N. 696 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 dicembre 1990- 18 novembre 1991
N. 696 Ordinanza emessa il 6 dicembre 1990 (pervenuta alla Corte costituzionale il 18 novembre 1991) dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da Rosati Italo, in proprio e n.q., ed altri contro il Ministero dell'interno. Impiego pubblico - Dipendenti civili del Ministero dell'interno provenienti dal soppresso ruolo dei segretari di polizia, immessi nel suddetto ruolo a seguito di concorso e svolgenti mansioni analoghe a quelle degli impiegati delle carriere speciali - Mancata estensione ad essi dei benefici normativi ed economici di cui al d.P.R. n. 319/1972 (sul riordinamento delle ex carriere speciali) - Ingiustificata disparita' di trattamento con incidenza sul principio di buon andamento ed imparzialita' della pubblica amministrazione. (D.P.R. 24 aprile 1982, n. 340; legge 1º aprile 1981, n. 121, in relazione al d.-l. 19 dicembre 1984, n. 853, art. 4, comma 14-bis, convertito, con modificazioni, nella legge 17 febbraio 1985, n. 17; legge 7 agosto 1985, n. 427, art. 8, sesto comma; legge 17 dicembre 1986, n. 890, art. 3). (Cost., artt. 3 e 97).(GU n.47 del 27-11-1991 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 960/1989 proposto dal sig. Italo Rosati (in proprio e quale procuratore di: Carmelo Dinaccio, Vincenzo Zampetti, Mario Miglietta, Vito Maggiore, Giorgina Girardi, Gennaro Pagano, Vincenzo D'Errico, Pietro Drogo, Giovanni Monaco, Natale Costa, Salvatore Falletta, Ferdinando Sasso, Vincenzo Mellace e Giuseppe Riccio) e dai sig.ri: Anna Maria Moielli, Mario Riccardi, Remigio Meo, Ubaldo Salvatori, Luigi Vesce, Francesco Iacovelli, Carmelo Bognanni, Amedeo De Angelis, Lucio De Angelis, Arminio Scialoja, Bruno Labricciosa, Aurelio Massimi, Luigi Chiavelli, Vittorio Seminara, Renato Taby, Angiolino Di Gregorio, Giovanni Cerasi, Francesco Paolo Russi, Costantino Sciarra, Gaetano Pepe, Gaetano Lieto, Giovanni Librandi, rappresentati e difesi dall'avv. Celestino Biagini, presso cui hanno eletto domicilio in Roma, via Belsiana, 90, contro il Ministero dell'interno, in persona del Ministro pro-tempore, costituito in giudizio col patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato presso cui e' per legge domiciliato per l'annullamento del diniego di applicazione dei benefici ex d.P.R. 1º giugno 1972, n. 319, opposto con note, identiche e datate 3 febbraio 1989 (Div. II Prot. n. /T/3849), dal direttore generale per l'amministrazione generale e per gli affari del personale e, comunque, per la declaratoria del diritto dei ricorrenti all'estensione dei benefici normativi ed economici di cui al d.P.R. n. 319/1972; Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione resistente; Visti gli atti tutti della causa; Udito alla pubblica udienza del 6 dicembre 1990 il relatore consigliere Chiarenza Millemaggi Cogliani e uditi, altresi', l'avv. Biagini per i ricorrenti e l'avv. dello Stato Lettera per l'amministrazione resistente; Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue: F A T T O Il ricorso e' proposto da un gruppo di dipendenti del Ministero dell'interno, con atto notificato il 31 marzo 1989, depositato il 12 aprile successivo. Costoro, premettono di essere stati assunti negli anni 1960 come segretari di polizia nel ruolo della carriera di concetto della pubblica sicurezza previsto dalla legge 20 febbraio 1958, n. 98: di aver dovuto superare concorsi prevedenti tre prove scritte (in diritto amministrativo e costituzionale, diritto penale e diritto privato), una prova orale (su nove materie) ed un corso di formazione presso la questura; di essere confluiti nel "ruolo della carriera di concetto amministrativa" unitamente ad altri impiegati provenienti dalla carriera esecutiva ed a seguito di selezioni di ben diversa natura a seguito della legge 20 dicembre 1966, n. 1116; di essere attualmente inquadrati nell'VIII qualifica funzionale in applicazione del d.P.R. n. 340/1982; di aver effettivamente, in tutta la loro carriera svolto funzioni analoghe a quelle del troncone di concetto della (soppressa) carriera speciale di ragioneria (unica carriera speciale dell'amministrazione dell'interno); di avere, con istanza 