N. 51 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 8 agosto 1997
N. 51
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria l'8 agosto 1997 (della provincia autonoma di Bolzano)
Zootecnia - Agricoltura - Controlli veterinari straordinari - Potere
del Ministro della sanita' di disporre una rilevazione di tutti i
capi bovini presenti nelle aziende da latte, tramite i servizi
veterinari delle UU.SS.LL. - Asserita strumentalita' di tali
controlli rispetto ai compiti di accertamento e di controllo di
competenza della Commissione governativa di indagine in materia di
quote latte - Lesione dell'autonomia e delle competenze della
provincia autonoma di Bolzano, anche in relazione alla
composizione e ai poteri della detta Commissione governativa -
Lesione del principio di leale cooperazione - Lamentato ricorso
allo strumento del decreto-legge in mancanza dei presupposti di
necessita' e di urgenza.
(D.-L. 19 maggio 1997, n. 130, art. 6, convertito in legge 16 luglio
1997, n. 228; legge 16 luglio 1997, n. 228, art. 1, comma 1).
(Statuto Trentino-Alto Adige, art. 8, nn. 1, 8 e 21, 9, n. 10, 16 e
107; Cost. art. 77; d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, art. 2; d.P.R.
19 novembe 1987, n. 526, artt. 6 e 7; d.lgs. 16 marzo 1992, n.
266, art. 4).
(GU n.41 del 8-10-1997 )
Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente pro-tempore della giunta provinciale dott. Luis
Durnwalder, giusta deliberazione della giunta n. 3483 del 28 luglio
1997, rappresentata e difesa - in virtu' di procura speciale del 28
luglio 1997, rogata dal dott. Hermann Berger, vice segretario
generale della giunta provinciale (repertorio n. 18466) - dagli
avv.ti proff.ri Sergio Panunzio e Roland Riz, e presso il primo di
essi elettivamente domiciliata in Roma, piazza Borghese n. 3; contro
la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente
del Consiglio in carica; per la dichiarazione di incostituzionalita'
dall'art. 6 del d.-l. 19 maggio 1997, n. 130, convertito, con
modificazioni, in legge 16 luglio 1997, n. 228; nonche' dell'art. 1,
comma 1 della suddetta legge 16 luglio 1997, n. 228.
F a t t o
1. - E' stata di recente pubblicata la legge 16 luglio 1997, n.
228, che ha convertito in legge, con modificazioni, il d.-l. 19
maggio 1997, n. 130, recante "Disposizioni urgenti per prevenire e
fronteggiare gli incendi boschivi sul territorio nazionale, nonche'
interventi in materia di protezione civile, ambiente e agricoltura".
Ai fini del presente ricorso viene particolarmente in rilievo l'art.
6. ("Controlli veterinari straordinari") del decreto-legge n.
130/1997, non modificato in sede di conversione, che cosi' recita:
"1. - Il Ministro della sanita' e' autorizzato a disporre una
rilevazione straordinaria di tutti i capi bovini presenti nelle
aziende da latte, tramite i servizi veterinari delle aziende unita'
sanitarie locali, con le modalita' stabilite con propria ordinanza,
ai fini dell'attuazione delle disposizioni di cui al d.-l. 7 maggio
1997, n. 118. Gli interventi di rilevazione possono essere affidati
anche a veterinari liberi professionisti, con compenso di L. 10.000
per ogni allevamento e di L. 300 per ogni capo censito. Al relativo
onere, valutato in lire 4 miliardi per l'anno 1997, si provvede, per
l'importo di 2 miliardi, mediante corrispondente riduzione dello
stanziamento iscritto al capitolo 6856 dello stato di previsione del
Ministero del tesoro per il medesimo anno, all'uopo utilizzando quota
parte dell'accantonamento relativo al Ministero delle risorse
agricole, alimentari e forestali, e, per i restanti 2 miliardi, a
carico del Fondo sanitario nazionale, con conseguente riduzione per
lo stesso importo, per l'anno 1997, dell'accantonamento destinato
all'indennita' per l'abbattimento di animali, di cui alla legge 2
giugno 1988, n. 218.
2. - Il Ministro del tesoro e' autorizzato ad apportare, con propri
decreti, le variazioni di bilancio occorrenti per l'attuazione del
presente decreto.".
La "rilevazione straordinaria di tutti i capi bovini presenti nelle
aziende da latte" viene configurata dall'art. 6 come "attuazione"
delle disposizioni di cui al decreto-legge n. 118/1997 ("Disposizioni
urgenti in materia di quote latte"), convertito in legge 3 luglio
1997, n. 204. Si tratta del decreto 1egge che ha prorogato sino al 31
agosto 1997 (disciplinandone ulteriormente i poteri) la operativita'
della commissione governativa di indagine in materia di quote latte,
gia' istituita dall'art. 1, comma 28 e segg., del d.-l. 31 gennaio
1997, n. 11 (recante "Misure straordinarie per la crisi del settore
lattiero-caseario ed altri interventi urgenti a favore
dell'agricoltura"), convertito, con modificazioni in legge 28 marzo
1997, n. 81.
