N. 689 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 ottobre 1999
N. 689 Ordinanza emessa il 21 ottobre 1999 dalla Corte dei conti sezione del controllo nel deferimento dell'esame di legittimita' del d.P.R. 3 settembre 1999 Artigianto - Regolamento di semplificazione dei procedimenti relativi alla composizione e al funzionamento delle commissioni provinciali per l'artigianato, nonche' all'iscrizione, modificazione e cancellazione nell'albo delle imprese artigiane - Disciplina, con regolamento delegato, della materia dell'artigianato, oggetto di riserva assoluta di legge - Violazione della sfera di competenza regionale. Legge 15 marzo 1997, n. 59, art. 20, comma 2, sostituito dalla legge 8 marzo 1999, n. 50, art. 2, comma 1, allegato 1, n. 96 Costituzione, art. 117.(GU n.51 del 22-12-1999 )
LA CORTE DEI CONTI Visto il d.P.R. in data 3 settembre 1999 concernente il regolamento di semplificazione dei procedimenti relativi alla composizione ed al funzionamento delle commissioni provinciali per l'artigianato, nonche' all'iscrizione, modificazione e cancellazione nell'albo delle imprese artigiane, a norma dell'art. 20, comma 8, della legge 15 marzo 1997, n. 59; Vista la nota in data 6 ottobre 1999 del consigliere delegato al controllo sugli atti di Governo e la relazione in data 5 ottobre 1999 del consigliere istruttore; Vista l'ordinanza in data 12 ottobre 1999, con il quale il Presidente della Corte dei conti ha deferito alla Sezione del controllo, convocata per l'adunanza odierna, l'esame della legittimita' del decreto presidenziale sopra indicato; Vista la nota della segreteria della Sezione del controllo prot. n. 1292/1999 del 13 ottobre 1999; Visto l'art. 1 della legge 21 marzo 1953, n. 161; Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20; Udito il relatore consigliere Maurizio Meloni; Udito il rappresentante del Ministero dell'industria, del commercio e dell'artigianato; Ritenuto in fatto In data 29 settembre 1999 e' pervenuto alla Corte dei conti - Ufficio di controllo sugli atti di Governo, per il prescritto controllo preventivo di legittimita', il d.P.R. in data 3 settembre 1999, con il quale e' stato emanato il regolamento di semplificazione dei procedimenti relativi alla composizione ed al funzionamento delle commissioni provinciali per l'artigianato, nonche' all'iscrizione, modificazione e cancellazione nell'albo delle imprese artigiane, a norma dell'art. 20, comma 8, della legge 15 marzo 1997, n. 59. Il testo del predetto regolamento e' stato deliberato dal Consiglio dei Ministri in data 27 agosto 1999; con tale deliberazione e' stato modificato il testo del regolamento originariamente deliberato dal Consiglio dei Ministri il 13 novembre 1998. La seconda deliberazione si e' resa necessaria poiche' il Governo ha ritenuto di dover accogliere le osservazioni formulate dall'ufficio di controllo sugli atti di governo, in merito alla conformita' a legge di singole disposizioni regolamentari, con foglio di rilievo n. 1/1999 del 3 febbraio 1999. In sede istruttoria il competente Ufficio di controllo della Corte, con il citato foglio di rilievo; aveva pero' anche richiesto all'Amministrazione circostanziati chiarimenti attinenti all'esatta portata del disposto dell'art. 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e del n. 96 del relativo allegato 1, in relazione alla sua compatibilita' con l'art. 117 della Costituzione; al riguardo la Presidenza del Consiglio dei Ministri non ha peraltro effettuato alcuna controdeduzione nel riproporre il d.P.R. all'esame della Corte. Con relazione in data 5 ottobre 1999 il consigliere istruttore ha sviluppato adeguate considerazioni in merito alla legittimita' costituzionale della norma di rango primario, dianzi menzionata. il consigliere delegato al controllo sugli atti di governo, pienamente concordando con il consigliere istruttore, con nota in data 6 ottobre 1999, ha inviato gli atti al Presidente della Corte dei conti per il deferimento alla sezione del controllo dell'esame del regolamento, richiedendo espressamente che oggetto dell'esame collegiale fosse la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 20 della legge 5 marzo 1997, n. 59, nonche' del n. 96 dell'allegato 1 della medesima legge, cioe' delle norme che costituiscono il fondamento giuridico dell'atto regolamentare nel suo complesso. Nello stesso giorno di convocazione dell'adunanza (21 ottobre 1999) e' pervenuta alla Corte dei conti una memoria della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione pubblica (prot. 1523/99/ULP/reg. sempl. 96-bis datata 19 ottobre 1999), nella quale sono contenute talune considerazioni sulla prospettata questione di legittimita' costituzionale. Nel corso dell'adunanza odierna e' stato ascoltato il rappresentante del Ministero dell'industria, del commercio e dell'artigianato. Considerato in diritto In ragione delle considerazioni conclusive esposte nella relazione n. 59/1999 in data 5 ottobre 1999, ribadite nel corso della odierna adunanza dal consigliere delegato al controllo, ritiene il Collegio che - avendo il Governo accolto le osservazioni formulate dall'ufficio di controllo in ordine alla conformita' a legge di singole disposizioni regolamentari - debba essere esaminata la questione concernente la legittimita' costituzionale della norma di rango primario, indicata nella menzionata relazione del consigliere istruttore. In proposito va affermata la sicura rilevanza della questione attinente alla legittimita' costituzionale di tale norma (art. 