N. 639 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 novembre 1990- 24 agosto 1998
N. 639 Ordinanza emessa il 21 novembre 1990 (pervenuta alla Corte costituzionale il 24 agosto 1998) dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da Pascali Raffaele contro il Ministero dell'Universita' e della ricerca scientifica ed altri. Istruzione pubblica - Istruzione universitaria - Giudizio di idoneita' a professore associato - Composizione delle commissioni giudicatrici - Previsione, con norma dichiarata di interpretazione autentica, ma in realta' innovativa rispetto alla normativa precedente (art. 13, primo comma, d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382) cosi' come interpretata dalla giurisprudenza, che i professori universitari collocati in aspettativa obbligatoria conservano l'elettorato passivo per la formazione delle commissioni esaminatrici - Indebita interferenza del legislatore sulle controversie pendenti, con conseguente incidenza sui principi di uguaglianza, di difesa in giudizio, nonche' di indipendenza della magistratura. (Legge 5 agosto 1988, n. 341, art. 1). (Cost., artt. 3, 24, 102, 104, primo comma e 108, secondo comma).(GU n.38 del 23-9-1998 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1106/1986 proposto dal prof. Raffaele Pascali, rappresentato e difeso dall'avv. Elda Visciano; Contro il Ministero dell'Universita' e della ricerca scientifica e tecnologica in persona del Ministro pro-tempore; il Consiglio universitario nazionale, in persona del presidente pro-tempore entrambi rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, presso la quale sono domiciliati ex lege; e nei confronti della prof.ssa Angela Maria Nicolo' Punzi, rappresentata e difesa dall'avv. Piero D'Amelio, presso il cui studio e' elettivamente domiciliata in Roma, via G. B. Vico n. 29; del prof. Francesco Falchi, non costituito in giudizio; per l'annullamento dell'intero procedimento relativo al conferimento del giudizio di idoneita' a professore associato per il raggruppamento n. 10 (diritto ecclesiastico), di cui alla legge delega n. 28 del 1980, al d.P.R. n. 382 del 1980 ed ai d.m.4 dicembre 1980, 26 aprile 1983, 11 giugno 1982 e 18 gennaio 1986 e, in subordine, del giudizio di non idoneita' del ricorrente, conseguito nella prima e seconda tornata comunicato rispettivamente con raccomandata n. 3649 del 3 febbraio 1986, n. 1288 del 18 marzo 1986; Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Universita' e della riforma scientifica e tecnologica e del Consiglio universitario nazionale; Visto l'atto di costituzione in giudizio della controinteressata, prof.ssa Angela Maria Nicolo' Ponzi; Visti i motivi aggiunti notificati il 14 novembre 1988; Vista l'ordinanza presidenziale n. 192 del 2 maggio 1988 e la documentazione trasmessa in esecuzione della stessa; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Udito alla pubblica udienza del 21 novembre 1990 il relatore consigliere Franco Bianchi e uditi, altresi', l'avv. Lorenzini per delega dell'avv. Visciano per il ricorrente e l'avv. d'Amelio per la controinteressata; Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue: F a t t o Con ricorso (n. 1106) notificato in data 2, 3 e 4 aprile 1986 il prof. Raffaele Pascali ha adito questo tribunale per ottenere l'annullamento dell'intero procedimento relativo al conferimento del giudizio di idoneita' a professore associato per il raggruppamento n. 10 (diritto ecclesiastico) di cui alla legge delega n. 28 del 1980, al d.P.R. n. 382 del 1980 ed ai d.m. 4 dicembre 1980, 26 aprile 1983, 11 giugno 1982 e 18 gennaio 1986 e, in subordine, del giudizio di non idoneita' del ricorrente, conseguito nella prima e seconda tornata comunicato rispettivamente con raccomandata n. 3649 del 3 febbraio 1986, n. 1288 del 18 marzo 1986. A fondamento del ricorso sono dedotti i seguenti