Si ricorda come il decreto-legge n. 11/1997 - che costituisce un
anello (ma non l'ultimo|) di una lunga catena di decreti-legge spesso
reiterati e poi convertiti, e di interventi legislativi vari in
materia di quote latte che hanno innescato un vasto contenzioso fra
Stato e regioni e provincie autonome sin troppo noto a codesta ecc.ma
Corte per stare qui a ricordarlo - e' stato gia' impugnato dalla
provincia autonoma di Bolzano, anche in relazione alla disciplina
relativa alla suddetta commissione governativa di indagine (art. 1,
commi 28-33) ed alla istituzione da parte del Ministero della sanita'
di una anagrafe nazionale del bestiame (art. 1, commi 36-44), con il
ricorso n. 38/1997, attualmente pendente innanzi a codesta ecc.ma
Corte. Quanto poi al successivo decreto-legge n. 118/1997 - che ha
prorogato l'operativita' della suddetta commissione dettando una
disciplina integrativa di quella del precedente decreto-legge n.
11/1997 - anche questo e' stato impugnato dalla provincia autonoma di
Bolzano con ricorso notificato il 1 agosto 1997, in corso di
deposito.
Dato il collegamento fra i due precedenti ricorsi e quello che si
propone con il presente atto, si segnala sin d'ora l'opportunita' che
essi vengano esaminati da codesta ecc.ma Corte in una medesima
udienza.
2. - A questo punto giova ricordare quali siano le competenze della
provincia autonoma di Bolzano che vengono in questione con il
presente ricorso (come del resto con i tre gia' pendenti), e quale
sia il loro fondamento normativo.
In base agli artt. 8, n. 21, e 16 dello statuto speciale del
Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) la provincia
ricorrente e' titolare di competenze esclusive (o "primarie") in
materia di "agricoltura" e di "patrimonio zootecnico": competenze sia
legislative che amministrative, nonche' la connessa potesta' di
programmazione degli interventi in materia. Tali attribuzioni sono
nella piena disponibilita' della provincia anche a seguito della
emanazione delle relative norme d'attuazione dello statuto speciale
(di cui specialmente al decreto del Presidente della Repubblica n.
279/1974).
Ma vi e' un'ulteriore competenza (peculiare della provincia
autonoma di Bolzano) che e' strettamente connessa con la precedente:
quella - pure di tipo primario - relativa alle "minime proprieta'
culturali" ed ai "masi chiusi" (ex art. 8, n. 8, dello statuto
speciale del Trentino-Alto Adige). Tale intreccio e' testualmente
confermato dall'art. 26 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 569/1993 (recante il regolamento di esecuzione della legge n.
468/1992) il quale stabilisce che "Ai fini dell'applicazione di
quanto disposto dall'art. 10 della legge n. 468/1992 (articolo che
disciplina le cessioni di quote di produzione del latte, e la
costituzione della "riserva" originariamente locale) la provincia
autonoma di Bolzano, ove vige l'istituto del maso chiuso, adotta, con
proprio provvedimento, le necessarie disposizioni integrative".
Osserviamo ancora, al riguardo, che nell'esercizio delle sue
attribuzioni in materia di gestione e controllo delle quote latte, ed
in attuazione delle disposizioni sopra indicate, la provincia di
Bolzano, dopo aver istituito con deliberazione della giunta n. 6974
dell'8 novembre 1993 una "Commissione di controllo per la gestione di
quote latte" (svolgente le funzioni di controllo di cui all'art. 8
della legge n. 468/1992), con la successiva deliberazione della
giunta n. 6281 del 24 ottobre 1994 (pubblicata in Bollettino
ufficiale della regione del Trentino-Alto Adige 7 novembre 1995, n.
51) ha dato ulteriore e specifica applicazione alla disciplina
stabilita originariamente (prima delle modifiche operate dagli atti
legislativi per i quali e' pendente il giudizio di costituzionalita')
dall'art. 10 della legge n. 468/1992 e dall'art. 26 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 569/1993. Con quest'ultima delibera
sono stati approvati dalla giunta provinciale i criteri di
assegnazione delle quote della riserva provinciale di cui all'art.
10, comma 11, della legge n. 468/1992; assegnazione che viene
appunto effettuata dalla suddetta commissione provinciale.
3. - Ad integrare la descrizione delle competenze provinciali in
materia giova ancora osservare quanto segue.
