N. 321 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 novembre 1998- 17 maggio 1999
N. 321 Ordinanza emessa il 12 novembre 1998 (pervenuta alla Corte costituzionale il 17 maggio 1999) dal tribunale amministrativo regionale del Lazio, sui ricorsi riuniti proposti da Standa s.p.a. ed altra contro il comune di Grugliasco ed altri. Giustizia amministrativa - Giudizio dinanzi al t.a.r. - Facolta' delle parti di scelta del foro competente territorialmente - Rilevabilita' d'ufficio dell'incompetenza per territorio - Esclusione - Incidenza sul principio del giudice naturale - Violazione del principio della competenza territoriale a base regionale del t.a.r. (Legge 6 dicembre 1971, n. 1034, art. 31, primo, quarto e nono comma). (Cost., artt. 25, primo comma, e 125, secondo comma).(GU n.23 del 9-6-1999 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi nn. 3356/1997 e 3358/1997 rispettivamente proposti da Standa s.p.a., in persona del legale rappresentante dott. Vittoria Lagioia, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Sala, Marco Siniscalco e Luigi Medugno ed elettivamente domiciliata presso lo studio di quest'ultimo in Roma, via Guido d'Arezzo n. 18; Contro il comune di Grugliasco, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Paolo Videtta ed Anna Maria Arnone ed elettivamente domiciliato presso lo studio del primo in Roma, via Giulia n. 189 e il Ministero dei lavori pubblici, in persona del Ministro pro-tempore, rappresentato e difeso dall''Avvocatura generale dello Stato presso la quale e' ex lege domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12 per la declaratoria dell'inesistenza a carico della societa' ricorrente dell'obbligazione per il pagamento delle somme pretese dal comune di Grugliasco con separati provvedimenti entrambi in data 21 gennaio 1997 (notificati il successivo 24 gennaio), asseritamente dovute - rispettivamente - a conguaglio dell'importo gia' versato a titolo di oblazione e dell'importo gia' versato a titolo di oneri di urbanizzazione primaria e secondaria per il conseguimento della concessione in sanatoria richiesta con istanza del 21 aprile 1995, nonche' per l'annullamento previa sospensione dell'efficacia, del provvedimento prot. n. 323 in data 21 gennaio 1997 (notificato il successivo 24 gennaio), con il quale l'assessore delegato del giudice di Grugliasco ha invitato la societa' ricorrente a versare la somma di L. 11.630.429.827 a conguaglio dell'oblazione gia' corrisposta per conseguire la sanatoria edilizia; del provvedimento prot. n. 323 in data 21 gennaio 1997 (notificato il successivo 24 gennaio), con il quale l'Assessore delegato del comune di Grugliasco ha invitato la societa' ricorrente a versare la somma di L. 5.558.406.145 a titolo di conguaglio per oneri di urbanizzazione primaria e secondaria, comunicando altresi' che la concessione in sanatoria sarebbe stata rilasciata solo all'esito del pagamento; della circolare del Ministero dei lavori pubblici 17 giugno 1995, n. 2241/UL; della delibera del Consiglio comunale n. 142 del 15 dicembre 1992; nonche' per l'annullarnento di ogni ulteriore atto anteriore, conseguente ovvero comunque coordinato e/o connesso a quelli sopraindicati e la Societa Shopville Le Gru s.p.a., in persona del Presidente del Consiglio di amministrazione sig. Jacques Vandier, rappresentata e difesa dagli avv.ti Giovanni Gerbi e Ludovico Villani e presso il secondo elettivamente domiciliata in Roma, piazzale Clodio n. 12; Contro il comune di Grugliasco, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avv.ti Francesco Paolo Videtta ed Anna Maria Arnone ed elettivamente domiciliato presso lo studio del primo in Roma, via Giulia n. 189 e il Ministero dei lavori pubblici, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato presso la cui sede in Roma, via dei Portoghesi n. 12, e' ex lege domiciliato e nei confronti del Ministero delle finanze, in persona del Ministro in carica, ut supra rappresentato e' ex lege domiciliato per l'annullamento, previa sospensione dei due provvedimenti a firma del comune di Grugliasco 21 gennaio 1997, entrambi con prot. n. 323, notificati alla Societa' Standa S.p.a. in data 29 gennaio 1997 aventi ad oggetto "definizione di sanatoria prot. n. 691 del 21 aprile 1995" e determinazione del conguaglio preteso come dovuto a titolo di oneri di urbanizzazione in complessive L. 5.558.406.145 e a titolo di oblazione in complessive L. 11.530.429.827, nonche' per l'annullamento della deliberazione del Consiglio comunale di Grugliasco 15 dicembre 1992, n. 142, e