N. 316 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 gennaio 1998- 14 maggio 1999
N. 316 Ordinanza emessa il 29 gennaio 1998 (pervenuta alla Corte costituzionale il 14 maggio 1999) dal tribunale amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna sul ricorso proposto dal comune di Argelato contro il CO.RE.CO. dell'Emilia-Romagna ed altra. Circolazione stradale - Sanzioni amministrative pecuniarie - Destinazione di quota dei proventi alla previdenza integrativa del personale di polizia (Polizia di Stato, Arma dei carabinieri, Guardia di finanza), ivi compresa la Polizia municipale, competente all'irrogazione delle sanzioni stesse - Incidenza sul principio di imparzialita' dell'azione amministrativa per l'incentivo alla funzione di accertamento - Disparita' di trattamento, a parita' di qualifica funzionale, tra il personale delle amministrazioni in questione, a seconda dello svolgimento delle funzioni di accertamento. (C.d.S., art. 208, comma 2, lettera a), e 4, modificato dal d.lgs. 10 settembre 1993, n. 360, art. 109). (Cost., artt. 3 e 97).(GU n.23 del 9-6-1999 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso proposto dal comune di Argelato rappresentato e difeso dall'avv. Gualtiero Pittalis ed elettivamente domiciliato, in Bologna, via Saragozza n. 28; Contro la regione Emilia-Romagna (Comitato regionale di controllo), non costituita per l'annullamento del provvedimento del CO.RE.CO. dell'Emilia-Romagna prot. n. 96/034377, datato 18 novembre 1996 con cui e' stata annullata la deliberazione della Giunta comunale di Argelato n. 239 del 15 ottobre 1996 avente ad oggetto: "Bilancio di previsione esercizio 1996 - Assegnazione fondi al Comandante della Polizia municipale - Utilizzazione proventi delle sanzioni amministrative per assistenza e previdenza personale della polizia municipale"; Udito all'udienza pubblica del 29 gennaio 1998 l'avv. Gualtiero Pittalis per la parte ricorrente; Considerato quanto segue: F a t t o Il comune ricorrente fa preliminarmente presente che "con deliberazione di Giunta n. 537 del 12 dicembre 1994 (...) (esso) ha stabilito, in applicazione dell'art. 208 del codice della strada (D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285 e successive modificazioni) le varie destinazioni dei proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie per infrazioni stradali, decidendo in particolare di destinare il 7% di tali proventi all'assistenza e previdenza del personale della Polizia municipale (...)". Si aggiunge che "essendosi quindi proceduto alla scelta della compagnia cui affidare il relativo contratto di assicurazione (individuata nell' INA-Assitalia di Casalecchio di Reno), il comune di Argelato infine ha assunto la delibera di Giunta n. 239 del 15 ottobre 1996 con cui ha messo a disposizione del comandante della Polizia municipale le necessarie disponibilita' finanziarie "e che su tal mezzo" e' inopinatamente intervenuto il CO.RE.CO. annullandolo con il provvedimento prot. 96/034377 del 18 novembre 1996, basato sulla ritenuta illegittima della destinazione di parte dei proventi delle sanzioni pecuniarie per infrazioni stradali al personale della polizia municipale ai sensi dell'art. 208 C.d.S.". A sostegno del ricorso, sono presentate le censure di: 1) violazione e falsa applicazione dell'art. 5, legge 20 marzo 1965, n. 2248, all. E. Eccesso di potere per falso supposto di fatto e di diritto e per manifesta contraddittorieta' ed illogicita'. Eccesso di potere per difetto di motivazione. Violazione e falsa applicazione dell'art. 46, legge 8 giugno 1990, n. 142 e degli artt. 25 e 26, legge regionale 7 febbraio 1992, n. 17 e successive modificazioni. Si osserva che "pur avendo presente la sentenza del Consiglio di Stato, sez. V, 22 giugno 1996, n. 786 (..) in primo luogo, detta sentenza, laddove ammette che l'organo di controllo possa annullare un atto per illegittimita' derivata da altro provvedimento precedentemente approvato, si riferisce esclusivamente all'annullamento per illegittimita' derivata, mentre nella fattispecie il CO.RE.CO. ha esaminato la delibera comunale n. 239/1996 ex se, senza alcun riferimento alla precedente delibera n. 537/1994 a suo tempo approvata e della quale la prima costituisce attuazione; ed