In primo luogo va sottolineato come, ai sensi dell'art. 6 del
d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526 (recante norme d'attuazione dello
statuto speciale del Trentino-Alto Adige), spetta alla provincia
autonoma di Bolzano, nelle materie di cui agli artt. 8 e 9 dello
statuto speciale, il provvedere direttamente all'attuazione dei
regolamenti della Comunita' economica europea, "ove questi richiedano
una normazione integrativa o un'attivita' amministrativa di
esecuzione"; ed inoltre che in base all'art. 7 dello stesso decreto
del Presidente della Repubblica n. 526/1987 la provincia, nelle
materie di competenza esclusiva (come appunto agricoltura, zootecnia,
minime proprieta' colturali e "masi chiusi"), puo' dare immediata
attuazione alle raccomandazioni ed alle direttive comunitarie.
In relazione a cio' va anche ricordato che, avendo il Consiglio
delle Comunita' europee emanato la direttiva n. 92/102/CEE del 27
novembre 1992, relativa all'identificazione e alla registrazione
degli animali, la provincia autonoma di Bolzano vi ha dato diretta
applicazione approvando la legge provinciale 27 aprile 1995, n. 9,
sulla "Istituzione dell'anagrafe provinciale del bestiame e delle
aziende di allevamento e disposizioni urgenti nel settore
dell'agricoltura". Come stabilito dall'art. 5, comma 1 della legge
provinciale n. 9/1995, la suddetta anagrafe - istituita presso la
ripartizione provinciale agricoltura - "e' fonte ufficiale
utilizzabile come riferimento ai fini degli adempimenti previsti
dalla normativa provinciale statale e comunitaria in materia
zootecnica, lattierocasearia e sanitaria".
In secondo luogo va ricordato come, a garanzia del pieno ed
autonomo esercizio delle funzioni amministrative provinciali, l'art.
4 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (anch'esso recante norme
d'attuazione dello statuto speciale), ha stabilito, al comma 1, che:
"4 (Funzioni amministrative). - 1. Nelle materie di competenza
propria della regione o delle province autonome la legge non puo'
attribuire agli organi statali funzioni amministrative, comprese
quelle di vigilanza, di polizia amministrativa e di accertamento di
violazioni amministrative, diverse da quelle spettanti allo Stato
secondo lo statuto speciale e le relative norme di attuazione, salvi
gli interventi richiesti ai sensi dell'art. 22 dello statuto
medesimo".
4. - Tali essendo le competenze spettanti in materia alla provincia
autonoma di Bolzano, esse risultano lese dalla suddetta disciplina
contenuta nell'art. 6 del decreto-legge n. 130/1997, che pertanto la
provincia impugna con il presente ricorso per i seguenti motivi di
D i r i t t o
1. - Violazione, da parte dell'art. 6 del decreto-legge impugnato,
delle competenze di cui agli artt. 8, n. 8 e n. 21, e 16 dello
statuto speciale del Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n.
670) e relative norme d'attuazione (spec. artt. 6 e 7 d.P.R. 19
novembre 1987, n. 526; ed art. 4 d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266),
nonche' dell'art. 107 dello statuto. Violazione del principio di
leale cooperazione. Incostituzionalita' derivata.
1.1. - Come si e' visto, l'impugnato art. 6 del decreto-legge n.
130/1997, al primo comma, autorizza il Ministero della sanita' a
disporre una "rilevazione straordinaria" di tutti i capi bovini
esistenti nelle aziende da latte, "ai fini dell'attuazione delle
disposizioni di cui al d.-l. 7 maggio 1997, n. 118". Tale disciplina,
stante il suo tenore letterale, sembrerebbe ricomprendere nella
rilevazione anche i capi bovini presenti nelle aziende della
provincia autonoma di Bolzano. Ed e' appunto in questo presupposto
che la provincia propone il presente ricorso.
Ancorche' la rilevazione in questione sia stata affidata al
Ministro della sanita', il fatto che essa sia effettuata ai fini
dell'attuazione delle disposizioni di cui al decreto-legge n.
