N. 165 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 novembre 1998
N. 165 Ordinanza emessa il 30 novembre 1998 dal pretore di Milano nel procedimento penale a carico di Sartirana Italo Mauro ed altri Pena - Sanzioni sostitutive delle pene detentive - Inapplicabilita' ai reati in materia di edilizia e urbanistica in caso di pena detentiva non alternativa a quella pecuniaria - Ingiustificata disparita' di trattamento rispetto a quanto previsto per i reati a tutela del paesaggio. (Legge del 24 novembre 1981, n. 689, art. 60, ultimo comma). (Cost., art. 3).(GU n.12 del 24-3-1999 )
IL PRETORE Premesso che con decreto emesso in data 2 agosto 1997 Sartirana Italo Mauro, Ribuoli Sergio e Brena Giovanni sono stati citati a giudizio innanzi a questo Pretore, in relazione al reato di cui all'art. 20, lett. b), della legge n. 47/1985, per aver - il primo quale legale rappresentante della S.r.l. T.I.E.R, societa' proprietaria degli immobili; il secondo quale direttore dei lavori; il terzo quale legale rappresentante della S.p.a. Cemi Costruzioni Generali, societa' appaltatrice dei lavori - realizzato in Zibido San Giacomo, via Don Gnocchi n. 36, tre villette bifamigliari in variazione essenziale rispetto a quanto oggetto della concessione edilizia n. 2/1993 ed, in particolare, per aver mutato la destinazione d'uso dei piani sottotetto e seminterrato in locali adibiti alla permanenza di persone, con conseguente aumento di s.l.p., tramite le seguenti opere: installazione di impianti di riscaldamento e di illuminazione, piastrellatura delle pavimentazioni, predisposizione prese radio e T.V., fatti commessi in epoca anteriore e prossima all'ottobre 1996; All'udienza in data 30 settembre 1998, il p.m. ha modificato l'imputazione inserendo in luogo delle parole "in variazione essenziale" la locuzione "in totale difformita'"; Alla successiva udienza del 30 novembre 1998 gli imputati Sartirana Italo Mauro e Ribuoli Sergio avanzavano istanza di applicazione della seguente pena: mesi uno di arresto e L. 4.500.000 di ammenda, sostituita la pena detentiva con quella pecuniaria di L. 2.250.000: pena complessiva L. 6.750.000 di ammenda ciascuno e la loro difesa chiedeva al pretore, qualora non ritenesse di poter accogliere la richiesta di applicazione della pena, dato che la pena detentiva era stata sostituita con la pena pecuniaria, di sollevare questione di incostituzionalita' dell'art. 60 della legge n. 689/1981, nella parte in cui non prevede la sostituzione della pena detentiva in pena pecuniaria con riferimento all'art. 20 lett. b) della legge n. 47/1985, in relazione agli artt. 3, 24 e 27 della Costituzione. Il p.m. prestava il suo consenso alla richiesta di applicazione della pena formulata dagli imputati, ed in subordine si associava alla proposizione avanti alla Corte costituzionale della questione di costituzionalita' indicata. Il difensore di Brena chiedeva non disporsi la separazione del procedimento a carico del suo assistito, potendo la posizione processuale del predetto trarre giovamento dall'accoglimento della indicata eccezione di costituzionalita'. Il pretore sollevava pertanto questione di legittimita' costituzionale, ritenendola rilevante, poiche' la pena concordata dalle parti appariva congrua e risultava astrattamente sostituibile con la pena pecuniaria di L. 2.250.000 di ammenda, non sussistendo, in capo agli imputati Sartirana e Ribuoli, condizioni ostative di carattere soggettivo all'applicabilita' dell'istituto di cui all'art. 53 della legge n. 689/1981. Non veniva disposta la separazione per l'imputato Brena che non aveva richiesto il rito alternativo, in quanto un'eventuale pronuncia di incostituzionalita' dell'art. 60 della legge n. 689/1981 potrebbe consentire anche al predetto, in caso di sentenza di condanna, di usufruire dell'istituto della sostituzione della pena dententiva con quella pecuniaria. Cio' premesso; O s s e r v a La questione sollevata non e' manifestamente infondata. Il divieto di applicare le pene sostitutive ai reati previsti dalle leggi in materia edilizia ed urbanistica, quando per detti reati la pena detentiva non e' alternativa a quella pecuniaria, contenuto nell'art. 60, ultimo comma, della legge n. 689/1981, costituendo un'eccezione alla regola prevista dall'art. 