per l'annullamento in parte qua, della circolare del Ministero dei lavori pubbIici 17 giugno 1995, n. 2241/UL (in Gazzetta Ufficiale 18 agosto 1995, suppl. ord. n. 192) e per l'accertamento della non doverosita' di alcun condono edilizio relativo ad opere non abusive e comunque ed in subordine della non doverosita' di alcun pagamento a conguaglio ovvero, e in ulteriore subordine, per l'accertamento delle somme effettivamente dovute a conguaglio; Visti i ricorsi ed i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio delle amministrazioni intimate; Viste le memorie prodotte dalli parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Relatore alla pubblica udienza del 12 novembre 1998 il cons. Carlo Visciola e uditi, per le parti, gli avv.ti Molino (su delega), Medugno, Gerbi e Videtta; Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue: F a t t o In data 24 gennaio 1997 venivano notificate alla societa' Standa s.p.a. due note datate 21 gennaio 1997, sottoscritte dall'assessore delegato al settore urbanistica del comune di Grugliasco, aventi entrambe ad oggetto "definizione istanze di sanatoria protocollo n. 691 del 21 gennaio 1995 presentata ai sensi dell'art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724". Con tali note, recanti il medesimo numero (323) di protocollo, si determinava in L. 15.007.686.480 la somma dovuta a titolo di sanatoria e si invitava l'istante a versare, a conguaglio, la somma di L. 11.630.429.827, nonche' a pagare la somma di L. 5.558.406.145 a titolo di conguaglio per oneri di urbanizzazione, sia primaria che secondaria. A seguito di tali richieste di pagamento la societa' Standa s.p.a. si rivolgeva a questo t.a.r. del Lazio, con ricorso (n. 3356/1997) notificato in data 11 marzo 1997 e depositato il giorno 14 successivo, chiedendogli le statuizioni di cui in epigrafe. A sostegno del gravame, deduceva: 1) illegittimita' derivata; 2) violazione e falsa applicazione dell'art. 39, comma 3, della legge n. 724/1994; eccesso di potere per travisamento, errore nei presupposti, carenza assoluta di istruttoria; 3) violazione e falsa applicazione dell'art. 39, comma 9, della legge n. 724/1994, nonche' dell'art. 5 della legge n. 10/1977; eccesso di potere per travisamento, errore nei presupposti, difetto assoluto di motivazione; 4) violazione e falsa applicazione dell'art. 39, comma 1, della legge n. 724/1994; eccesso di potere per difetto assoluto dei presupposti, nonche' per le norme che governano l'esatta sequenza procedimentale, carenza di istruttoria; 5) violazione e falsa applicazione, sotto ulteriore profilo, dell'art. 39, comma 9, della legge n. 724/1994; eccesso di potere per carenza assoluta di istruttoria, difetto dei presupposti e di adeguata motivazione; 6) violazione e falsa applicazione dell'art. 39, comma 9, della legge n. 724/1994, nonche' dell'art. 11 della legge n. 10/1977; eccesso di potere per travisamento, perplessita' dei presupposti, difetto di adeguata istruttoria; 7) violazione e falsa applicazione dell'art. 39, della legge n. 724/1994 in combinato disposto con le norme di cui al d.m. n. 801/1977; eccesso di potere per erroneita' dei presupposti, travisamento, difetto di istruttoria e di adeguata motivazione. Si costituiva in giudizio il Ministero dei lavori pubblici, con il patrocinio dell'Avvocatura dello Stato, con atto depositato il 22 marzo 1997. Si costituiva in giudizio anche il comune intimato, con controricorso depositato il 21 aprile 1997 e, puntualmente controdeducendo alle censure avversarie, ne sosteneva l'infondatezza, concludendo per il rigetto del ricorso e dell'istanza cautelare. Quest'ultima veniva accolta da questa sezione con ordinanza n. 1008/1997 assunta nella C.d.C. del 24 aprile 1997, "... limitatamente alla misura di 2/3 degli importi richiesti dall'amministrazione ...". Con istanza depositata il 24 luglio 1997 la Standa s.p.a. chiedeva il riesame della predetta ordinanza. Con memoria depositata il 29 luglio 1997, il comune resistente chiedeva il rigetto dell'istanza. Con ordinanza n. 1326/1997 assunta nella C.d.C. del 31 luglio 1997, questa sezione respingeva la domanda di riesame. Avverso gli stessi atti di determinazione degli importi a titolo di conguaglio per oblazione ed oneri di urbanizzazione, notificati alla Standa s.p.a., insorgeva anche la Shopville Le Gru S.p.a., chiedendone a questo tribunale l'annullamento previa sospensiva, unitamente alle ulteriori statuizioni di cui in epigrafe, con ricorso (n. 3358/1997) notificato il 10 marzo 1997 e depositato il 14 marzo successivo, a