118/1997 comporta che tale rilevazione non puo' avere fini
propriamente di controllo sanitario o veterinario (anche se il titolo
dell'art. 6 recita "Controlli veterinari straordinari": ma e' noto
che i titoli delle leggi, e cosi' pure quelli degli articoli, non
hanno valore normativo cogente). Infatti nessuna disposizione del
decreto-legge n. 118/1997 prevede, o comunque implica o richiede
tacitamente, dei controlli sanitari sul bestiame. Il decreto-legge
n. 118/1997 si limita a prorogare la operativita' della commissione
governativa d'indagine in materia di quote latte, di cui all'art. 1
del decreto-legge n. 11/1997. Com'e' noto, tale commissione ha avuto
- in base ai commi 28 segg. dell'art. 1 del decreto-legge n. 11/1997
- il compito di effettuare accertamenti sulla gestione delle quote
latte da parte di soggetti pubblici e privati, nonche' su altri
aspetti connessi alla produzione e commercializzazione del latte. Lo
stesso decreto n. 11/1997 - ai commi 36 e segg. - detta una
disciplina, collegata a quella relativa alla indagine della
commissione, piu specificamente riguardante la realizzazione, da
parte del Ministero della sanita' di un sistema informativo nazionale
di anagrafe del bestiame, al fine di rendere disponibili in modo
aggiornato e continuo i dati reali derivanti dall'applicazi'one del
gia' citato decreto del Presidente della Repubblica n. 317/1996
(recante norme per l'attuazione della direttiva n. 92/102/CEE
relativa alla identificazione ed alla registrazione degli animali). A
questo proposito si e' gia' detto in precedenza che la provincia
autonoma di Bolzano aveva gia' dato attuazione alla suddetta
direttiva CEE (prima della emanazione del decreto del Presidente
della Repubblica n. 317/1996) dotandosi di una propria anagrafe del
bestiame, istituita con la legge provinciale n. 9/1995. E proprio per
questo - e per rispettare l'autonomia provinciale di cui tale legge
e' espressione - il comma 38 dell'art. 1 del decreto-legge n. 11/1997
ha stabilito che in tale provincia e nella regione Valle d'Aosta
"gia' dotate di anagrafe del bestiame, si provvede in sede locale
all'attuazione della direttiva n. 12/102/CEE, assicurando
l'interconnessione con il sistema nazionale": cioe' il comma 38 ha
stabilito che le attivita' di competenza del Ministero della sanita'
di cui al comma 36 non si debbono svolgere anche nella provincia di
Bolzano (e nella Regione Valle d'Aosta).
La conferma che la "rilevazione straordinaria" di cui all'art. 6
del decreto-legge n. 130/1997 non ha finalita' sanitarie, ma e'
invece strumentale agli accertamenti in materia di quote latte di
competenza della commissione governativa d'inchiesta di' cui al
decreto-legge n. 11/1997 (e poi al decreto-legge n. 118/1997) e'
comunque costituita dall'ordinanza del Ministro della sanita' 20
maggio 1997 (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 119 del 24 maggio
1997), modificata ed integrata dalla successiva ordinanza
ministeriale 20 giugno 1997 (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n.
145 del 24 giugno 1997). Tale ordinanza ministeriale 20 maggio 1997,
recante il titolo "Misure urgenti per la rilevazione straordinaria
dei capi bovini presenti nelle aziende da latte", e' appunto
l'ordinanza del Ministro della sanita' cui rinvia l'art. 6 del
decreto-legge n. 130/1997 per la disciplina delle modalita' della
rilevazione straordinaria in questione. Orbene, sia il testo
dell'ordinanza 20 maggio 1997 (v. in particolare l'art. 1 secondo cui
la "rilevazione straordinaria di tutti i capi bovini al momento
presenti nelle aziende" e' fatta "ai fini di disporre di dati
aggiornati sulla produzione nazionale di latte e in applicazione
dell'art. 1, comma 36 del d.-l. 31 gennaio 1997, n. 1139), sia il suo
preambolo (che fra l'altro richiama in particolare l'art. 1, comma
30, del decreto-legge n. 11/1997, ed una successiva nota protocollo
n. 863 del 14 maggio 1997 della commissione governativa d'indagine
sulle quote latte, "relativi alla richiesta di collaborazione ed
assistenza della forza pubblica in occasione della succitata
rilevazione straordinaria), sia gli allegati n. 1 e n. 2
all'ordinanza, contenenti le schede di rilevazione (da cui si evince
che la rilevazione attiene soltanto al numero dei bovini da latte
posseduti dalle aziende, ai quantitativi prodotti, ed alle quote di
produzione possedute), dimostrano in modo inequivocabile che la
rilevazione straordinaria di cui all'art. 6 del decreto-legge n.
130/1997 non ha finalita' sanitarie (o veterinarie in senso proprio),
bensi' di identificazione dei bovini da latte esistenti nelle aziende
- cioe' di anagrafe del bestiame - nonche' delle quote di produzione
delle aziende e dei quantitativi prodotti dalle medesime: il tutto in
funzione dello svolgimento dei compiti di' accertamento e controllo
affidati alla commissione di indagine in materia di quote latte di
cui all'art. 1, comma 28 e segg. del decreto-legge n. 11/1997.
Tutto cio', del resto, e' ulteriormente e definitivamente
confermato dalla seconda ordinanza ministeriale citata - del 20
giugno 1997 - che ha modificato ed integrato la prima (soprattutto
prorogando i termini per la rilevazione da essa originariamente
previsti) in base al rilievo che "la commissione governativa di
indagine in materia di quote latte, alla quale devono essere
trasmessi i risultati della attivita' di rilevazione, deve concludere
i propri lavori in tempi brevi attualmente stabiliti nella data del
10 luglio 1997); ....".