53 della stessa legge (che prevede la generale possibilita' di sostituire le pene detentive brevi con le sanzioni sostitutive), deve essere interpretato restrittivamente, ai sensi dell'art. 14 delle disposizioni sulla legge in generale. Una tale interpretazione di stretto diritto, del resto, e' imposta dal fatto che un'estensione della portata applicativa del divieto citato, oltre i casi in esso considerati, comporterebbe effetti sfavorevoli al reo: si tratterebbe, pertanto, di un'applicazione analogica in malam partem di una norma che comporta conseguenze sanzionatorie piu' gravose (la mancata convertibilita' della pena detentiva inflitta), come tale vietata, oltre che dall'art. 14 delle preleggi, anche, e in primo luogo, dall'art. 25, comma 2, della Costituzione. La norma citata si caratterizza, quindi, per essere una norma penale di carattere eccezionale. Alla luce di tale premessa, deve pertanto ritenersi che le nozioni di "leggi in materia edilizia e urbanistica", richiamate dall'art. 60, ultimo comma, per individuare i reati esclusi dalla convertibilita', debbano essere interpretate in modo restrittivo e che non possa ricondursi alle une o alle altre, la nozione di leggi in materia paesaggistica. La materia paesaggistica, infatti, si differenzia dall'urbanistica per molteplici profili (il diverso rilievo che assume il paesaggio nella Costituzione; la diversa incidenza conformativa dei vincoli paesaggistici rispetto a quelli urbanistici; la possibilita' di concessioni in sanatoria per la sola materia urbanistica; la diversa disciplina dell'estinzione dei reati contro il paesaggio, rispetto all'estinzione dei reati urbanistici), come e' stato a piu' riprese chiarito dalla giurisprudenza costituzionale, di legittimita' e del Consiglio di Stato, nonche' dalla dottrina prevalente, le quali hanno tenuto e continuano a tenere nettamente distinti i due settori d'intervento legislativo. Consegue da quanto sopra esposto che il divieto previsto dall'art. 60, ultimo comma, della legge citata, non puo' estendersi ai reati previsti per la tutela del paesaggio e segnatamente non puo' ritenersi preclusa al giudice la possibilita' di convertire con la sanzione sostitutiva ritenuta piu' idonea al reinserimento sociale del condannato, la pena inflitta in applicazione del reato previsto e punito dall'art. 1-sexies del decreto legge n. 312/1985, convertito nella legge n. 431/1985 (in tal senso si e' espressa la piu' recente giurisprudenza della Suprema Corte: Cass. sez. III 13 novembre 1995 - 14 febbraio 1996, Vacca, con ampia motivazione sulla distinzione tra materia urbanistica e paesaggistica; conf. Cass. sez. III 1 luglio 1996, Stefanini). Tale necessaria conclusione, alla luce dei criteri che presiedono all'interpretazione delle leggi (divieto di interpretazione analogica), pone peraltro il problema della legittimita' costituzionale, per contrasto con l'art. 3 della Costituzione, dell'art. 60 della legge n. 689/1981, nella parte in cui preclude la sostituibilita' delle pene detentive brevi comminate in applicazione dei reati previsti dall'art. 20 lett. b) e c) della legge n. 47/1985. La fattispecie di cui all'art. 1-sexies della legge n. 431/1985 risulta, infatti, caratterizzata da un trattamento sanzionatorio complessivamente piu' grave di quello riservato ai reati previsti all'art. 20 lett. b) e c) della legge n. 47/1985: in presenza di un'identica cornice edittale - l'art. 1-sexies legge n. 431/1985, richiama, infatti, quoad poenam, l'art. 20, legge n. 47/1985 - la maggior gravita' del primo reato e' comprovata dall'irrilevanza di un eventuale provvedimento di sanatoria adottato dopo la realizzazione dell'illecito, che comporta l'estinzione del reato, e dal diverso regime di applicabilita' dell'amnistia prevista dal d.P.R. n. 75/1990, piu' rigoroso per quanto riguarda le contravvenzioni in materia paesaggistica. Deve, inoltre rilevarsi che soltanto i reati in materia paesaggistica prevedono la sanzione accessoria della rimessione in pristino dello stato originario dei luoghi a spese del condannato, mentre ai reati urbanistici consegue la meno onerosa sanzione accessoria della demolizione delle opere abusive. Le fattispecie di reato poste in comparazione tutelano, inoltre, beni giuridici omogenei, se pure