria -
all'ordine costituzionale dei rapporti tra Stato e regioni. Queste
ultime si vedono infatti ancora una volta totalmente spossessate
delle loro attribuzioni programmatorie dagli effetti retroattivi
della normativa qui impugnata, che determina conseguenze del tutto
incontrollabili sia per i produttori, che per l'ente territoriale
preposto al governo del settore. Preme inoltre sottolineare, con
particolare riferimento al comma 3, che i dati per l'annata 1997/1998
avrebbero dovuto essere gia' definiti in esito alle operazioni di
riesame di cui al d.-l. n. 411; la disposizione in oggetto
costituisce dunque ulteriore conferma della caoticita' dell'agire
governativo, in manifesta violazione del principio di razionalita'
interna delle leggi di cui all'art. 3 Cost., in riferimento agli
artt. 5, 117 e 118 Cost.
4. - Quanto all'art. 1, commi 5, 10 e 19, violazione degli artt.
3, 5, 97, 115, 117 e 118 Cost. sotto ulteriori profili. Il comma 5
dell'art. 1 prevede che, sia pure d'intesa con la Conferenza
permanente Stato-regioni, sia di nuovo il Ministro per le politiche
agricole, con proprio decreto, a dettare le modalita' procedurali per
addivenire alle determinazioni definitive dei dati di cui ai commi 3
e 4 sopra citati da parte delle regioni e province autonome. Ai
sensi del successivo comma 10, con il medesimo decreto devono essere
altresi' dettate le disposizioni relative alla comunicazione
individuale ai produttori dei dati afferenti anche alla campagna
1998/1999. A seguito delle operazioni di compensazione di cui al
comma 10, il prelievo dovuto per il periodo 1998/1999 deve essere
versato dagli acquirenti, ai sensi del comma 19, entro il termine di
venti giorni dal ricevimento della comunicazione da parte dell'AIMA.
E' evidente l'incongruita' delle suddette disposizioni, che se da un
lato vedono le regioni investite del compito di pervenire a
determinazioni di carattere presuntivamente definitivo, dall'altro
negano loro il potere di stabilire le modalita' procedurali per
addivenire a tali determinazioni. Ancora una volta, dunque, si crea
un pericoloso sovrapporsi di attribuzioni tra centro e periferia,
contrastante con i piu' elementari principi di buon andamento, in una
con quelli che regolano il riparto costituzionale delle competenze.
5. - Quanto all'art. 1, commi 1, 7, 8, 9 e 12, violazione degli
artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 Cost. sotto ulteriori profili.
Il decreto-legge impugnato, per mezzo dei commi 1, 7, 8, 9 e 12,
interviene nuovamente, ma con disposizioni in parte affatto
innovative ed in parte addirittura peggiorative rispetto a quelle
rintracciabili nella normativa precedente, nella disciplina delle
operazioni di compensazione. I commi suddetti attribuiscono ancora
all'AIMA le competenze in ordine all'effettuazione di tali operazioni
- i cui risultati acquistano dichiarato carattere di definitivita' ai
sensi del comma 12 -, sia in riferimento alle annate 1995/1996 e
1996/1997 (comma 1) che con riferimento alle annate 1997/1998 e
1998/1999 (commi 7 e 9), e riproducono gli stessi criteri di
compensazione di cui al d.-l. n. 552 del 1996, e relativa legge di
conversione ed alla legge n. 662 del 1996, mantenendo il medesimo
ordine di priorita' (comma 8), salvo che per le annate 1997/1998 e
1998/1999, per le quali in deroga ai suaccennati criteri ed al loro
ordine si istituisce una priorita' assoluta in favore delle regioni
Marche ed Umbria (comma 9). Essendo evidente l'incidenza che la
determinazione dei suddetti criteri di priorita' finisce
necessariamente per avere sullo sviluppo della produzione lattiera in
zone determinate del territorio a scapito di altre, le regioni hanno
pieno diritto di essere coinvolte nel procedimento diretto
all'individuazione degli stessi. Codesta ecc.ma Corte ha infatti
avuto recentemente occasione di affermare con estrema chiarezza che i
criteri di compensazione non possono "essere stabiliti se non dopo
aver acquisito in maniera formale il parere delle regioni e delle
province autonome espresso nella sede appropriata" (cfr. Corte cost.,
sent. n. 398 del 1998). Viceversa, nel caso de quo, come gia'