1.2. - Si e' chiarito, dunque, che la rilevazione straordinaria dei
capi bovini di cui all'art. 6 del decreto-legge n. 130/1997 non ha
una valenza sanitaria, bensi' di anagrafe del bestiame, e soprattutto
di accertamento - per conto della commissione governativa di indagine
di' cui ai decreti-legge n. 11 e n. 118/1997 - dei capi posseduti
dalle aziende, nonche' dei quantitativi di latte prodotti e delle
quote di produzione possedute dalle medesime. Si tratta di compiti di
rilevazione che, per certi aspetti, gia' i commi 36 e segg. dell'art.
1 del decreto-legge n. 11/1997 avevano affidato al Ministro della
sanita', ma che - come si e' visto - il comma 38 dello stesso art. 1
aveva escluso che si estendessero anche alla provincia di Bolzano.
Oggi l'impugnato art. 6 del decreto-legge n. 130/1997 autorizza
invece il Ministro della sanita' ad effettuare la rilevazione di cui
sopra anche nella provincia di Bolzano, utilizzando allo scopo i
servizi veterinari delle aziende unita' sanitarie locali (cioe' del
servizio sanitario provinciale).
La disciplina in tal senso stabilita dall'art. 6 e' lesiva delle
competenze della provincia ricorrente ed incostituzionale, innanzi
tutto, in via derivata: per la incostituzionalita' della disciplina
relativa alla composizione ed ai poteri della commissione governativa
di indagine per conto della quale il Ministero della sanita' deve
effettuare le rilevazioni in questione, ed alla quale debbono essere
trasmessi i relativi risultati.
La provincia autonoma di Bolzano ha gia' impugnato la disciplina
relativa alla commissione governativa di indagine contenuta nel
decreto-legge n. 11/1997 (art. 1, commi, 28 segg.) del decreto-legge
n. 11/1997) con il ricorso n. 38/1997, pendente innanzi a codesta
ecc.ma Corte. Ed ha successivamente impugnato la ulteriore
disciplina, integrativa e modificativa della precedente, contenuta
nel decreto-legge n. 118/1997 (art. 1, vari commi) con ricorso
notificato il 1 agosto 1997, in corso di deposito. Se, come si
confida, tali ricorsi verranno accolti, dalla accertata
incostituzionalita' delle disposizioni legislative con essi impugnate
discendera' anche la incostituzionalita' dell'art. 6 del
decreto-legge n. 130/1997, che quelle disposizioni presuppone.
1.3. - L'impugnato art. 6, comma 1, del decreto-legge n. 130/1997
disciplina una attivita' amministrativa di rilevazione affidata al
Ministero della sanita' e da questi svolta in funzione degli
accertamenti in materia di quote latte di competenza della
commissione governativa d'indagine di cui al decreto-legge n.
11/1997. Si tratta, dunque, di attivita' che incidono su materie
(agricoltura e patrimonio zootecnico, minime proprieta' culturali e
masi chiusi) che sono indubbiamente di competenza provinciale. Ne
discende per cio' stesso la incostituzionalita' dell'impugnato art. 6
(primo e, conseguenzialmente, anche secondo comma). Infatti la
disciplina in esso contenuta e' in palese ed insuperabile contrasto
con quanto in particolare e' stato stabilito dal gia' citato art. 4,
comma 1, del decreto legislativo n. 266/1992 (contenente norme
d'attuazione ex art. 107 dello statuto speciale del Trentino-Alto
Adige, non derogabili dal legislatore ordinario), secondo cui nelle
materie di competenza delle province autonome la legge non puo'
attribuire agli organi statali (quale appunto il Ministro della
sanita' e la commissione governativa d'indagine) nessuna funzione
amministrativa, "comprese quelle di vigilanza, di polizia
amministrativa e di accertamento di violazioni amministrative,
diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo statuto speciale e
le relative norme di attuazione".
La lesione delle competenze provinciali, e la incostituzionalita'
della disciplina impugnata, e' poi tanto piu' grave ed evidente se si
considera che la rilevazione in questione viene effettuata dal
Ministero della sanita' anche in attuazione della disciplina
comunitaria (direttiva n. 92/102/CEE) e statale (decreto del
Presidente della Repubblica n. 317/1996, ed art. 1, commi 36 segg.,
decreto-legge n. 11/1997) relativa alla anagrafe del bestiame. Essa,
cioe', incide su di una materia nella quale la provincia autonoma di
Bolzano - con la citata legge provinciale n. 9/1995 - ha dato, come
le compete, autonoma attuazione alla disciplina comunitaria. Motivo
per cui del tutto inammissibile risulta oggi un intervento del
Ministero della sanita': come del resto era stato inizialmente
riconosciuto dal gia' ricordato comma 38 dell'art. 1 del
decreto-legge n. 11/1997, che aveva escluso la estensione alla
provincia autonoma di Bolzano delle attivita' di rilevazione del
bestiame da parte del Ministero della sanita', potendo questi
attingere i dati direttamente dalla gia' istituita ed operante
anagrafe provinciale. Sotto questo profilo la disciplina legislativa
oggi impugnata risulta in contrasto anche con le gia' citate norme
d'attuazione di cui all'art. 7 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 526/1987 che riconoscono alla provincia ricorrente di
dare diretta ed autonoma attuazione alle direttive comunitarie.