22 dicembre 1988, fatto richiesta, all'amministrazione di appartenenza, di estensione della normativa di favore contenuta nelle leggi 17 febbraio 1985, n. 17 (art. 14- bis),7 agosto 1985, n. 427 (art. 8, sesto comma) e 17 dicembre 1986, n. 890 (art. 3) e cioe' sostanzialmente di accordare loro i benefici normativi ed economici previsti dal d.P.R. n. 319/1972 (sul riordinamento delle ex carriere speciali); che la suddetta istanza e' stata respinta con nota ministeriale 3 febbraio 1989, sulla base dell'affermazione che "l'implicita riserva di legge esistente in materia, deducibile dal fatto che le norme di cui si invoca l'estensione sono contenute in atti formali del Parlamento impedisce che tali benefici possano formare oggetto di semplice provvedimento amministrativo". In diritto il diniego espresso sarebbe viziato per i seguenti motivi: Eccesso di potere per errore nei presupposti ed erronea motivazione, nonche' errata interpretazione ed applicazione di legge: la mancata estensione ai ricorrenti dei benefici richiesti non farebbe altro che mantenere una palese ingiustizia perpetrata ai danni della categoria, attesa l'identita' della situazione rispetto a quelle contemplate dalle disposizioni richiamate. Invero ritengono i ricorrenti che le leggi in questione siano suscettibili, per la parte che interessa, di interpretazione analogica o applicazione estensiva. In difetto, le norme citate in premessa non si sottrarrebbero al sospetto di illegittimita' costituzionale per violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione in quanto non estendono i benefici ex d.P.R. n. 319/1972 a quanti, come gli attuali ricorrenti, versino in condizioni perfettamente identiche a quelle dei beneficiari espressamente previsti nelle tre leggi citate. La questione pertanto dovrebbe essere rimessa alla Corte costituzionale. 2. - L'amministrazione, costituitasi in giudizio contesta la possibilita' di una interpretazione analogica o di applicazione estensiva, ribadendo che trattasi di materia che richiede specifica disciplina legislativa e contestando, nelle linee generali, la coincidenza delle mansioni con quelle delle ex carriere speciali di concetto. 3. - Con successiva memoria in data 23 novembre 1990 i ricorrenti ribadiscono le ragioni difensive con ulteriori argomenti, in particolare attraverso una dettagliata analisi delle norme succedutesi nel tempo in ordine alla loro specifica posizione onde dimostrare la riconducibilita', per via analogica, a quella dei dipendenti delle ex carriere di concetto. D I R I T T O 1. - Come precisato in narrativa, il ricorso e' proposto da un gruppo di dipendenti del Ministero dell'interno i quali provenienti dal soppresso ruolo dei segretari di polizia di cui alla legge 20 febbraio 1958, n. 98, trasferiti all'amministrazione civile dell'interno ai sensi dell'art. 5 della legge 20 dicembre 1966, n. 1116, ed attualmente ivi inquadrati nell'VIII qualifica funzionale si dolgono della denegata attribuzione, in loro favore, dei benefici normativi ed economici previsti dal d.P.R. 1º giugno 1972, n. 319 (sul riordinamento delle ex carriere speciali) cui assumono di avere diritto in quanto: a) versano in condizione analoga agli appartenenti alle ex carriere speciali quanto a forma di reclutamento (concorso articolato su tre prove scritte ed una orale professionalmente e istituzionalmente impegnative) e funzioni conferite ed espletate per tutto il tempo del servizio; b) la loro posizione e' equiparabile a quella dei colleghi dell'amministrazione finanziaria, della ragioneria generale dello Stato e delle direzioni provinciali del tesoro che in forza di espressa previsione normativa sono stati ammessi ai benefici suddetti (rispettivamente art. 4, comma 14-bis, della legge 17 febbraio 1985, n. 17, che ha convertito con modificazioni il d.-l. 17 dicembre 1984, art. 8, sesto comma, della legge 7 agosto 1985, n. 427 e art. 3 della legge 17 dicembre 1986, n. 890). Gli interessati hanno formulato all'uopo apposita domanda, ricevendone espresso diniego con provvedimenti tutti coincidenti in cui non e' posto in dubbio lo svolgimento di mansioni analoghe a quelle degli impiegati delle ex carriere speciali, solo contestandosi la possibilita' di accesso alla normativa di favore in difetto di apposita disciplina. 