sostegno del quale deduceva: 1) illegittimita' derivata. Violazione e falsa applicazione degli artt. 31, 35 e 37 legge 28 febbraio 1985, n. 47 e s.m.i.; 2) violazione dell'art. 37, legge 28 febbraio 1985, n. 47; difetto di presupposto; violazione dell'art. 5, legge n. 10/1977; 3) violazione e falsa applicazione dell'art. 37, legge n. 47/1985 sotto altro profilo, travisamento, ingiustizia grave e manifesta; 4) violazione e falsa applicazione dell'art. 37, legge n. 47/1985 sotto altro profilo ed in relazione all'obbligo di restituzione dei contributi gia' versati al comune per l'ottenimento delle concessioni edilizie annullate dalla regione; 5) violazione e falsa applicazione dell'art. 37, legge n. 47/1985 e dell'art. 39, comma 9, legge n. 724/1994; eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento, ingiustizia grave e manifesta; 6) violazione degli artt. 35 e 37 della legge n. 47/1985; difetto di istruttoria di presupposto, travisamento, difetto di motivazione, violazione dell'art. 51, legge n. 47/1985; 7) violazione e falsa applicazione degli artt. 34 e 35, legge n. 47/1985 e della nota 1 alla tabella allegata alla stessa legge; 8) in subordine: violazione e falsa applicazione della regola contenuta nella nota 1 alla tabella allegata alla legge n. 47/1985; 9) violazione e falsa applicazione art. 34, legge n. 47/1985 e del successivo art. 51 in relazione agli artt. 2 e 3 del d.m. 10 maggio 1977, n. 801; 10) violazione dell'art. 39, comma 5, e dell'art. 2, p. 40, legge n. 662/1996, nonche' dell'art. 1224 c.c.; 11) violazione e falsa applicazione dell'art. 2, p. 40, legge 23 dicembre 1996, n. 662. Si costituivano in giudizio i Ministeri intimati, con il patrocinio dell'Avvocatura dello Stato, con atto depositato il 22 marzo 1997. Si costituiva in giudizio anche il comune intimato, con controricorso depositato il 27 marzo 1997, sostenendo la carenza d'interesse della societa' ricorrente alla presentazione del ricorso. Nel merito, puntualmente controdeducendo alle censure avversarie ne sosteneva, comunque, l'infondatezza, chiedendone il rigetto unitamente all'istanza cautelare con ordinanza depositata il 29 ottobre 1998, il Ministero dei lavori pubblici manifestava l'avviso "che la nota 1 della tabella allegata alla legge n. 47/1985 non sia applicabile al caso di specie". Con memoria depositata lo stesso 20 ottobre 1998 la societa' ricorrente, illustrando i motivi di gravame, rinunciava al primo e ribadiva la fondatezza degli altri, insistendo per l'accoglimento del gravame. I due ricorsi venivano congiuntamente discussi alla pubblica udienza del 12 novembre 1998 e in quella sede, anche il difensore della Standa S.p.a. dichiarava a verbale di rinunciare al primo motivo di ricorso, a seguito dell'intervenuta conferma, da parte del Consiglio di Stato (con sentenza n. 443/1998 del 21 ottobre 1997, pubblicata il 16 marzo 1998), delle sentenze del t.a.r. del Piemonte nn. 448/1996 e 662/1996. I due ricorsi venivano, quindi, trattenuti in decisione. D i r i t t o I due ricorsi in epigrafe possono essere preliminarmente riuniti, per essere esaminati e decisi congiuntamente, per ragioni di connessione oggettiva che risultano evidenti dalla narrativa che precede. Le societa' Standa S.p.a. e Shopville Le Gru S.p.a. contestano entrambe, infatti, la legittimita' di due atti a firma dell'Assessore delegato del comune di Grugliasco del 21 gennaio 1997, recanti il medesimo protocollo (323) ed il medesimo oggetto ("definizione istanza di sanatoria protocollo n. 691 del 21 aprile 1995 presentata ai sensi dell'art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724"), con i quali e' stata rispettivamente determinata la somma da versare a conguaglio a titolo di oblazione ed a titolo di oneri di urbanizzazione, per la definizione della indicata pratica di sanatoria edilizia. Le ricorrenti hanno chiesto a questo tribunale l'accertamento della non doverosita' di alcun pagamento e comunque ed in subordine della non doverosita' di alcun pagamento a conguaglio ovvero - e in ulteriore subordine - delle somme effettivamente dovute a conguaglio. In tal senso, invero, deve essere interpretata anche la richiesta sostanziale della Standa s.p.a., ancorche' la declaratoria di accertamento risulti limitata nell'epigrafe del ricorso alla mera inesistenza dell'obbligazione di pagamento, dal momento che le censure e le contestazioni svolte nel gravame giurisdizionale attengono anche al quantum della somma pretesa del comune resistente ai titoli sopraricordati. Le controversie cosi' definite