1.4. - La impugnata disciplina dell'art. 6 del decreto-legge n.
130/1997 e' incostituzionale anche perche' ha violato il principio di
leale cooperazione.
Posto che la attivita' ministeriale di rilevazione straordinaria in
questione incide su materie di competenza provinciale (ed addirittura
viene svolta - come poi si dira' piu' ampiamente in seguito -
utilizzando uffici della provincia), di cio' avrebbe dovuto tenere
conto il legislatore, almeno prevedendo momenti di raccordo e di
concertazione fra il Ministero e la provincia ricorrente in ordine
alla organizzazione ed allo svolgimento della rilevazione
straordinaria.
2. - Violazione, da parte dell'art. 6 del decreto-legge impugnato,
delle competenze provinciali di cui alle norme statutarie e
d'attuazione gia' indicate, nonche' degli artt. 8, n. 1, 9, n. 10, e
16 dello statuto speciale del Trentino-Alto Adige, e delle relative
norme d'attuazione di cui al d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 (spec. art.
2, sostituito da art. 1 d.lgs. 16 marzo 1992, n. 267). Violazione del
principio di leale cooperazione.
2.1. - La disciplina dell'art. 6 del decreto-legge impugnato e'
incostituzionale anche perche' lesiva della competenza esclusiva
della provincia autonoma di Bolzano in materia di ordinamento degli
uffici provinciali, nonche' delle U.S.L. e del relativo personale.
Al riguardo occorre ricordare che la provincia autonoma di Bolzano
e' titolare, oltre che delle gia' citate competenze in materia di
agricoltura, di patrimonio zootecnico, di minime proprieta' culturali
e di masi chiusi, anche di competenza esclusiva in materia di
ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi addetto
(art. 8, n. 1 statuto) e di competenza concorrente in materia di
igiene e sanita' (art. 9, n. 10).
Piu' di recente, in sede di definizione del c.d. "pacchetto" per il
Trentino-Alto Adige, con la norma d'attuazione dello statuto di cui
all'art. 1 del d.-lgs. 16 marzo 1992, n. 267 (sostitutiva della norma
d'attuazione originariamente contenuta nell'art. 2 del d.P.R. 28
marzo 1975, n. 474) si e' stabilito che spetta alla regione
Trentino-Alto Adige il potere di disciplinare "il modello di
organizzazione delle istituzioni ed enti sanitari", mentre spettano
alle province autonome di Trento e Bolzano "le potesta' legislative
ed amministrative attinenti al funzionamento ed alla gestione delle
istituzioni ed enti sanitari".
Si aggiunga che, nel quadro del "riordino" della disciplina in
materia sanitaria - che a livello nazionale e' stato effettuato dal
d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 - l'art. 1 della legge regionale del
Trentino-Alto Adige 20 gennaio 1992, n. 1, ha stabilito che le
funzioni dirette alla tutela della salute possono essere gestite
"mediante aziende speciali con autonomia organizzativa,
amministrativa, patrimoniale e contabile" (art. 1, comma 1), e che
"le dimensioni, il numero, le modalita' di funzionamento e
l'organizzazione delle aziende di cui al comma 1 sono disciplinati
con leggi delle province autonome di Trento e Bolzano" (art. 1, comma
2).
Nell'esercizio delle gia' descritte competenze ad esse
costituzionalmente attribuite, la provincia autonoma di Bolzano ha
emanato, fra le altre, la legge provinciale 2 gennaio 1981, n. 1
(Disciplina del servizio sanitario provinciale), che in particolare
agli artt. 10 e 15 disciplina i servizi veterinari delle u.s.l. Piu'
recentemente di u.s.l., la provincia ha emanato, sempre in materia,
la legge provinciale 29 luglio 1992, n. 30 (Nuove norme sulla
gestione delle unita' sanitarie locali) e la legge 10 novembre 1993,
n. 22 (sul riordino del servizio sanitario provinciale) dettando
cosi' un quadro normativo organico della materia.
2.2. - Cio' premesso, anche le competenze provinciali di cui alle
norme statutarie e d'attuazione dianzi citate risultano lese
dall'art. 6 del decreto-legge n. 130/1997 nella parte in cui esso
prevede che il Ministro della sanita' effettui la rilevazione
straordinaria in questione disponendo direttamente dei "servizi
veterinari delle aziende unita' sanitarie locali": cioe' anche dei
servizi veterinari delle aziende unita' sanitarie locali della
provincia di Bolzano (come del resto e' espressamente confermato
dall'art. 1, comma 1, della citata ordinanza del Ministro della
sanita' 20 maggio 1997).