incorrendo, anzi anche in un evidente falso presupposto di diritto e di fatto laddove ha annullato la delibera n. 239/1996 in quanto istitutiva della contestata destinazione di somme alla previdenza ed assistenza del personale della Polizia municipale (mentre la delibera istitutiva e' unicamente la n. 537/1994, del tutto ignorata). Cosi' facendo, il CO.RE.CO., ha eccepito, a carico della delibera n. 239/1996, non un'illegittimita' derivata (..), ma un'illegittimita' propria, concettualmente inconfigurabile, pena una evidente contraddittorieta' ed illogicita', a carico di un provvedimento attuativo ove questo venga censurato unicamente per il principio espresso nel provvedimento sottostante gia' approvato cui esso si limiti a dare attuazione". Si aggiunge che "per il combinato disposto dell'art. 208 C.d.S. e dell'art. 393 del relativo regolamento di esecuzione approvato con D.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495 (e recentemente modificato con d.P.R. 16 settembre 1996, n. 610 (...), le destinazioni percentuali dei proventi (nell'ambito di quelle previste dai commi secondo e quarto dell'art. 208) vengono effettuate attraverso le seguenti fasi: a) determinazioni delle quote da destinarsi a ciascuna delle finalita' indicate; b) iscrizione nel bilancio dell'ente locale di apposito capitolo di entrata e di uscita dei proventi. Tali fasi, che esauriscono l'an ed il quantum dell'applicazione dell'art. 208 C.d.S., sono gia' state consumate dal Comune di Argelato con la delibera n. 537 del 12 dicembre 1994 e con le successive delibere consiliari n. 46 e n. 47 del 30 maggio 1996, richiamate nella delibera n. 239/1996. La odierna delibera di Giunta n. 239 del 15 ottobre 1996 non ha piu' ad oggetto l'an ed il quantum dell'applicazione dell'art. 208 C.d.S., ma unicamente l'adempimento finanziario (assegnazione di fondi al comandante della Polizia municipale) per la copertura delle spese del contratto di assicurazione con la compagnia gia' prescelta per l'effettuazione delle prestazioni gia' decise con gli atti precedenti". 2) violazione e falsa applicazione dell'art. 208 d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 e successive modificazioni. Eccesso di potere per falso supposto di diritto e per manifesta illogicita'. contraddittorieta' e disparita' di trattamento. Si rileva che "l'art. 208 C.d.S., dopo avere stabilito al primo comma che i proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie per violazioni stradali sono devoluti allo Stato quando le violazioni siano accertate da agenti dello Stato, ed ai comuni quando siano accertate da agenti dei comuni, elenca al secondo comma le destinazioni dei suddetti proventi spettanti allo Stato al successivo quarto comma che i proventi spettanti agli altri enti indicati nel comma 1 (fra i quali i comuni) sono anch'essi destinati alle medesime finalita' di cui al comma 2. In altre parole, l'art. 208 C.d.S ha istituito una perfetta corrispondenza fra le destinazioni dei proventi devoluti allo stato e le destinazioni dei proventi devoluti ai comuni. Fra le destinazioni delle somme devolute allo Stato, il secondo comma comprende l'assistenza e previdenza del personale della Polizia di Stato, dell'Arma dei Carabinieri e della Guardia di finanza; il comune di Argelato, assumendo un indirizzo peraltro condiviso dalla regione Emilia-Romagna e dal Ministero degli interni, ha ritenuto che - in ossequio al cennato principio di corrispondenza fissato dal quarto comma - analoga destinazione (assistenza e previdenza) possa e debba essere disposta, per le somme devolute ai comuni, a favore del personale della Polizia municipale (nella quota del 7% del totale dei proventi). Il Co.Re.Co. contesta tale estensione eccependo che la destinazione in parola non e' espressamente prevista dall'art. 208 del C.d.S. a favore della Polizia municipale e che gli agenti di questa non sono equiparati da alcuna norma dell'ordinamento agli agenti della Polizia, dei Carabinieri e della Guardia di finanza. In contrario si osserva anzitutto che (..) il quarto comma dell'art. 208 richiama senza alcun distinguo od eccezione, per le somme devolute ai comuni, tutte le destinazioni previste dal precedente secondo comma. In secondo luogo, la ratio della norma