motivi di illegittimita'. I. - Illegittimita' dell'O.M. 18 maggio 1981. Eccesso di potere e di delega. Travisamento. Violazione artt. 12, legge n. 28 del 1980 e 45 d.P.R. n. 382 del 1980. Voto limitato. Nullita' costituzione commissioni e relativi decreti ministeriali. Le modalita' di costituzione delle commissioni giudicatrici, previste dall'art. 5, legge n. 28 del 1980 sono state completamente stravolte dal decreto delegato (n. 382 del 1980) dell'O.M. 18 maggio 1981 nonche' dai decreti ministeriali di nomina delle commissioni perche': a) la rosa dei candidati sorteggiati - pari ex lege al triplo dei professori da eleggere - e' stata erroneamente duplicata per l'introduzione abusiva nella composizione della commissione di membri supplenti assolutamente non previsti dalla legge delega e nemmeno dall'art. 51, d.P.R. n. 382 del 1980; b) la rosa dei candidati sorteggiati nei casi in cui non ha raggiunto il quorum previsto, per assenza del numero dei professori ordinari o straordinari non e' stata integrata con membri di discipline affini ma e' stata ugualmente votata pur essendo formata illegittimamente; c) ogni elettore al quale era consentito di votare per non piu' di un terzo dei nominativi da designare ossia 1, ha viceversa espresso due preferenze votando anche per l'elezione del membro supplente. II. - Nullita' costituzione commissioni prima e seconda tornata giudizi di idoneita' a professore associato. Illegittimita'. Eccesso di potere e di delega. Sviamento. La Costituzione di piu' commissioni introdotta nell'art. 51, secondo comma, d.P.R. n. 382 del 1980, si pone in contrasto con la legge delega a termine della quale la commissione giudicatrice doveva essere unica per ogni raggruppamento. III. - Incostituzionalita' del d.P.R. n. 282 del 1980 in riferimento: a) all'art. 33 Cost., che non consentiva in materia di legislazione universitaria l'uso della legge delega in base al principio di autonomia che prevede per la Universita' il diritto di darsi ordinamenti autonomi; b) all'art. 33 Cost. che non consentiva di imporre il docente di partecipare ad un solo raggruppamento di discipline; c) all'art. 76 Cost., per non essere stati assicurati il buon andamento e l'imparzialita' dell'Amministrazione nei confronti dei docenti. IV. - Eccesso di potere. Violazione di legge (principi in tema di pubblici concorsi). Illogicita' manifesta, errore, sviamento. 1. - Gli atti della commissione sono stati approvati in una confusione di compiti di competenze e di incertezze con violazione del principio dell'imparzialita' e omogeneita' e con danni enormi per i partecipanti all'inquadramento. 2. - Le relazione delle apposite commissioni non sono state pubblicate nel termine di quattro mesi previsto dall'art. 51 del d.P.R. n. 382 del 1980. 3. - Non sono stati predeterminati dalle commissioni i certificati numerici ed i parametri per i criteri di valutazione omogenea nei giudizi di idoneita'. 4. - Non sono stati pubblicati in violazione dell'art. 8, d.m. 4 dicembre 1980, taluni decreti ministeriali in data 16 luglio 1981 di nomina di alcune commissioni giudicatrici impedendo cosi' agli interessati di proporre apposizione. 5. - Il Consiglio universitario nazionale, per mancata vigilanza e negligente condotta, ha provocato abusi ed eccessi da parte delle commisioni. 