illustrato piu' sopra sub 1, le regioni sono state consultate solo in
via successiva e comunque con modalita' non appropriate. Inoltre, il
Governo conferma in capo all'AIMA la titolarita' delle competenze in
ordine alle operazioni di compensazione, che dovrebbero essere
viceversa sine dubio riconosciute in capo alle regioni, e cio' in
aperta violazione degli artt. 117 e 118 Cost. A conferma si
consideri che codesta ecc.ma Corte, con la piu' volte menzionata
sentenza n. 398 del 1998, ha non solo riconosciuto espressamente le
competenze regionali in materia di determinazione dei criteri di
compensazione, ma ha altresi' - seppure in via indiretta -
riconosciuto che la stessa effettuazione delle procedure di
compensazione deve prevedere il necessario coinvolgimento delle
regioni. Infatti, nella parte in cui la sentenza statuisce
l'illegittimita' costituzionale della normativa riguardante la
riassegnazione delle quote confluite nella riserva nazionale, in
quanto violativa delle prerogative regionali, indirettamente essa
statuisce il necessario coinvolgimento regionale nelle suddette
operazioni di compensazione, in quanto rispondenti alla stessa logica
sottesa alla riassegnazione, ovvero l'equa distribuzione tra i
produttori del sacrificio derivante dall'imposizione di un limite
quantitativo nazionale di produzione. La caoticita' dell'agire
governativo nel settore de quo trova poi ulteriore riscontro nel
comma 9, ove si deroga a quanto prescritto nel comma immediatamente
precedente, stabilendo in favore delle regioni Marche ed Umbria un
criterio di priorita' per le operazioni di compensazione in
riferimento alle annate 1997/1998 e 1998/1999. Tale disposizione, se
risponde all'innegabile esigenza di favorire parti del territorio
nazionale colpite da eventi calamitosi, si configura viziata da
evidente illegittimita' nella parte in cui, introducendo un criterio
di priorita' discriminatorio nei confronti di altre regioni in cui
parimenti si siano verificate gravi calamita' naturali, non prevede
analoghi benefici a favore dei produttori ubicati in queste ultime
(si consideri, a titolo meramente esemplificativo, l'alluvione che ha
colpito la regione Lombardia con effetti obiettivamente devastanti
sull'agricoltura e sull'allevamento del bestiame). Non va poi
dimenticato che il decreto impugnato stabilisce anche in riferimento
all'annata 1995/1996 l'effettuazione delle operazioni di
compensazione a livello nazionale, e cio' benche' il d.-l. n. 411
del 1997 e la relativa legge di conversione avessero invece stabilito
- anche sulla base delle risultanze delle indagini compiute dalla
Commissione governativa istituita con d.-l. n. 11 del 1997 - di
applicare le modalita' di compensazione meno onerose per il
produttore, fossero queste quelle introdotte nel 1996 ovvero quelle
precedentemente in vigore; e cio' per le note ragioni di contrasto
con il principio del legittimo affidamento - conosciuto ed affermato
anche a livello comunitario - dell'applicazione in termini
retroattivi del nuovo metodo di compensazione per l'annata 1995/1996.
Sebbene, infatti, il metodo di compensazione a livello nazionale
risponda apparentemente ai principi dettati in sede comunitaria, in
realta' esso ingenera un meccanismo totalmente inaffidabile, e cio'
non solo in violazione delle prerogative regionali, ma altresi' in
sostanziale spregio degli stessi principi comunitari. Viceversa la
confermata soppressione del livello provinciale di compensazione, non
sostituito da alcuna istanza regionale, non solo opera l'ennesimo
by-pass del governo regionale, ma reca ancor piu' grave pregiudizio
agli interessi degli agricoltori della regione ricorrente - piu' si
innalza, infatti, il livello di compensazione, meno e' probabile che
le eccedenze locali possano trovare aggiustamento e compensazione
senza danno per la produzione complessiva a livello provinciale e
regionale - e, in modo non indiretto ne' riflesso ma (come rilevo'
gia' la sentenza n. 520 del 1995) immediato, all'interesse stesso
della regione ricorrente ad esercitare le proprie potesta'
programmatorie del settore.
