N. 685 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 giugno 1990
N. 685 Ordinanza emessa il 29 e 30 giugno 1990 dal tribunale amministrativo regionale per il Veneto sul ricorso proposto dalla S.r.l. Project contro il comune di Conegliano ed altra Edilizia e urbanistica - Legge regione Veneto - Edilizia commerciale - Istanza di concessione edilizia - Tacito assenso - Ritenuta operativita' nei riguardi dell'edilizia non residenziale diversamente da quanto stabilito dalla legge statale 25 marzo 1982, n. 94, che limita il silenzio-assenso alle sole ipotesi di edilizia residenziale. (Legge regione Veneto 27 giugno 1985, n. 61, art. 79).(GU n.45 del 14-11-1990 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso della S.r.l. Project di Conegliano, in persona del legale rappresentante Giuseppe Sbroggio', rappresentata e difesa degli avvocati Alberto Borella e Franco Stivanello Gussoni, con elezione di domicilio presso lo studio del secondo in Venezia, Dorsoduro 3593, come da mandato a margine del ricorso, contro il comune di Conegliano, in persona del sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Ivone Cacciavillani, come da mandato a margine del ricorso, con domicilio presso la segreteria di questo tribunale, ai sensi dell'art. 35 del r.d. 26 giugno 1924, n. 1054, la regione Veneto, in persona del presidente della giunta regionale pro-tempore, non costituito in giudizio, per l'annullamento: a) dell'atto 24 febbraio 1989 con cui il sindaco del comune di Conegliano ha diffidato la societa' ricorrente a dar corso ai lavori di cui all'istanza 24 novembre 1988, sulla quale si era formato il silenzio-assenso; b) del provvedimento del sindaco del comune di Conegliano del 14 marzo 1989 con il quale e' stato espresso diniego in ordine all'istanza di concessione edilizia presentata il 23 novembre 1986; e, in quanto occorra, c) dell'art. 38 del regolamento edilizio del Comune di Conegliano; Visto il ricorso, notificato il 28 aprile 1989 e depositato presso la segreteria il 5 maggio 1989, con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio del comune di Conegliano, depositato il 16 maggio 1989; Viste le memorie prodotte dalle parti; Visti gli atti tutti della causa; Uditi alla pubblica udienza del 28 giugno 1990 - relatore il consigliere Luigi Trivellato - gli avvocati Stivanello Gussoni per la societa' ricorrente e Michielan, in sostituzione dell'avv. Cacciavillani, per il comune di Conegliano; Ritenuto e considerato quanto segue: F A T T O Avverso i provvedimenti indicati in epigrafe la S.r.l. Project deduce i seguenti motivi di impugnazione: 1) violazione dell'art. 79 della legge regione Veneto 27 giugno 1985, n. 61, ed eccesso di potere sotto il profilo della contraddittorieta' ed illegicita', nell'assunto che sulla domanda 24 novembre 1988, diretta ad ottenere l'assenso alla variante della concessione edilizia 14 febbraio 1985 per la costruzione di un fabbricato da adibire a centro commerciale, variante consistente nel cambio di destinazione, con opere edilizie, dell'interrato da autorimessa ad uso commerciale, si sarebbe formato il silenzio-assenso, per l'inutile decorso del termine di novanta giorni previsto dalla norma citata; 2) violazione dell'art. 76 della legge regione Veneto 27 giugno 1985, n. 61. Eccesso di potere per contraddittorieta', illogicita' ed insufficienza della motivazione, nell'assunto che, essendo la destinazione commerciale dell'interrato compatibile con le previsioni urbanistiche poiche' l'edificio di cui si tratta sorge in zona commerciale, sarebbe pretestuoso il generico ed imprecisato riferimento all'aggravamento del carico urbanistico contenuto nel provvedimento sindacale 14 marzo 1989, n. 32577/3259/88/Urb., pure impugnato, recante diniego di concessione edilizia per il cambio di destinazione di cui sopra; 3) violazione e falsa applicazione dell'art. 38 del regolamento edilizio comunale. Eccesso di potere per illogicita' della motivazione, disparita' di trattamento, difetto di istruttoria e sviamento. Premesso che, in base al citato art. 38, l'utilizzazione dei sotterranei potra' essere consentita per negozi ed esercizi pubblici tutte le volte che, per le caratteristiche costruttive dell'edificio e per gli impianti tecnologici di cui esso e' dotato, non vi siano pericoli per la sicurezza, la societa' ricorrente assume che, sulla base del precedente comportamento