6. - Per alcuni docenti (assistente ordinari e professori incaricati) e' stato violato il diritto al mantenimento del posto di lavoro. V. - Difetto di istruttoria e di motivazione. Errore su presupposti. Eccesso di potere. Sviamento. Il giudizio di idoneita' ai fini dell'inquadramento nella fascia dei professori associati doveva essere effettuato con esclusione di ogni forma concorsuale, dovendo le commissioni prendere atto dell'attivita' didattica e scientifica svolta dai partecipanti, sulla base dei pareri scritti formulati dai vari consigli di facolta', i soli che potessero esprimere un giudizio attendibile oltre che qualificato, sull'opera svolta dai docenti. Le commissioni hanno, invece, introdotto arbitrariamente criteri selettivi e concorsuali negando l'idoneita' a docenti meritevoli. In concreto, la commissione, non doveva esprimere un giudizio comparativo di merito, ma doveva solo accertare in assoluto la capacita' del candidato e sulla base dell'esistenza della pregressa attivita' didattica e scientifica. Per questi motivi, il ricorrente previa riserva di proporre motivi aggiunti ha chiesto al tribunale di volere in accoglimento del gravame annullare gli atti impugnati con ogni conseguenza di legge, anche in ordine alle spese di giudizio. Con atto notificato in data 10 dicembre 1988, il ricorrente, a seguito della conoscenza degli atti e documenti depositati dall'amministrazione in ottemperanza all'ordinanza presidenziale n. 192 del 1988, ha dedotto i seguenti motivi aggiunti; 1. - Illegittimita' del provvedimento di nomina della commissione giudicatrice (d.m. 8 maggio 1984) in relazione all'art. 13 d.P.R. n. 382 del 1980, essendo stato ammesso all'elettorato passivo il prof. Guerzoni, nonostante il suo status di docente collocato d'ufficio in aspettativa, perche' parlamentare. 2. - Illegittimita' del d.m. 8 maggio 1984 per illegittimita' derivata del d.m. 13 marzo 1984, contenente le modalita' di svolgimento delle votazioni per la designazione dei docenti componenti le commissioni, avendo ogni elettore espresso due preferenze, anziche' una, come previsto dalla legge. Il ricorrente ha insistito per l'accoglimento dell'impugnativa con ogni conseguenza di legge. Con memoria depositata il 10 novembre 1980 ha ulteriormente illustrato i motivi di ricorso chiedendone, di nuovo, l'accoglimento. La prof.ssa Angela Maria Punzi Nicolo' costituitasi in giudizio ha chiesto di esserne estromessa, non possedendo la qualita' di controinteressata atteso che il procedimento idoneativo di cui alla controversia non implica alcuna comparazione fra le posizioni dei candidati che dia luogo a formazione di graduatoria e si risolve in una serie di provvedimenti individuali e autonomi seppure contenuti in un atto plurimo; di talche', l'eventuale vizio della procedura non ha effetto caducante di tutti gli atti successivi, ma puo' essere dedotto separatamente ai fini dell'annullamento di uno specifico giudizio favorevole, nei limiti dell'interesse del singolo candidato. Alla pubblica udienza del 21 novembre 1980, dopo la discussione orale, la causa e' stata spedita a sentenza. D i r i t t o Il ricorso ha per oggetto il giudizio di non idoneita' a professore associato per il raggruppamento n. 10 (diritto ecclesiastico) formulato nella seconda tornata nei confronti del ricorrente. Ha carattere pregiudiziale il primo motivo aggiunto inteso a contestare, sulla base di quanto emerso dagli atti depositati in giudizio dall'amministrazione, la legittimita' del d.m. 8 maggio 1984, con il quale e' stata nominata la commissione giudicatrice. Sostiene il ricorrente che l'ammissione all'elettorato passivo del prof. Luciano Guerzoni, allora in aspettativa obbligatoria perche' membro del Parlamento nazionale, e' avvenuta in contrasto con l'art. 13, primo comma, del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382. In concreto, l'indebito inserimento del nominativo del prof. Guerzoni nel tabulato predisposto per il sorteggio (26) ha sovvertito la successiva serie progressiva, alterando l'abbinamento fra i numeri estratti e i nominativi dei docenti, con la conseguenza che e' stata prospettata al corpo elettorale una rosa di candidati diversa da quella che si sarebbe formata se il prof. Guerzoni fosse stato escluso. L'Avvocatura dello Stato oppone che la censura risulta superata dall'art. 1 della legge 5 agosto 1988, n. 341, il quale, sotto il titolo "interpretazione autentica", ha disposto che i professori collocati in aspettativa obbligatoria ai sensi dell'art. 13 del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, conservano l'elettorato attivo e passivo per la formazione delle commissioni per i giudizi di idoneita' a professore associato e per i concorsi a professore universitario ordinario o associato nei casi in cui le operazioni per la formazione delle commissioni giudicatrici siano iniziate prima della entrata in vigore dell'art. 5 della legge 9 dicembre 1985, n. 705, anche se la conclusione delle operazioni anzidette e la nomina della commissione siano avvenute successivamente". L'assunto dell'Avvocatura va condiviso poiche' nella specie il procedimento di nomina, avendo preso avvio il 1 marzo 1984, con il sorteggio dei docenti eleggibili, rientra nella sfera di previsione dell'intervento di interpretazione autentica. Tuttavia il citato art. 1 della legge n. 341/1988 appare al collegio di dubbia legittimita' costituzionale con riferimento agli artt. 3, 24, 102, 104 e 108 della Costituzione. La questione e' rilevante poiche', se la norma venisse caducata; la censura, alla luce del disposto dell'art. 13, primo comma del d.P.R. n. 382/1980, risulterebbe fondata come la giurisprudenza ha ripetutamente ritenuto (Cons. di Stato, sez. VI, 10 febbraio 1988, n. 178; t.a.r. Lazio, sez. I, 11 dicembre 1987, n. 1960; 9 febbraio 1987, n. 268). E' determinante, in tal senso, il rilevo che l'aspettativa comporta la sospensione di tutte le funzioni connesse all'ufficio, fatta eccezione per quelle espressamente consentite e fra le attivita' indicate nel citato art. 13 non figura la partecipazione alle commissioni giudicatrici. D'altronde il collocamento in aspettativa obbligatoria disposto dallo stesso art. 13 tende con chiara evidenza, a consentire al docente il pieno adempimento dei compiti relativi all'incarico extrauniversitario e ad evitare che, per l'onerosita' dell'impegno, si producano riflessi negativi sul buon andamento dell'amministrazione universitaria (Corte costituzionale 1980, n. 185). L'esclusione dall'elettorato passivo trova dunque conferma anche in ragione di intrinseca coerenza con la ratio legis, atteso che i lavori delle commissioni giudicatrici sono per durata e complessita' particolarmente gravosi. Significativo e' poi che l'art. 5 della successiva legge 9 dicembre 1985, n. 705, abbia previsto che i professori universitari in aspettativa obbligatoria "mantengono il solo elettorato attivo..." cosi' avvalorando le anzidette considerazioni, dal momento che il termine "mantengono" si riferisce come e' stato rilevato dalla giurisprudenza dianzi citata, non gia' alla disciplina precedente, ma alla posizione del docente, che pur collocato in aspettativa conserva il diritto di voto. Cosi' accertata, con l'impiego delle consuete regole ermeneutiche ed in conformita' ad una giurisprudenza concorde la portata dell'art. 13 del d.P.R. n. 382/1980, ne consegue che l'art. 1 della legge n. 341/1988 ha in realta' innovato, contrariamente a quanto si evince dal titolo, la disciplina previgente. Di cio' era consapevole il relatore, senatore De Rosa, che nell'illust rare il disegno di legge, ebbe ad affermare che l'art. 13 del d.P.R. n. 382/1980 "non prevede la conservazione da parte dei professori predetti dell'elettorato attivo e passivo ai fini della formazione delle commissioni di concorso (atti della commissione istruzione del Senato, seduta del 28 aprile 1988, pag. 26). Orbene, la Corte costituzionale di recente pur riaffermando in linea di principio l'ammissibilita' della legge interpretativa, ne ha censurato l'utilizzazione ove siano dirette a chiarire una o modificare il significato della norma "interpretativa" (Corte costituzionale 4 aprile 1990, n. 155). La stessa distorsione della funzione tipica dell'interpretazione autentica