appartengono, dunque, alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi degli artt. 26 della legge n. 10/1977 e 35, diciasettesimo comma della legge n. 47/1985 riguardando - per quanto attiene all'an ed al quantum delle somme dovute a titolo di oblazione e di contributo delle opere formanti oggetto di concessione edilizia in sanatoria - diritti soggettivi delle parti in relazione ai quali l'amministrazione e' sfornita di potesta' autoritativa, dovendo compiere un'attivita' di mero accertamento in base a parametri normativi (legislativi e regolamentari) prefissati, cfr. per tutte; C.d.S., V sez. 22 novembre 1966, n. 1388. Gli atti di determinazione dell'oblazione e del contributo di concessione in questa sede contestati sono stati emessi dal comune di Grugliasco - comune della provincia di Torino - per opere abusive realizzate sul territorio dello stesso comune e sulla base di parametri normativi statali e regionali prefissati nonche' in applicazione - per quanto concerne la richiesta di pagamento degli oneri di urbanizzazione - della deliberazione di c.c. n. 142 del 15 dicembre 1992. Ai sensi degli artt. 1, 3 e 4 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, recante "Istituzione dei tribunali amministrativi regionali", la competenza a conoscere dei ricorsi in questione sarebbe stata, in via astratta, del t.a.r. del Piemonte, con sede in Torino, la cui circoscrizione territoriale a base regionale comprende tutte le province della regione Piemonte. La circostanza che con tali ricorsi sia stato richiesto anche l'annullamento, "ove occorra" e in parte qua della circolare del Ministero dei lavori pubblici 17 giugno 1995, n. 2241/UL (in Gazzetta Ufficiale 18 agosto 1995, suppl. ord. n. 192), non puo' certo valere a radicare ex se la competenza di questo t.a.r. del Lazio, ai sensi dello stesso art. 3, terzo comma, della legge n. 1034 del 1971. Cio' in primo luogo perche' la mera contestualita' dell'impugnazione di un atto generale emanato da autorita' centrali e di un atto applicativo non e' di per se' sufficiente per determinare lo spostamento della competenza dal t.a.r. locale a quello del Lazio, occorrendo che tra i vari atti contestati sussista un collegamento obiettivo, che si sostanzia in un nesso di conseguenzialita' necessaria (C.d.S., IV sez. 2 aprile 1984, n. 218; VI sez. 10 giugno 1987, n. 375 e 9 giugno 1986, n. 407; VI sez. 17 ottobre 1989, n. 1121; V sez. 26 maggio 1990, n. 464). Collegamento obiettivo che potrebbe non sussistere nel caso concreto, essendosi le societa' ricorrenti limitate a contestare la legittimita' di tale circolare nella parte in cui non conterrebbe indicazioni circa le modalita' di calcolo della superficie per edifici non residenziali e, comunque, solo nell'ipotesi - invocata con evidente contraddizione - che il comune avesse dato applicazione alla circolare medesima. In secondo luogo - ed in disparte il rilievo che precede - il citato atto ministeriale generale appare privo di carattere normativo avendo precipue finalita' di mera enunciazione ed esplicazione del contenuto del dettato legislativo. Sicche' non potrebbe farsi neppure applicazione dell'indirizzo giurisprudenziale secondo il quale nel caso di contemporanea impugnativa di un atto ministeriale generale a carattere normativo e di un atto applicativo emesso da un'autorita' periferica, la competenza dell'intera controversia va rimessa al tribunale amministrativo regionale per il Lazio quando la legittimita' dell'atto applicativo venga prospettata come derivante dall'illegittimita' di quello normativo presupposto, e cio' anche qualora l'impugnativa dell'atto generale presupposto prospettata in via subordinata ed eventuale, cioe' in relazione ad una certa interpretazione del provvedimento medesimo che in via principale si contesta (C.d.S., sez. V, 18 gennaio 1980, n. 30; sez. VI, l8 marzo 1980, n. 342). Nell'ambito della giurisdizione esclusiva, infine, il giudice amministrativo dispone degli stessi poteri di disapplicazione riconosciuti, ex art. 5, legge 20 marzo 1965, n. 2248, all. E al giudice ordinario (t.a.r. Lombardia - Milano 2 aprile 1997, n. 354), sicche' ben potrebbe il tribunale amministrativo regionale competente a conoscere della controversia in via principale, disapplicare l'impugnativa circolare ministeriale considerandola, ove riconosciuta illegittima tamquam non esset ai fini della decisione della controversia stessa.
Il seguito del testo dell'ordinanza e' perfettamente uguale a quello dell'ordinanza pubblicata in precedenza (Reg. ord. n. 320/1999). 99C0554