La disciplina legislativa impugnata riconosce al Ministro il potere
di disporre di uffici che fanno parte del servizio sanitario
provinciale e che dipendono esclusivamente dalla provincia autonoma
di Bolzano, le cui competenze sono dunque violate dalla disciplina
legislativa impugnata.
2.3. - In subordine si deduce la violazione del principio di leale
cooperazione.
L'art. 6 del decreto-legge n. 130/1997, anziche' attribuire al
Ministro il potere di disporre direttamente dei servizi veterinari
delle u.s.l., avrebbe dovuto quanto meno prevedere momenti di
raccordo e forme di collaborazione fra Ministro e provincia
ricorrente in ordine alla organizzazione della rilevazione
straordinaria dei bovini, ed alla utilizzazione da parte del Ministro
dei servizi veterinari provinciali. Cio' non e' avvenuto, e quindi la
disciplina legislativa impugnata e' incostituzionale anche sotto
questo ulteriore profilo.
3. - Violazione, da parte delle impugnate disposizioni del
decreto-legge n. 130/1997, e dell'art. 1, comma 1, della legge di
conversione n. 228/1997, delle competenze provinciali di cui alle
norme costituzionali, statutarie e d'attuazione gia citate.
Violazione dell'art. 77 della Costituzione.
3.1. - Il decreto-legge n. 130/1997 e' incostituzionale, almeno in
parte, perche' adottato in mancanza dei necessari presupposti di
straordinaria necessita' ed urgenza prescritti dall'art. 77 della
Costituzione. La disciplina in esso contenuta nell'art. 6 e'
incostituzionale e lesiva delle competenze della provincia
ricorrente, per i motivi gia' illustrati; ma, per di piu', per la sua
adozione non sussistevano neppure motivi di necessita' ed urgenza
"straordinari".
Non si contesta che per una parte della disciplina stabilita dal
decreto n. 130/1997 vi fosse la straordinaria necessita' e l'urgenza
di provvedere, ma certamente questi presupposti non sussistevano per
la impugnata disciplina dell'art. 6.
Come gia' ricordato, il decreto-legge n. 130/1997 reca il titolo
"Disposizioni urgenti per prevenire e fronteggiare gli incendi
boschivi sul territorio nazionale, nonche' interventi in materia di
protezione civile, ambiente e agricoltura". Nel preambolo e' detto
che esso e' stato emanato "Ritenuta, altresi', la straordinaria
necessita' ed urgenza ... di effettuare una rilevazione dei capi
bovini nelle aziende lattiere tramite i servizi veterinari, ai fini
di completare l'indagine in materia di quote latte".
Orbene, queste essendo le circostanze straordinarie di necessita'
ed urgenza addotte dal Governo in relazione alla disciplina dell'art.
6, si deve contestare che certamente mancava al decreto-legge n.
130/1997 il prescritto carattere di straordinarieta' dei presupposti
di necessita' ed urgenza. Nei confronti di questa disciplina - volta
a fare acquisire alla commissione governativa di indagine (per il
tramite del Ministero della sanita') ulteriori informazioni in
materia di quote latte - valgono, invero, le medesime considerazioni
che gia' si sono svolte nei precedenti ricorsi, a proposito della
mancanza di straordinarieta' della situazione di necessita' ed
urgenza invocata dal Governo per giustificare l'emanazione del
decreto-legge n. 11/1997, e poi del decreto-legge n. 118/1997, sulla
cui disciplina si innesta oggi quella dell'art. 6 del decreto-legge
n. 130/1997.
Infatti, quale straordinarieta' si puo' mai predicare a proposito
una situazione che ha trovato la sua disciplina in catene di
decreti-legge reiterati (e sempre lesivi delle competenze regionali e
provinciali)? Come gia' si era osservato nei precedenti ricorsi, la
presenza o l'assenza della straordinarieta' deve essere valutata - e
se del caso censurata - in relazione ad ogni singolo decreto-legge.
Ma non vi e' dubbio che nel caso del decreto-legge n. 130/1997 qui
impugnato (come gia' nel caso del decreto-legge n. 11/1997 e poi in
quello del decreto-legge n. 118/1997) la straordinari'eta' non
esiste, essendo esso solo l'ultimo tassello di un mosaico di atti
legislativi (decreti-legge non convertiti e reiterati, decreti-legge
convertiti, leggi di sanatoria) che costituiscono nel loro complesso
una peculiare "politica" del Governo che ha fatto del decreto-legge,
in questa materia, il suo strumento normativo d'elezione: strumento
ormai "normale", anziche' "straordinario". Il che, appunto, la
Costituzione non consente.