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59 e n. 96 del relativo allegato 1) rispetto all'esercizio del controllo preventivo avente ad oggetto il suindicato regolamento in tema di composizione e funzionamento delle commissioni provinciali per l'artigianato. Il controllo preventivo di legittimita', esercitato sui regolamenti, si attua con la verifica della conformita' della normativa di rango secondario alle prescrizioni dettate nella materia trattata dalla normativa di rango primario e, in particolare, da quella che prevede il regolamento, l'art. 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59 e il n. 96 dell'allegato 1 alla medesima legge, cioe' delle norme che costituiscono il fondamento giuridico dell'intero atto regolamentare. Cio' premesso, occorre effettuare espresso richiamo a quanto previsto nel n. 96 dell'elenco allegato alla legge n. 59 del 1997, di cui all'art. 20, comma 8, della legge stessa, che fa riferimento - al fine di disciplinarli - a diversi procedimenti in dettaglio va percio' effettuata, la relativa, necessaria, specificazione: un primo procedimento concerne la costituzione delle commissioni provinciali per l'artigianato previste dall'art. 19 della legge 8 agosto 1985 n. 443, un secondo attiene alla emanazione degli atti di competenza delle predette Commissioni; un terzo riguarda il procedimento che gli artigiani devono segnare per ottenere l'iscrizione nell'albo delle imprese artigiane, previsto dall'art. 5 della menzionata legge n. 443 del 1985, mentre un ulteriore procedimento attiene alla modificazione dei dati "iscritti" e alla cancellazione dall'albo. Tutti i menzionati procedimenti dovrebbero essere semplificati in base ai principi direttivi fissati dall'art. 20, comma 5, della legge n. 59 del 1997. Atteso il delineato quadro di semplificazioni procedimentali, osserva il collegio che l'artigianato e' materia in cui le regioni a statuto ordinario sono titolari di potesta' legislativa concorrente (art. 117 Cost.). In tale materia, inoltre, le regioni esercitano tutte le funzioni amministrative (art. 118 Cost); la potesta' legislativa regionale e le funzioni amministrative sono esplicitate dall'art. 1 della gia' menzionata legge 8 agosto 1985. n. 443 (legge-quadro per l'artigianato). Due ulteriori considerazioni rilevano nella materia in trattazione: 1) le commissioni provinciali per l'artigianato sono organi delle regioni preposti alla tenuta nell'albo delle imprese artigiane. in tal senso si esprime - chiaramente - la relazione governativa al regolamento; 2) l'esigenza di maggior momento sottesa al regolamento e' quella dello snellimento delle procedure per la elezione dei due terzi dei componenti delle commissioni (disciplinate da leggi regionali), le quali sono dal Governo valutate come "eccessivamente ed ingiustificatamente costose, oltre che pesanti, laboriose e complesse"; dette commissioni, infatti, sottrarrebbero "risorse rilevanti al bilancio regionale per l'adozione di interventi a sostegno delle attivita' artigiane (richiamando - anche qui - testualmente la "relazione" al regolamento, pag. 1). In considerazione di quanto dianzi esposto, il collegio ritiene che i "principi fondamentali" vigenti in materia di artigianato, in contrasto con la riserva assoluta di "legge" fissata dall'art. 117 della Costituzione, risultano attuati, integrati e specificati dalla normativa contenuta negli artt. 1, 2 e 3 del d.P.R. 3 settembre 1999 all'esame della Corte ai fini del controllo preventivo di legittimita' (art. 3 della legge 14 gennaio 1994, n 20). In relazione al disposto delle menzionate norme regolamentari e' pertanto da sottoporre all'esame della Corte costituzionale la questione attinente alla legittimita' costituzionale dell'art. 20 della legge n. 59 del 1997 e del n. 96 del relativo allegato 1. In proposito si ritiene di precisare. che il termine "legge" deve essere inteso nel senso di "legge forrmale" o quantomeno di "atto con forza di legge, con conseguente llegittimita' costituzionale delle disposizioni. legislative statali che prevedono la delegificazione (per quel che concerne lo Stato) delle materie indicate nell'art. 117 Cost. e la possibilita' di emanare la normativa di principio tramite regolamenti governativi, ai sensi dell'art. 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988. E' ancora da rilevare che l'intervento statale, per quel che concerne le materie in relazione al quali le regioni sono dotate di potesta' legislativa concorrente, deve essere finalizzato precipuamente alla definizione dei principi fondamentali (tramite le c.d. leggi-quadro, e non anche per mezzo di norme regolamentari), con conseguente esclusione della possibilita' di emanare normativa di dettaglio, che risulterebbe quindi lesiva della potesta' legislativa regionale, nonche' allo svolgimento delle funzioni di indirizzo e coordinamento dell'attivita' amministrativa delle regioni ai sensi dell'art. 8 della legge n. 59 del 1997. E' comunque da ricordare che tematica del tutto analoga a quella fin qui trattata e' stata oggetto di una recente ordinanza di rinvio alla Corte