dell'amministrazione e della volonta' emersa dal consiglio comunale nel corso della discussione verbalizzata nella deliberazione 22 gennaio 1988, n. 54, il sindaco di Cenegliano non avrebbe potuto, come invece ha fatto, rigettare la domanda di concessione edilizia in variante, ove si consideri che l'edificio di cui si tratta presenta tutte le caratteristiche di sicurezza auspicabili; 4) eccesso di potere sotto il profilo dell'illogicita' manifesta. Con tale mezzo di gravame la societa' ricorrente censura, in via subordinata, l'art. 38 del regolamento edilizio del comune di Conegliano, nell'assunto che si tratterebbe di norma illogica, sia perche' non chiarirebbe il significato dell'avverbio "eccezionalmente" usato a proposito della destinazione commerciale o a pubblici esercizi dei piani interrati, sia perche' attribuirebbe al sindaco un potere assolutamente discrezionale nel rilascio della concessione edilizia, senza il presupposto di alcun criterio direttivo. Il comune di Conegliano, costituitosi in giudizio, contesta la fondatezza del ricorso, chiedendone il rigetto. In particolare, il resistente comune assume che il silenzio-assenso non si sarebbe potuto formare nella fattispecie, pioche' viene in considerazione un intervento al di fuori dell'edilizia residenziale. Con memoria del 15 giugno 1990 la societa' ricorrente confusa tale tesi e, in subordine, solleva questione di legittimita' costituzionale, in parte qua, dell'art. 79 della legge regione Veneto n. 61/1985. D I R I T T O Osserva innanzitutto il collegio che interesse precipuo della societa' ricorrente e' quello di ottenere, a seguito dell'accoglimento del primo mezzo di gravame e dell'annullamento dell'atto di cui alla lett. a) dell'epigrafe, il riconoscimento che, ai sensi dell'art. 79 della legge regione Veneto 27 giugno 1985, n. 61, si sia formato il silenzio-assenso sulla propria domanda 24 novembre 1988 per il mutamento, mediante l'esecuzione di opere (in variante della concessione edilizia 14 febbraio 1985 per la costruzione di un fabbricato adibito a centro commerciale) dell'interrato dell'anzidetto fabbricato da autorimessa ad uso commerciale. E' altresi' evidente che soltanto in via subordinata questo tribunale potrebbe annullare il provvedimento di cui alla lett. b) dell'epigrafe, recante diniego della concessione edilizia per l'anzidetto mutamento di destinazione d'uso e, in quanto occorra, dell'art. 38 del regolamento edilizio comunale, cosicche' il collegio potrebbe passare all'esame degli ulteriori motivi di impugnazione soltanto nel caso in cui il primo mezzo di gravame risultasse infondato. Quanto sopra premesso, osserva il collegio che il silenzio-assenso sulla domanda di concessione edilizia per il mutamento della destinazione d'uso di cui sopra dovrebbe ritenersi verificato in base all'art. 79 della legge regione Veneto n. 61/1985. Ed invero, come evidenziato nel primo mezzo di gravame, l'atto sindacale 24 febbraio 1989, indicato al punto a) dell'epigrafe, di diffida a dar corso ai lavori diretti al cambio di destinazione d'uso del piano interrato e' intervenuto dopo che erano decorsi i novanta giorni entro i quali il sindaco aveva il potere di pronunciarsi sulla domanda 24 novembre 1988, mentre, contrariamente a quanto assunto dal resistente comune, sono stati pure rilasciati, in data 20 e 27 giugno 1988, i certificati di destinazione urbanistica relativi all'area di cui si tratta. Senonche' la resistente amministrazione comunale assume pure che, comunque, la formazione del silenzio-assenso nel caso di cui si tratta dovrebbe comunque escludersi, posto che l'istituto del silenzio-assenso sarebbe riservato alle ipotesi di edilizia residenziale che, pur intesa in senso lato, non potrebbe comprendere anche gli interventi ad uso commerciale quale quello oggetto del ricorso. Occorre, percio', affrontare la questione dell'applicabilita' del cosiddetto silenzio-assenso agli interventi di edilizia non residenziale, tenendo presente che l'art. 79 della legge regione Veneto 27 giugno 1985, n. 61, non introduce alcuna limitazione, mentre l'art. 8 della legge 25 marzo 1982, n. 94, prevede il tacito accoglimento solo per le istanze di concessioni relative ad interventi di edilizia residenziale. Sul punto, questa sezione, che con l'ordinanza n. 678 del 30 giugno 1990 ha gia' sollevato questione di legittimita' costituzionale dell'art. 