La violazione dei precetti costituzionali che prescrivono la
presenza di circostanze di "straordinaria necessita' ed urgenza" e'
comprovata ulteriormente dal fatto che il decreto-legge n. 130/1997 -
in contrasto con quanto espressamente stabilito dall'art. 15, comma
3, della legge n. 400/1988 (attuativa dei principi dell'art. 77 della
Costituzione), contiene numerose disposizioni di contenuto fra loro
non sempre omogeneo e neppure corrispondente al titolo del
decreto-legge: basti in proposito considerare, per esempio, la
disomogeneita' che intercorre fra la disciplina relativa alla
campagna antincendi boschivi per il 1997 (art. 1) e quella invece
relativa al fermo biologico della pesca (art. 5) od alla rilevazione
straordinaria dei capi bovini in questione (come pure il fatto che le
misure relative al fermo biologico ed alla rilevazione dei bovini
sarebbe entrambe "corrispondenti" al generico riferimento, contenuto
nel titolo del decreto-legge, ad interventi in materia di
"agricoltura".
Il decreto-legge impugnato manca dunque di quei presupposti
costituzionali la cui carenza - secondo la giurisprudenza di codesta
ecc.ma Corte (sentt. nn. 29/1995 e 165/1995) - e' censurabile nel
giudizio di costituzionalita'.
3.2. - In relazione alle censure dedotte in precedenza si osserva
che esse non possono ritenersi precluse o superate dalla intervenuta
conversione del decreto-legge n. 130/1997 ad opera della successiva
legge n. 228/1997. Vero e', piuttosto, che quei vizi di
costituzionalita' del decreto-legge si trasferiscono sulla (o
comunque inficiano la validita' della) stessa legge di conversione.
In particolare, proprio per quanto riguarda il vizio relativo alla
mancanza dei presupposti di straordinaria necessita' ed urgenza,
codesta stessa ecc.ma Corte, nella citata sentenza n. 29/1995, ha
gia' affermato che la evidente mancanza di quei presupposti
"configura tanto un vizio di legittimita' costituzionale del
decreto-legge, in ipotesi adottato al di fuori dell'ambito delle
possibilita' applicativa costituzionalmente previste, quanto un vizio
in procedendo della stessa legge di conversione, avendo quest'ultima,
nel caso ipotizzato, valutato erroneamente l'esistenza di presupposti
di validita' in realta' insussistenti e, quindi convertito in legge
un atto che non poteva essere legittimo oggetto di conversione.
Pertanto, non esiste alcuna preclusione affinche' la Corte
costituzionale proceda all'esame del decreto-legge e/o della legge di
conversione sotto il profilo del rispetto dei requisiti di validita'
costituzionale relativi alla pre-esistenza dei presupposti di
necessita' ed urgenza, dal momento che il correlativo esame delle
Camere in sede di conversione comporta una valutazione del tutto
diversa e, precisamente, di tipo prettamente politico sia con
riguardo al contenuto della decisione, sia con riguardo agli effetti
della stessa".
Nel caso qui in questione, ne deriva dunque la incostituzionalita'
(e sindacabilita') sia del decreto-legge n. 130/1997, sia della
stessa legge di conversione n. 228/1997, sotto il profilo dinanzi
illustrato della mancanza dei presupposti di necessita' ed urgenza.
Osserviamo ancora che non sembra costituire un argomento contrario
alla tesi qui sostenuta l'obiter dictum contenuto nella sentenza di
codesta ecc.ma Corte n. 360/1996 (dove si accenna alla possibile
sanatoria a seguito della conversione del vizio originario del
decreto-legge incostituzionalmente reiterato), sul cui reale
significato e valore - per esigenze di tempo e di spazio - ci si
riserva di ritornare in una successiva memoria. Rileviamo pero' sin
d'ora che la presente questione e' diversa, rispetto a quella decisa
con la sentenza n. 360/1996, riguardando non gia' il problema della
reiterazione, ma quello, a monte, della sussistenza degli stessi
presupposti di straordinaria necessita' ed urgenza.
3.3. - E' palese, ma per scrupolo difensivo si ritiene opportuno
sottolinearlo, che tutte le censure relative alla violazione
dell'art. 77 della Costituzione vengono qui dedotte dalla provincia
ricorrente come mezzo al fine per censurare la violazione delle
proprie competenze. Infatti, e' anche attraverso la violazione
dell'art. 77 della Costituzione che tale lesione si e' verificata:
perche' il Governo, male esercitando i suoi poteri di decretazione di
urgenza (e poi lo stesso Parlamento in sede di conversione), ha
illegittimamente violato le competenze costituzionalmente spettanti
alla provincia ricorrente.
P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte, in accoglimento del presente ricorso,
dichiarare incostituzionali in parte qua le impugnate disposizioni
dell'art. 6 del d.-l. 19 maggio 1997, n. 30, nonche', per quanto
occorra, l'art. 1, comma 1, della legge di conversione 16 luglio
1997, n. 228.
Roma, addi' 5 agosto 1997
Prof. avv. Sergio Panunzio - Prof. avv. Roland Riz
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