rende irrilevante, ai nostri fini, la circostanza dell'omessa menzione espressa della Polizia municipale, ove si consideri che quest'ultima e' espressamente contemplata dagli artt. 11 e 12 dello stesso C.d.S. fra i titolari dei servizi di polizia stradale, che ricomprendono l'accertamento delle violazioni in materia di circolazione stradale, accanto (appunto) alla Polizia di Stato, all'Arma dei Carabinieri ed alla Guardia di finanza. Non solo, il combinato disposto degli artt. 3 e 5 della legge-quadro 7 marzo 1986, n. 65 sull'ordinamento della polizia municipale e l'art. 4 della legge regionale dell'Emilia-Romagna 22 gennaio 1988, n. 3 in materia di polizia locale indicano, fra le funzioni della Polizia municipale la vigilanza sulla circolazione stradale (oltreche', piu' in generale, la collaborazione con le forze della Polizia di Stato). Poiche' la ratio dell'art. 208, secondo comma, e' evidentemente quella di costituire posizioni assicurative e previdenziali a favore del personale dei corpi titolari dell'accertamento delle infrazioni stradali, la stessa ratio opera correttamente, tantopiu' in presenza del quarto comma che richiama espressamente tutte le destinazioni previste dal secondo comma, a favore degli agenti di Polizia municipale ugualmente titolari della stessa funzione (dall'esercizio della quale derivano i proventi della cui destinazione si tratta). Non e', quindi, un problema di generale equiparazione della Polizia municipale agli altri Corpi statali (Polizia, Carabinieri, Guardia di finanza), come erroneamente ritiene il Co.Re.Co.; trattasi, piuttosto, di applicazione logica e non discriminatoria, ai fini circoscritti, della speciale disposizione dell'art. 208 C.d.S. nel rispetto della ratio (e della stessa lettera) di questa". 3) violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 12, 14 e 15 preleggi. Violazione e falsa applicazione dell'art. 31 d.P.R. 25 giugno 1983, n. 347. Eccesso di potere per falso supposto di diritto e per manifesta contraddittorieta' ed illogicita'. Eccesso di potere per difetto di motivazione. Si rileva che "il Co.Re.Co. ha eccepito la violazione dell'art. 31 d.P.R. n. 347/1983 e del principio di omnicomprensivita' del trattamento economico ivi contemplato. In contrario si osserva che l'art. 208 C.d.S. costituisce norma di legge, speciale e successiva (rispetto al d.P.R. n. 347/1983 avente natura regolamentare), destinata quindi a prevalere in applicazione delle norme e principi di cui alle preleggi richiamate in epigrafe: gerarchia delle fonti che privilegia la legge sul regolamento (art. 1), prevalenza della legge speciale (artt. 12, 14, 15) rispetto alla disposizione generale e precedente". Si aggiunge che "il punto 56 delle linee interpretative del nuovo Contratto di lavoro del 6 luglio 1995, formulate dall'ARAN - Agenzia per la Rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni - il 25 luglio 1996 afferma che sono ammissibili compensi extra-contrattuali quando sono previsti dalle leggi (come accade nella fattispecie ad opera dell'art. 208 C.d.S.); mentre la regione Emilia-Romagna, nel proprio parere dell'11 marzo 1995 e sempre il sindaco nella nota dell'11 marzo 1995 indirizzata al Co.Re.Co. e che aveva consentito l'approvazione della delibera n. 537/1994 avevano sottolineato come l'art. 208 C.d.S. possa derogare all'art. 31 del D.P.R. n. 347/1983 e come l'ordinamento gia' conosca altre deroghe al principio di omnicomprensivita' (indennita' di vigilanza). Il Co.Re.Co. (..) ha richiamato contradittoriamente ed illogicamente il punto 56 del documento ARAN del 25 luglio 1996 (che depone invece (..) per la legittimita' dell'operato del comune). Inoltre, non ha specificamente motivato in ordine ai pareri della regione Emilia-Romagna del 15 maggio 1995 e del 22 agosto 1994 ed alla nota del Sindaco del 26 ottobre 1996, che li ha espressamente richiamati. Tali note (..) hanno tutte dettagliatamente spiegato la legittimita' dell'orientamento assunto dal comune di Argelato in riferimento sia all'interpretazione dell'art. 208 C.d.S. sia alla insussistenza di ragioni ostative derivabili dall'art. 31 del d.P.R. n. 347/1983. In ordine a tali documenti il Co.Re.Co. non ha specificamente contraddetto, cosicche' si eccepisce anche l'eccesso