79 della legge regione Veneto 27 giugno 1985, n. 61, ritiene la questione stessa, oltre che rilevante nel caso di specie per le ragioni sopra espresse, anche non manifestamente infondata in base alle argomentazioni gia' esposte nell'anzidetta ordinanza, e che di seguito vengono ribadite. Quanto sopra premesso, osserva il collegio che, relativamente all'applicabilita' del cosiddetto silenzio-assenso agli interventi di edilizia non residenziale, questo tribunale si e' gia' pronunciato per la soluzione affermativa sulla base di queste considerazioni: a) nessuna disposizione della legge regionale esprime la volonta' di mantenere fermo il principio della legge statale che limita espressamente la formazione del c.d. silenzio-assenso alle sole ipotesi di edilizia residenziale; b) trattandosi di un mero schema procedimentale diretto ad attribuire al comportamento dell'amministrazione un significato tipizzato, non si tratta neppure di una scelta sottratta al legislatore regionale nella sua competenza concorrente (t.a.r. Veneto, sezione prima, 31 maggio 1988, nn. 501 e 502; id. 11 giugno 1988, n. 552). Queste conclusioni sono state contraddette dal Consiglio di Stato (sezione quarta, 12 ottobre 1989, n. 682) che ha riformato, sul punto, le tre sentenze suindicate di questo tribunale. Il Consiglio di Stato ha ritenuto l'istituto del silenzio-assenso, previsto dalla legge regione Veneto n. 61/1985, applicabile esclusivamente alle domande di concessione per interventi di edilizia residenziale perche' la mancata ripetizione nella legislatura regionale del limite inerente all'edilizia residenziale non potrebbe essere inteso come volonta' di estendere l'ambito del silenzio-assenso. Inoltre, l'istituto in questione non si ridurrebbe ad un mero modulo organizzativo ma assumerebbe carattere sostanziale in quanto - in deroga ai principi generali dell'ordinamento che impongono la subordinazione dell'attivita' edilizia al previo provvedimento concessorio - svolgerebbe effetti costitutivi della situazione giuridica del privato con conseguente consumazione del potere discrezionale dell'amministrazione. L'aspetto sostanziale dell'istituto sarebbe confermato dalla pronuncia della Corte costituzionale n. 1033 del 27 ottobre-15 novembre 1988 che ha qualificato come norme fondamentali delle riforme economico-sociali le disposizioni della legge 25 marzo 1982, n. 94, in materia di silenzio-assenso alle domande di concessione edilizia per interventi abitativi. Il collegio continua tuttavia a ritenere che il procedimento introdotto nell'ordinamento regionale, benche' sia evidentemente derivato dalla previsione dell'art. 8 della legge n. 94/1982, trova applicazione in tutte le ipotesi di richiesta di concessione edilizia e non puo' essere limitato agli interventi di carattere residenziale. Tale interpretazione deriva innanzitutto dal carattere generale e sistematico della legge regionale 27 giugno 1985, n. 61, che ha inteso disciplinare, tendenzialmente al completo, le modalita' per l'assetto e l'uso del territorio. Percio', poiche' l'art. 79 della legge regionale parla delle istanze di concessione e di autorizzazione senza limitare l'applicazione dell'assenso tacito agli interventi residenziali, deve ritenersi che si riferisca a qualsiasi opera edilizia. Il carattere generale della legge regionale e' confermato dalla mancanza di limite temporale alla applicazione del c.d. silenzio-assenso, mentre la normativa statale e' temporalmente limitata, anche se e' stata prorogata per alcuni anni (vedi ora la legge 31 maggio 1990, n. 128). E' significativo, inoltre, il fatto che la legge regionale sia stata promulgata dopo l'entrata in vigore della legge 28 febbraio 1985, n. 47, legge quadro in materia di controllo dell'attivita' urbanistico-edilizia il cui art. 25, primo comma, lett. b), dispone che le regioni dovranno, mediante proprie leggi, definire criteri per accelerare l'esame delle domande di concessione e di autorizzazione edilizia. Pertanto la previsione dell'art. 79 in questione puo' essere ricondotta all'esigenza sopra detta presa in considerazione dalla legge quadro nazionale, che, a sua volta, non pone limitazioni correlate al tipo di intervento edilizio. Anche la mancanza di uno specifico riferimento alle opere di edilizia abitativa negli artt. 89 e seguenti della stessa legge regionale, che, disciplinando il controllo del