costituzionale, adottata da questa stessa Sezione di controllo (1 collegio) in data 10 settembre 1999, depositata il 22 settembre 1999, e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 43 del 27 ottobre 1999. ln tale circostanza la sezione ha infatti deliberato di rinviare all'esame della Corte costituzionale la questione attinente alla legittimita' costituzionale di una norma (l'art. 17, comma 1 e 2 della legge 4 giugno 1997, n. 196) che prevede l'emanazione di un regolamento delegato incidente sulla materia della formazione professionale rientrante - al pari dell'artigianato - tra le materie in relazione alle quali le regioni a statuto ordinario sono titolari di una potesta' legislativa concorrente. La sezione deve effettuare, altresi', la disamina di una specifica deduzione effettuata dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione pubblica, contenuta nella memoria del 19 ottobre 1999, gia' menzionata nella parte in fatto della presente ordinanza. Questa deduzione investe, infatti, sostanzialmente la materia dianzi trattata. La deduzione e' stata formulata in questi termini: "la prospettata questione di legittimita' costituzionale non sembra tener conto della nuova formulazione. dell'art. 20 della legge n. 59/1997: invero a seguito delle modifiche apportate dall'art. 2 della legge 8 marzo 1999, n. 50 all'art. 20, comma 2, della legge n. 59/1997 non residuano margini di dubbio sulla legittimita' dell'inserimento, nell'elenco dei procedimenti da semplificare, anche dei procedimenti di competenza regionale". Deve quindi essere esaminata - ai fini di quanto assumere con presente ordinanza - la ulteriore questione della innovazione introdotta alla legge n. 59 del 1997 con l'art. 2 della legge n. 59/1999; anche tale norma peraltro si appalesa, ad avviso della sezione, non costituzionalmente legittima. La modificazione introdotta all'art. 20 della legge n. 59/1997 cosi' recita: "in sede di attuazione della delegificazione, il Governo individua, con le modalita' di cui al d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281, i procedimenti o gli aspetti del procedimento che possono essere autonomamente disciplinati dalle regioni e dagli enti locali". Al riguardo il collegio ritiene di dover ribadire, in termini generali, tutte le precedenti considerazioni; e' in ogni caso evidente che il governo non puo' con un regolamento, emanato nell'ambito della potesta' normativa c.d. delegata (art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400), individuare alcunche' in tema di procedimenti rientranti nel novero di specifiche competenze regionali. Ed infatti per tali procedimenti le regioni - come gia' affermato - sono titolari di una potesta' legislativa concorrente in forza dell'art. 117 della Costituzione (la materia dell'"artigianato" - che qui rileva - e' espressamente ricompresa nella previsione costituzionale) ed esercitano tutte le relative funzioni amministrative. Al riguardo l'intervento statale deve essere finalizzato (unicamente alla definizione di principi fondamentali tramite le gia' ricordate leggi-quadro, ma non con leggi aventi altri fini e non recanti i predetti principi, quale appare essere, ragionevolmente, la legge n. 50/1999 che ha ad oggetto la "delegificazione e la semplificazione dei procedimenti amministrativi" e non puo' quindi incidere - neanche per gli aspetti di snellimento procedimentale - su materie disciplinate da leggi regionali. E' pertanto da ritenere che con l'art. 2 della legge n. 50/1999 viene conferita al Governo una non consentita legittimazione ad intervenire in materie nelle quali l'intervento statale e' rigorosamente circoscritto nei limiti dianzi ricordati; una diversa estrinsecazione dell'intervento viene a porsi in contrasto con la disciplina degli articoli 117 e 118 della Costituzione. Non appare affatto giustificato altresi', ai fini della individuazione di procedimenti o di aspetti del procedimento che possono essere autonomamente disciplinati dalle regioni, il richiamo specifico (nell'art. 2 della legge n. 50/1999) alle "modalita' di cui al decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281"; tale decreto infatti definisce ed amplia le attribuzioni della Conferenza Stato-regioni, unificando, per materia compiti di interesse comune, la stessa conferenza con la Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali. Conclusivamente, e per i motivi che precedono, la questione di legittimita' costituzionale sopra esaminata appare rilevante e non manifestamente infondata.
P. Q. M. Visti l'art. 134 della Costituzione, l'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87; Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 20, comma 2, della legge 15 marzo 1997, n. 59, (nel testo sostituito dall'art. 2, comma 1, della legge 8 marzo 1999, n. 50), nonche' del n. 96, del relativo allegato 1, per violazione dell'art. 117 della Costituzione. Dispone la sospensione del procedimento di controllo; Ordina alla segreteria di trasmettere gli atti alla cancelleria della Corte costituzionale; Ordina alla segreteria di notificare copia della presente ordinanza al Presidente del Consiglio dei ministri; Ordina, infine che la presente ordinanza venga comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento. Roma, addi' 21 ottobre 1999. Il presidente: Delfini 99C2227