6. - Quanto all'art. 1, comma 15, violazione degli artt. 3, 81, 97,
115, 117, 118 e 119 Cost. Il comma 15 stabilisce che, qualora le
somme trattenute dall'acquirente a titolo di prelievo per i periodi
1995/1996 e 1996/1997 non siano sufficienti a coprire il prelievo
complessivamente dovuto, il produttore debba corrispondere
all'acquirente la differenza entro il quinto giorno antecedente la
scadenza del termine per il versamento degli importi trattenuti
dall'acquirente stesso (pari a trenta giorni dal ricevimento della
comunicazione da parte dell'AIMA dei prelievi dovuti); in difetto, si
prevede che le regioni, su comunicazione dell'acquirente e previa
intimazione al pagamento, effettuino la riscossione coattiva del
debito residuo mediante ruolo. L'acquirente e' dichiarato
responsabile in solido con il produttore per il prelievo non versato
qualora non provveda alla suddetta comunicazione. L'attribuzione
alle regioni di tale competenza confligge, oltre che con i poteri di
autorganizzazione ad esse riconosciuti dall'art. 115 Cost., con il
principio di autonomia finanziaria di cui all'art. 119 della
Costituzione e con l'obbligo in capo allo Stato di copertura delle
relative spese di cui all'art. 81 Cost. Essendo gli introiti de
quibus destinati alle casse dello Stato, e' poi evidentemente
illogico ed ingiustificato, ed indi contrario ai principi di
ragionevolezza e di buon andamento ed economicita' dell'agire
amministrativo di cui agli artt. 3 e 97 Cost, anche con riferimento
agli artt. 117 e 118 Cost., attribuire l'onere della relativa
riscossione ad enti autonomi, quali le regioni. Si configura in tale
modo un fenomeno di sostanziale avvalimento di uffici regionali da
parte dello Stato, che come e' noto e' legittimo solo nei limiti in
cui garantisce il rispetto dell'autonomia delle regioni anche sotto
il profilo della provvista dei mezzi finanziari necessari per
fronteggiare gli oneri attribuiti (Corte cost., sent. n. 408 del
1998, punto 10 del Considerato in diritto); viceversa, nel caso di
specie l'attribuzione della suddetta "competenza" non si accompagna
alla necessaria copertura finanziaria.
7. - Quanto all'art. 1, comma 20, violazione degli artt. 3, 5, 97,
115, 117 e 118 della Costituzione sotto ulteriori profili. Il comma
20, con effetto a decorrere dal periodo 1996/1997, fissa il termine
per la stipula dei contratti di affitto e vendita di quota senza
trasferimento di azienda al 31 dicembre di ciascun anno, fatti salvi
gli accertamenti eseguiti ai sensi del d.-l. n. 411 del 1997. I
contratti cosi' stipulati entro il 31 dicembre 1996 potranno poi
avere effetti in riferimento alla stessa annata 1996/1997, su
concorde volonta' delle parti comunicata all'AIMA. L'illegittimita'
della disposizione de qua risiede nella retroattivita' degli effetti
che essa produce, che vanno infatti a ripercuotersi immediatamente su
annate gia' concluse. E' quindi ancora una volta necessario rilevare
la evidente violazione dei principi di buon andamento in tal modo
perpetrata, nonche' l'indebita ingerenza dello Stato in materia di
indubbia competenza regionale. Preme sottolineare che gia' codesta
ecc.ma Corte ha affrontato il tema della vendita ed affitto delle
quote latte nella piu' volte menzionata sentenza n. 398 del 1998,
statuendo che lo spostamento del termine di efficacia dei contratti
de quibus non possa legittimamente avvenire senza un adeguato
coinvolgimento delle regioni, pena la conclamata violazione del
principio di leale collaborazione tra Stato e regioni. Nonostante la
chiara enunciazione di tali principi, che ha condotto alla
declaratoria di incostituzionalita' dell'art. 2, comma 173, legge n.