2. - Ai fini della rilevanza della questione proposta non si rinvengono allo stato questioni pregiudiziali preclusive dell'esame, nel merito, dell'impugnazione. Neanche ritiene il collegio di dovere prendere preliminarmente in esame l'eccezione difensiva circa il mancato svolgimento di funzioni adeguate, atteso che tale affermazione - del tutto generica - non trova riscontro nella motivazione degli atti impugnati i quali fanno esclusivo riferimento alla carenza della normativa, oltretutto esprimendo il rammarico dell'amministrazione di non poter soddisfare la pretesa dei richiedenti, e che d'altra parte le attribuzioni della categoria non possono de plano desumersi dagli artt. 17 e 172 del t.u. n. 3/1957, cui fa rinvio (nelle linee generali) l'art. 5 della legge n. 1116/1966, dovendosi invece avere riguardo alle funzioni agli stessi attribuite ai sensi dell'art. 2 della legge 20 febbraio 1958, n. 98, ed espressamente mantenute agli appartenenti del soppresso ruolo dei segretari di polizia "fino a quando prestano servizio presso le questure e i commissariati di pubblica sicurezza" dal medesimo art. 5 della legge citata. Appare pertanto sufficiente, per i fini che qui interessano la non contestata appartenenza dei ricorrenti ad una categoria assimilabile, sul piano dei requisiti e dei presupposti, ad altre diverse amministrazioni per le quali, con disposizioni transitorie contenute in leggi speciali sono stati riconosciuti estensibili "i benefici normativi ed economici previsti dal d.P.R. 1º giugno 1972, n. 319". Con formula coincidente in tutti i testi normativi individuati dagli interessati (leggi nn. 17 e 427 del 1982 e 890/1986 cit.) tali estremi e presupposti vengono fatti consistere: nell'essere - i beneficiati - appartenenti al personale delle soppresse carriere di concetto; nell'aver sostenuto concorsi di accesso alla carriera con almeno tre prove scritte nelle materie professionali e di istituto; nell'avere svolto mansioni analoghe a quelle degli impiegati delle carriere speciali. 5. - Peraltro corretto e' il rilievo dell'amministrazione secondo cui "l'implicita riserva di legge esistente in materia deducibile dal fatto che le norme di cui si invoca l'estensione sono contenute in atti formali del Parlamento, impedisce che tali benefici possano formare oggetto di semplice provvedimento amministrativo. Osserva infatti il collegio che la norma di base (di cui e' richiesta l'applicazione) conferisce il beneficio ai soli appartenenti alle ex carriere speciali, mentre per quanto concerne le disposizioni che tali benefici hanno esteso a categorie assimilabili, sono norme speciali, indirizzate ad appartenenti a singole amministrazioni (oltretutto di natura transitoria) e come tali non suscettibili di interpretazione estensiva (in favore di soggetti appartenenti ad amministrazioni diverse) o applicazione analogica. 6. - Peraltro non puo' non darsi atto ai ricorrenti che - nella coincidenza delle posizioni - appare fortemente iniquo e sperequativo che il riconoscimento venga operato nei confronti di talune e non di altre categorie di pubblici dipendenti. La questione tuttavia e' mal posta dai ricorrenti, in quanto il contrasto con le norme ed i principi costituzionali (cosi' come la lesione delle loro posizioni) non deve rinvenirsi nelle leggi speciali che rispettivamente riordinano il personale (di concetto) dell'amministrazione finanziaria, della ragioneria generale dello Stato e delle direzioni provinciali del tesoro, bensi' nello stesso testo del d.P.R. 24 aprile 1982, n. 340, contenente il nuovo ordinamento dell'amministrazione civile del Ministero dell'interno e prima ancora nella legge di delega (art. 40 della legge 1º aprile 1981, n. 121) nella parte in cui non prevedono che siano estesi i benefici normativi ed economici previsti dal d.P.R. 1º giugno 1972, n. 319, nei confronti degli appartenenti al personale di concetto del gia' soppresso ruolo dei segretari di polizia, i quali abbiano conservato le funzioni previste dall'art. 2 della legge n. 98/1958 anche successivamente al trasferimento all'amministrazione civile dell'interno ai sensi dell'art. 5 