di potere per difetto di motivazione e la violazione dell'art. 3 della legge n. 241/1990 e dell'art. 30, secondo comma, della legge regionale 7 febbraio 1992, n. 7 e successive modificazioni che impongono la motivazione". La regione non ha ritenuto di costituirsi in giudizio a sostegno dell'impugnato provvedimento del proprio organo di controllo. Infine, il procuratore del comune ricorrente non ha provveduto al deposito in giudizio della nota delle spese, competenze ed onorari di causa. D i r i t t o 1. - Il ricorso e' - ad avviso del Collegio - fondato. E cio', nella considerazione assorbente: a) che l'art. 208 d.lgs. 30 aprile 1992. n. 285 (Codice della Strada) - come successivamente modificato in parte dall'art. 109 d.lgs. 10 settembre 1993, n. 360, - prescrive che "i proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie per violazioni previste dal presente codice sono devoluti allo Stato, quando le violazioni siano accertate da funzionari, ufficiali ed agenti dello Stato (..). I proventi stessi sono devoluti alle regioni, province e comuni, quando le violazioni siano accertate da funzionari, ufficiali ed agenti, rispettivamente, delle regioni, delle province e dei comuni" (primo comma), ponendo in tal modo una piena equiparazione - sotto lo specifico profilo in oggetto - tra l'amministrazione dello Stato e gli enti locali; b) che la norma dianzi indicata prescrive, inoltre, che "i proventi di cui al comma 1, spettanti allo Stato, sono destinati: a) al Ministero dei lavori pubblici (..) nella misura dell'ottanta per cento del totale annuo (..) per studi, ricerche e propaganda ai fini della sicurezza stradale (..), per la redazione dei piani urbani di traffico, per finalita' di educazione stradale e per l'assistenza e previdenza del personale della Polizia di Stato, dell'Arma dei Carabinieri e della Guardia di finanza"; b) alla Direzione generale della M.C.T.G. nella misura del venti per cento del totale annuo (..) per studi e ricerche sulla sicurezza del veicolo" (secondo comma); che, infine, "i proventi spettanti agli altri enti indicati nel comma 1 (regioni, province e comuni) sono devoluti alle finalita' di cui al comma 2, nonche' al miglioramento della circolazione sulle strade, al potenziamento e miglioramento della segnaletica stradale e alla redazione dei piani di cui all'art. 36, alla fornitura di mezzi tenuti necessari per i servizi di polizia stradale di loro competenza (quarto comma); c) che dal coacervo delle disposizioni dianzi delineate emerge come la complessiva ragione di essere di questa normativa sia da rinvenirsi - ad avviso del Collegio - anche nella volonta' di assicurare al personale dello Stato e degli enti locali funzionalmente competente in tema di irrogazione di sanzioni amministrative pecuniarie per violazioni previste dal Codice della strada una quota parte di tali proventi (da determinarsi annualmente da parte dell'ente, in relazione all'importo complessivo disponibile) per costituire a vantaggio di tale personale forme integrative di assistenza e previdenza; d) che il personale appartenente al Corpo di Polizia municipale rientra nella previsione normativa dianzi indicata, per la sua tipica competenza funzionale in tema di irrogazione di sanzioni amministrative pecuniarie per violazioni previste dal Codice della strada, onde non appare necessario - ai fini in esame - che vi sia anche una equiparazione generale in via legislativa di tale personale al personale della Polizia di Stato, dell'Arma dei Carabinieri e della Guardia di finanza; e) che il canone di onnicomprensivita' della retribuzione sancito dall'art. 31 d.P.R. 25 giugno 1983, n. 347 appare inapplicabile al caso in esame poiche' soccombente rispetto alla norma sopraindicata e successiva di cui all'art. 208 d.lgs. cit. 2. - L'esegesi della normativa predetta dovrebbe, pertanto, condurre all'accoglimento del presente ricorso. Ritiene, peraltro, il Collegio d'ufficio che l'art. 208 d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285, nella sua attuale configurazione e nella parte specificamente in esame, ponga un profilo di eventuale illegittimita' costituzionale per violazione degli artt. 3 e 97 Cost.; che tale profilo non sia, in questa fase, manifestamente infondato e che