662 del 1996, il Governo con il comma in oggetto ha reintrodotto, in
aperta violazione della sentenza summenzionata, una disposizione
sostanzialmente riproduttiva di quella dichiarata costituzionalmente
illegittima.
8. - Quanto all'art. 1, comma 21, violazione degli artt. 3, 5, 97,
115, 117 e 118 della Costituzione sotto ulteriori profili. Il comma
21 stabilisce che la ripartizione delle quote confluite nella riserva
nazionale avvenga in relazione alla produzione media regionale
commercializzata accertata per i periodi 1995/1996 e 1996/1997. Si
prevede, inoltre, che l'assegnazione da parte delle singole regioni
ai produttori segua criteri di priorita' deliberati dagli stessi
Enti, ma che comunque in primis avvenga a favore dei produttori che
hanno subito le riduzioni di cui alla legge n. 46 del 1995. Il
criterio di ripartizione tra le regioni della riserva nazionale da
parte dello Stato, di cui alla prima parte del comma considerato,
risulta irragionevole, e percio' viziato in riferimento agli artt.
3, 97, 117 e 118 Cost., in quanto non tiene conto del fatto che le
regioni a maggiore vocazione produttiva (e tra di esse anche la
ricorrente) hanno subito nelle annate considerate - ovvero nelle
annate 1995/1996 e 1996/1997, drastiche riduzioni di produzione in
conseguenza sia dei tagli operati a partire dal 1994, e in
particolare con riferimento alla campagna 1995/1996, sia dei criteri
di priorita' seguiti nelle operazioni di compensazione. Ne consegue
che la ripartizione della riserva medesima avrebbe dovuto essere
coerentemente operata a favore delle regioni proporzionalmente piu'
colpite dai tagli di quota stessi. Inoltre, quanto alla ripartizione
interna delle quote nell'ambito di ogni singola regione, codesta
ecc.ma Corte si e' recentemente pronunciata statuendo l'esclusiva
competenza regionale in ordine alla scelta dei criteri di
assegnazione ai singoli produttori (cfr. Corte cost., sent. n. 398
del 1998, punto 15 del Considerato in diritto). Viceversa, la
disposizione de qua, pur rimettendo in via di principio tale
determinazione all'autonomia regionale, impone un criterio
prioritario, contravvenendo al disposto della pronuncia citata e
comunque limitando fortemente i poteri programmatori
costituzionalmente riconosciuti alle regioni.
9. - Quanto all'art. 1, commi 11 e 13, violazione degli artt. 3, 5,
24, 97, 113, 117 e 118 Cost. Il comma 11 stabilisce che l'AIMA, ai
fini dello svolgimento delle operazioni di compensazione contemplate
dallo stesso decreto, prenda in considerazione esclusivamente i
provvedimenti giurisdizionali, anche cautelari o non definitivi,
contenenti dati quantitativi e notificati entro il trentesimo giorno
antecedente la scadenza del termine per l'effettuazione delle
compensazioni; in assenza delle predette indicazioni quantitative,
viceversa, l'AIMA e' tenuta ad utilizzare i dati accertati dalle
regioni e province autonome sulla base del d.-l. n. 411 del 1997. Il
comma 13 stabilisce, invece, che le decisioni amministrative o
giurisdizionali notificate oltre il termine di cui al comma 11 non
producono effetto sui risultati complessivi delle compensazioni, che
restano fermi nei confronti dei produttori estranei ai procedimenti
nei quali le decisioni sono state emesse. Il dianzi menzionato comma
11 introduce una penalizzante e comunque ingiustificata limitazione
degli effetti dei provvedimenti giurisdizionali ottenuti dai
produttori dopo anni di contenzioso in ordine alla consistenza della
quota individuale di riferimento. La limitazione de qua, oltre a
confliggere in via indiretta con il diritto di difesa, di cui
all'art. 24 Cost., e con il divieto di esclusione o limitazione
della tutela giurisdizionale di cui all'art. 113 Cost., finisce
dunque per vanificare gli effetti di pronunce giurisdizionali che, in
accoglimento dei ricorsi dei produttori, contenevano il