della legge n. 1116/1966, e che abbiano sostenuto concorsi di accesso alla carriera con almeno tre prove scritte sulle materie professionali e di istituto. Cosi' individuata la fonte normativa lesiva delle posizioni dei ricorrenti, appare rilevante la questione di legittimita' costituzionale, con riferimento agli artt. 3 e 97 ed in relazione alle citate leggi nn. 17 e 427 del 1985 e 890/1986) del d.P.R. n. 340/1982 e della legge delega n. 121/1981 art. 40, e deve pertanto essere sollevata d'ufficio ad integrazione e piu' corretta formulazione della questione proposta dagli interessati. Osserva infatti il collegio che seppure e' vero che spetta al legislatore, a suo insindacabile giudizio, di individuare categorie di soggetti ai quali conferire particolari benefici, la soglia della discrezionalita' si arresta per sconfinare nell'arbitrio, allorche', in presenza di un disegno unitariamente e globalmente rivolto ad individuare, in sede di riordinamento delle amministrazioni, situazioni equiparabili ad altre, al fine di conferire alle medesime identico trattamento, si trascuri di prenderne in considerazione alcune per le quali ricorrano i medesimi requisiti e presupposti. Tale e' la situazione degli attuali ricorrenti in rapporto a quelle delle amministrazioni sopra citate, ed identica e', nelle linee generali, la situazione di "riordine" dell'amministrazione di appartenenza nel cui ambito avrebbe dovuto individuarsi l'analogia della posizione rispetto agli appartenenti alle ex carriere speciali. Per cui non vi e' dubbio che una volta individuati dallo stesso legislatore fenomeni sperequativi derivanti da situazioni omologhe (personale di concetto con mansioni direttive analoghe a quelle degli appartenenti alle ex carriere speciali ed ammesso all'impiego con prove altrettanto qualificate e selettive) non puo' piu' ritenersi ne' discrezionale ne' insindacabile la mancata diffusione della scelta perequativa in tutti i settori (e non in alcuni soltanto) delle amministrazioni in cui l'ingiustificata disparita' di trattamento sia venuta a determinarsi. E' pertanto giustificato il sospetto di illegittimita' costituzionale formulato dai ricorrenti anche se, a giudizio del collegio, deve essere integrato d'ufficio nei termini sopra precisati. Dalla soluzione dell'anzidetta questione dipende altresi' l'esito della domanda in questa sede proposta, sicche' il giudizio deve essere sospeso e gli atti devono essere rimessi alla Corte costituzionale per il giudizio di competenza.
P. Q. M. Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87; Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di illegittimita' costituzionale del d.P.R. 24 aprile 1982, n. 340 (e per quanto occorre della legge 1º aprile 1981, n. 121), per violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione, in relazione agli artt. 4, comma quattordicesimo- bis della legge 17 febbraio 1985, n. 17 (che ha convertito con modificazioni il d.-l. 17 dicembre 1984), 8, sesto comma, della legge 7 agosto 1985, n. 427 e 3 della legge 17 dicembre 1986, n. 890, nella parte in cui il d.P.R. n. 340/1982 anzidetto non ha disposto con norma transitoria che nei confronti dei dipendenti civili del Ministero dell'interno provenienti dal soppresso ruolo dei segretari di polizia, immessi nel suddetto ruolo a seguito di concorso con almeno tre prove scritte sulle materie professionali e di istituto e che abbiano svolto mansioni analoghe a quelle degli impiegati delle carriere speciali, siano estesi i benefici normativi ed economici previsti dal d.P.R. 1º giugno 1972, n. 319, e rispettivamente nella parte in cui la citata legge di delega non ha disposto che il legislatore delegato statuisse in tal senso in sede di riordinamento dell'amministrazione civile dell'interno; Sospende il giudizio in corso ed ordina che gli atti siano trasmessi alla Corte costituzionale; Ordina che a cura della segreteria della sezione la presente ordinanza sia notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento. Roma, addi' 6 dicembre 1990 Il presidente: CAMOZZI Il consigliere: MILLEMAGGI COGLIANI Pubblicata mediante deposito in segreteria, addi' 27 maggio 1991. Il segretario di sezione: (firma illeggibile) 91C1232