si verifica, per quanto si e' osservato, nel caso in esame donde il sospetto della violazione dell'art. 3 della Costituzione per vizio di razionalita'. Aggiungasi che nella specie l'intervento del legislatore si inserisce in un contesto caratterizzato dal fatto che "sono stati presentati... da parte di candidati non vincitori, ed in alcuni casi gia' accolti in primo grado, numerosi ricorsi che sostengono l'illegittimita' dell'operato del Ministero della pubblica istruzione" (Relazione al Senato sul disegno di legge n. 795, X legislatura). Sicche' e' evidente l'intento di interferire sui giudizi in corso, vincolandone la definizione in senso contrario a quello prevedibile, tenuto conto dell'indirizzo del giudice di primo grado, confermato, prima dell'approvazione della legge, dal Consiglio di Stato (Cit. sez. VI, 10 febbraio 1988, n. 178) Da qui nascono ulteriori ragioni di dubbio sul piano della Costituzionalita' con riguardo all'art. 24, che garantisce la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi e sancisce l'inviolabilita' del diritto di difesa; dell'art. 102, che riserva ai magistrati l'esercizio della funzione giurisdizionale; degli artt. 104, comma 1, e 108 comma 2, che assicurano l'indipendenza della magistratura. E', infine, da rilevare che l'art. 1 della legge n. 341/1988, introduce una nuova disciplina in materia di formazione delle commissioni giudicatrici con effetto retroattivo pur indipendentemente dalla qualificazione della norma come di interpretazione autentica, dovendosi ritenere che i procedimenti di nomina avviati prima dell'entrata in vigore della legge 9 dicembre 1985, n. 705, fossero nel frattempo tutti pervenuti a conclusione. La Corte costituzionale ha ripetutamente affermato che l'irretroattivita' stabilita dalla Costituzione soltanto per le leggi penali, costituisce pur sempre un principio generale dell'ordinamento al quale, salva la presenza di una oggettiva giustificazione, il legislatore deve attenersi (da ultimo Corte costituzionale n. 155/1990). Una volta esclusa la validita' dei presupposti e delle ragioni desumibili dai lavori preparatori, non si rinvengono nella specie elementi idonei a dare razionale fondamento alla retroattivita' della previsione, tanto piu' che essa non si inquadra in un generale ripensamento del legislatore, ma con riferimento ad un periodo pregresso e limitato, apporta una deroga alla disciplina vigente alla data della sua adozione e tuttora in vigore. Anche sotto questo profilo sussiste il dubbio di contrasto con il principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 della Costituzione. Per le considerazioni esposte le delineate questioni vanno rimesse alla Corte costituzionale, restando sospeso il giudizio con riserva, di ogni ulteriore statuizione, all'esito della risoluzione dell'incidente di costituzionalita'.
P. Q. M. Il tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. I, solleva, nel giudizio promosso dal sig. Raffaele Pascali come in epigrafe, la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge 5 agosto 1988, n. 341, nella parte in cui riconosce l'elettorato passivo ai docenti universitari in aspettativa obbligatoria per la formazione delle commissioni giudicatrici per i giudizi di idoneita' a professore associato in relazione agli artt. 3, 24, 102 e 104, primo comma, e 108, secondo comma, della Costituzione; Dispone la sospensione del giudizio e riserva ogni ulteriore pronuncia all'esito della risoluzione dell'incidente di costituzionalita'; Dispone che, a cura della segreteria della sezione, gli atti siano trasmessi alla Corte costituzionale e che la presente pronunzia sia notificata alle parti in giudizio e al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento. Cosi' deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del 21 novembre 1990. Il presidente f.f. est.: Bianchi 98C1039