riconoscimento, seppure implicito - del quantitativo dagli stessi
producibile; riconoscimento, che a sua volta presupponeva in capo ai
produttori medesimi una certa capacita' produttiva e legittimava il
mantenimento, se non l'accrescimento del livello produttivo. Il
prevedere ora "l'inefficacia" delle suddette pronunce equivale a
disconoscere le aspettative ormai consolidate al raggiungimento o
mantenimento di quei livelli produttivi e di conseguenza mina al suo
interno qualsivoglia iniziativa programmatoria del settore di
competenza regionale, in viotazione degli artt. 117 e 118 Cost. La
limitazione de qua e' dunque del tutto irragionevole ed arbitraria,
in violazione dell'art. 3 Cost., in quanto la mancata indicazione di
dati quantitativi assolutamente non esclude il riconoscimento
giurisdizionale del diritto alla produzione, ne' la possibilita' di
quantificarne l'oggetto. Come e' noto, infatti, la maggior parte del
contenzioso aveva - ed ha - ad oggetto la richiesta di annullamento
dei bollettini via via succedutisi nel tempo ed il conseguente e
necessario - seppure non espresso - riconoscimento del quantitativo
"storico" (ovvero del quantitativo assegnato per la campagna
1993/1994, prima dei tagli illegittimamente operati ex legge n. 46
del 1995). Altro filone del contenzioso era invece costituito dalla
contestazione degli elenchi dei produttori sottoposti a prelievo
supplementare; i provvedimenti giurisdizionali in tale caso, pur se
rivolti alla inibizione dell'effettuazione delle trattenute da parte
degli acquirenti, presupponevano anch'essi l'illegittimita' dei
quantitativi assunti a fondamento delle procedure di compensazione, e
dunque l'illegittimita' degli stessi bollettini e l'implicito
riconoscimento della quota "storica". Non puo' dunque dirsi che un
provvedimento giurisdizionale emesso in materia di quote latte non
riconosca il diritto ad una certa produzione, poiche', pur in assenza
di indicazione espressa dei dati quantitativi, la pronuncia in merito
alla illegittimita' di dato bollettino o prelievo presuppone sempre e
comunque l'accertamento - seppure implicito - del quantitativo
producibile. E' poi di tutta evidenza come tale illogica limitazione
degli effetti dei provvedimenti giurisdizionali ottenuti dai singoli
produttori ai fini delle operazioni di compensazione contemplate nel
decreto impugnato stravolga gli accertamenti che le regioni hanno
precedentemente svolto anche sulla base dei provvedimenti medesimi, a
grave ulteriore danno dei poteri programmatori e di controllo
costituzionalmente garantiti in capo alle stesse dagli artt. 117 e
118 Cost. Quanto al comma 13, la formulazione dello stesso e' tale
da ingenerare forti dubbi in ordine al reale ambito di efficacia dei
provvedimenti amministrativi e giurisdizionali notificati oltre il
termine di cui al comma 11 (ovvero oltre il trentesimo giorno
antecedente la scadenza del termine per l'effettuazione delle
operazioni di compensazione). Infatti, ivi si prevede che tali
decisioni, non potendo essere considerate ai fini delle operazioni di
compensazione, non impediscono il versamento del prelievo accertato,
ma consentono l'eventuale restituzione della parte di prelievo che da
esse risulti non dovuta in favore dei produttori "il cui ricorso e'
stato accolto"; viceversa, i risultati delle compensazioni sono dalla
stessa disposizione tenuti fermi nei confronti dei "produttori
estranei ai procedimenti nei quali sono state emesse" le decisioni
medesime. Non si capisce, dunque, che cosa si intenda per produttori
"estranei"; infatti, dato che le decisioni amministrative e
giurisdizionali possono avere effetto solo nei confronti delle parti
in causa, e dunque non nei confronti degli estranei - o terzi che dir
si voglia -, non si vede l'utilita' della summenzionata precisazione.