sindaco sull'attivita' edilizia, richiamano piu' volte la concessione tacitamente assentita, conferma la volonta' del legislatore di non operare alcuna distinzione sulla base della diversita' degli interventi. In particolare, l'art. 92, terzo comma, lett. a), considera come variante essenziale alla concessione anche tacitamente assentita ogni intervento che comporti un mutamento sostanziale della destinazione d'uso dell'immobile e non consente di escludere dalla sua previsione le ipotesi in cui il cambio di destinazione d'uso riguardi un immobile non residenziale per il quale sia stata assentita tacitamente la concessione e che, invece, abbia una utilizzazione diversa rispetto a quella cui era stato destinato nella domanda di concessione. Tutte queste considerazioni inducono il collegio ad insistere, in dissenso con la suindicata giurisprudenza del Consiglio di Stato, nella interpretazione estensiva dell'art. 79 della legge regione Veneto 27 giugno 1985, n. 61, tenendo fermo il proprio convincimento che il legislatore regionale, nel prevedere la figura della concessione edilizia tacitamente assentita, non abbia inteso limitarla - come il legislatore nazionale del 1982 - agli interventi di carattere abitativo ma l'abbia estesa ad ogni tipo di costruzione (vd. t.a.r. Veneto, sezione seconda, 15 maggio 1990, n. 570). Il collegio ritiene, invece, anche in relazione al dubbio di costituzionalita' prospettato dalla societa' ricorrente, di dover rimeditare la questione della possibilita' che la legge regionale disciplini la materia in modo diverso da quello previsto dalla legislazione nazionale senza incorrere nella censura di incostituzionalita', anche alla luce della sentenza della Corte costituzionale del 1988 sopra richiamata che ha qualificato come norma fondamentale delle riforme economico-sociali le disposizioni dettate dall'art. 8 della legge 25 marzo 1982, n. 94. In sostanza, si tratta di stabilire se la qualificazione di normativa di riforma economico-sociale attribuita dalla Corte costituzionale alla legge statale in questione, incidendo sulla competenza legislativa delle regioni a statuto ordinario, cosi' come su quella delle regioni a statuto speciale, comporti un giudizio di illegittimita' costituzionale per la legge regionale veneta che ha disciplinato la materia in modo parzialmente difforme. La risposta sara' diversa a seconda che si ritenga che l'attribuzione del carattere di norma fondamentale di riforma economico-sociale debba riferirsi alla previsione in generale dell'istituzione della concessione tacitamente assentibile ovvero riguardi anche la specifica disciplina ed i singoli casi previsti dal legislatore statale con conseguente esclusione della possibilita', per il legislatore regionale, di dettare una diversa disciplina e introdurre altre ipotesi non rientranti tra quelle volute dalla legge di riforma ovvero escludere fattispecie ammesse dal legislatore statale. Ma sul punto il collegio ha dei dubbi e comunque non e' competente, spettando il giudizio alla Corte costituzionale. La non manifesta infondatezza della questione di legittimita' costituzionale dell'art. 79 della legge regione Veneto 27 giugno 1985, n. 61, nella parte in cui prevede il tacito assenso alla richiesta di concessione edilizia senza limitarlo all'edilizia residenziale e' confortata dalla constatazione che secondo la citata sentenza n. 582/1989 dalla quarta sezione del Consiglio di Stato una norma del genere (quella che, appunto, questo collegio legge nella disposizione dell'art. 79) sarebbe incostituzionale.
P. Q. M. Solleva la questione della legittimita' costituzionale dell'art. 79 della legge regione Veneto 27 giugno 1985, n. 61, nella parte in cui non limita il verificarsi del tacito assenso all'istanza di concessione edilizia alle sole ipotesi di costruzioni per l'edilizia residenziale cosi' come disposto dall'art. 8 della legge 25 marzo 1982, n. 94; Sospende pertanto il presente giudizio e ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale; Dispone che, a cura della segreteria del tribunale, la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al presidente della giunta della regione Veneto e sia comunicata al presidente del consiglio regionale del Veneto. Cosi' deciso in Venezia, in camera di consiglio il 29 e il 30 giugno 1990. Il presidente: (firma illeggibile) L'estensore: (firma illeggibile) 90C1331