esso sia rilevante ai fini della definizione della presente controversia. Il Collegio dubita, invero, della legittimita' costituzionale della norma predetta (nella parte specificamente all'esame) per contrasto con il principio di eguaglianza e con il principio di buon andamento ed imparzialita' della amministrazione posti dai suddetti parametri costituzionali e ritiene che la questione si presenti come rilevante e non manifestamente infondata. Quanto al primo profilo, non vi e' dubbio che l'eventuale caducazione della norma predetta a seguito di un accertamento di incostituzionalita' della norma medesima comporterebbe la definizione della controversia in senso pregiudizievole all' interesse fatto valere e'in giudizio dalla parte ricorrente. Quanto alla non manifesta infondatezza della questione, essa emerge dalla considerazione che la norma predetta - nel contemplare una forma di previdenza ed assistenza integrativa unicamente a favore del personale competente all'irrogazione di sanzioni amministrative pecuniarie per violazione di precetti del Codice della strada e con l'uso a tale fine di una parte dei relativi proventi proporzionale all'importo complessivo annuo di tale massa monetaria e da determinarsi con cadenza annua da parte dell'ente percettore - da un lato configura una situazione differenziata ed una conseguente disparita' di trattamento sul piano dell' assistenza e della previdenza nei confronti della platea complessiva degli altri dipendenti dell'ente in genere (e di quelli di pari qualifica funzionale in particolare) che appare arbitraria in quanto diretta ad incidere sui fondamenti stessi del rapporto d'impiego in presenza di una mera diversita' di mansioni all'interno di un quadro funzionale che e', invece, complessivamente unitario in vista della realizzazione delle finalita' dell'ente. Dall'altro essa - nel dare ingresso ad una forma sostanziale (e tendenzialmente crescente) di compartecipazione da parte del personale predetto alle utilita' derivanti dall'attivita' repressiva e sanzionatoria a cui esso e' preposto mediante una integrazione di fatto del trattamento economico - appare idonea a pregiudicare il carattere di imparzialita' che l'azione amministrativa deve avere non solo nel suo concreto atteggiarsi, ma anche nell'immagine che essa offre alla platea dei cittadini. E, a tale riguardo, non puo' non rilevarsi come elemento fondante di qualsivoglia situazione di imparzialita' nell'azione amministrativa sia che il dipendente funzionalmente competente non abbia nell'esercizio delle sue funzioni un diretto interesse di natura retributiva tendenzialmente proporzionale - nel caso in esame - all'incremento del quantum delle sanzioni pecuniarie che egli abbia concorso ad irrogare. Cio', infatti, darebbe origine ad una situazione di accertato conflitto di interessi ed inoltre - pregiudicando la stessa immagine di imparzialita' di quello - inciderebbe negativamente sul buon andamento dell' amministrazione, alimentando una accresciuta conflittualita' sociale. Va, pertanto, sollevata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 208, secondo e quarto comma d.lgs. cit. per contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione; conseguentemente va disposta la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, mentre il presente giudizio deve essere sospeso ai sensi dell'art. 23, legge n. 87/1953, fino alla pronuncia sulla legittimita' costituzionale della norma indicata.
P. Q. M. Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 208, commi 2 e 4 d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 - come modificato dall'art. 109, d.lgs. 10 settembre 1993, n. 360 - in relazione agli artt. 3 e 97 della Costituzione; Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale; Sospende la trattazione del ricorso in esame ai sensi dell'art 23, legge 11 marzo 1953, n. 87; Ordina che a cura della segreteria, la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento. Cosi' deciso in Bologna nella Camera di consiglio del 29 gennaio 1998. La presente decisione e' sottoscritta ai sensi dell'art. 132 c.p.c., in consenguenza della morte del Pres. Vincenzo Laurita sopravvenuta il 15 aprile 1998. Il presidente: Laurita Il consigliere rel. est.: Mozzarelli 99C0549