Forse si tenta nuovamente, cosi' come per il comma 11, di introdurre
surrettizie limitazioni agli effetti delle decisioni emesse in
materia di quote latte - questa volta con riferimento alla natura del
soggetto ricorrente -, implicitamente escludendo la efficacia dei
provvedimenti non "nominali", perche' emessi, per esempio, nei
confronti dell'associazione di categoria e non dei singoli associati,
ancora in violazione dei principi di autonomia organizzativa e della
potesta' programmatoria delle regioni di cui agli artt. 117 e 118
Cost.
10. - Quanto all'art. 1, commi 17 e 18, violazione degli artt. 3,
24, 117 e 118 Cost.
I commi 17 e 18 prevedono, rispettivamente con riferimento alle
annate 1995/1996, 1996/1997 e 1997/1998, un procedimento di verifica
rivolto alla comparazione dei dati dichiarati nei modelli L1 con
quelli risultanti dagli accertamenti effettuati ai sensi del d.-l.
n. 411 ed alla eventuale rettifica dei primi sulla scorta dei
secondi. Tale rettifica determina la non applicazione delle sanzioni
amministrative di cui all'art. 11 della legge n. 468 del 1992 e la
non punibilita' degli eventuali reati di falso commessi nella
dichiarazione di commercializzazione che risulti difforme da quella
accertata, nonche' dei connessi reati di cui agli artt. 640-bis c.p.
e 2621 c.c. commessi ai fini di cui all'art. 61, n. 2, c.p.
Le disposizioni in oggetto, in evidente violazione dell'art. 3 e -
seppure in via indiretta - dell'art. 24 Cost., ignorano totalmente la
posizione dei produttori che non hanno proposto ricorso di riesame,
ovvero hanno proposto ricorsi irricevibili, con cio' escludendoli in
toto dalla possibilita' di "sanare" eventuali pregresse irregolarita'
delle dichiarazioni di commercializzazione e dunque imponendo una
limitazione discriminatoria ed irragionevole al diritto di difesa.
I procedimenti di sanatoria vengono dunque condotti dall'AIMA,
sulla scorta dei dati risultanti da accertamenti compiuti dalle
regioni. Le regioni subiscono cosi' una illogica e generalizzata
spoliazione delle attribuzioni costituzionali ad esse riconosciute
sia a livello programmatorio che di controllo; esse si vedono infatti
costrette a prendere atto di "sanatorie" compiute a livello statale
dall'AIMA, che impediscono l'accertamento effettivo delle produzioni
commercializzate ed indi fanno venir meno gli stessi presupposti per
l'attuazione di una seria politica programmatoria a livello
regionale.
Risultano pertanto violati gli artt. 117 e 118 Cost., in ragione
dell'illegittima vanificazione delle prerogative regionali in
materia.
Il procedimento delineato dai commi considerati introduce dunque
una sanatoria generalizzata, operata secondo criteri illogici e
giustificata unicamente dalla incapacita' di approntare un sistema
effettivamente valido e coerente con i piu' elementari principi di
certezza, che finisce per semplicemente aggirare, ma non risolvere,
le disfunzioni conseguenti alla inesattezza dei dati contenuti nei
modelli L1.
P. Q. M.
Voglia codesta ecc.ma Corte, in accoglimento del presente ricorso,
pronunciare l'illegittimita' costituzionale del d.-l. 1 marzo 1999,
n. 43, pubblicato in Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 50 del 2
marzo 1999, nella sua interezza e con particolare riguardo ai commi
1, 2, 3, 4, 5, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 17, 18, 19, 20 e 21
dell'art. 1.
Milano-Roma, addi' 31 marzo 1999.
Avv. prof. Giuseppe Franco Ferrari - avv. prof. Massimo Luciani
99C0386