distinti, quali sono il paesaggio, da un lato, e l'assetto urbanistico ed edilizio del territorio, dall'altro, considerato che la tutela dell'assetto urbanistico ed edilizio del territorio e la tutela del paesaggio si inquadrano in un ambito di complessiva pianificazione dell'assetto e dello sfruttamento del territorio e dell'ambiente in cui si svolgono la vita e le attivita' umane. Tale essendo il quadro sanzionatorio complessivo delle fattispecie di reato comparate e tale essendo la loro finalita' di conservazione di beni omoegenei, risulta difficile comprendere su quale base si potrebbe giustificare, sotto il profilo del principio di uguaglianza, che la sostituibilita' della sanzione con le pene altenative sia ammessa per il reato piu' grave (quello previsto dall'art. 1-sexies della legge n. 431/1985) e negata per quelli connotati da minor gravita' (quelli previsti dall'art. 20, lett. b) e c) della legge n. 47/1985). Ora, e' evidente che tale irragionevole disparita' di trattamento e' semplicemente il frutto di un'inerzia del legislatore che, pur costantemente avvertito della presenza di incoerenze nel sistema delle esclusioni oggettive previste dall'art. 60 della legge n. 689/1981, attraverso i moniti a piu' riprese indirizzatigli dalla Corte costituzionale, non ha fino ad ora ovviato a tali aporie. E' altrettanto evidente che, nel caso di specie, due potrebbero essere le vie legislative percorribili per risolvere il sopra delineato contrasto con il principio di uguaglianza: estendere la portata del divieto di sostituibilita' anche ai reati commessi in violazione di vincoli paesaggistici, oppure abrogare il divieto in relazione ai reati edilizi e urbanistici. Tertium non datur. E' noto, peraltro, a questo pretore che la Corte costituzionale ha gia' avuto occasione di prendere in esame un'identica questione, dichiarandola infondata con sentenza n. 145/1997. A tale sentenza di rigetto sono, inoltre, seguite due ordinanze (nn. 157/1997 e 257/1997) che hanno dichiarato manifestamente infondata la riproposizione della stessa questione, non essendo stati addotti motivi nuovi e diversi da quelli gia' esaminati e rigettati. Con la sentenza n. 145/1997 citata, in particolare, la Corte costituzionale ha motivato il rigetto della medesima questione di legittimita' costituzionale qui riproposta affermando "che la piu' recente giurisprudenza di legittimita' (citata in precedenza, secondo la quale il divieto di sostituzione di pene detentive brevi non puo' riguardare anche i reati in materia paesaggistica) non puo' ancora qualificarsi come ''diritto vivente''" e che "in presenza di un contesto ermeneutico non ancora consolidato, unica soluzione percorribile non potrebbe essere che quella di ravvisare un'assoluta identita' tra le due previsioni, quella concernente l'edilizia e quella concernente il paesaggio". Al riguardo, questo pretore, tuttavia, non puo' non osservare che, da un lato, le piu' recenti pronunce della Cassazione, nonche' la dottrina si sono conformate all'orientamento sopra indicato, cosicche' puo' ritenersi che si tratti ora di "diritto vivente" nel senso indicato dalla Corte costituzionale, e, dall'altro che in assenza di un espresso intervento legislativo, non appare possibile estendere il divieto contenuto nell'art. 60, ultimo comma, legge n. 47/1985, ai reati in materia paesaggistica, senza pervenire ad un'interpretazione analogica della norma medesima, in violazione dell'art. 25, comma 2 della Costituzione, e dell'art. 14 delle disposizioni preliminari al codice civile.
P.Q.M. Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale, in reazione all'art. 3 della Costituzione, dell'art. 60, ultimo comma, della legge n. 689/1981, nella parte in cui esclude l'applicazione delle pene sostitutive ai reati previsti dalle leggi in materia edilizia ed urbanistica, quando per detti reati la pena detentiva non e' alternativa a quella pecuniaria; Sospende il procedimento in corso; Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale; Dispone che la presente ordinanza, a cura della cancelleria, sia notificata alle parti non presenti e al Presidente del Consiglio dei Ministri, e comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento. Milano, addi' 30 novembre 1998 Il pretore: Martini 99C0253