N. 30 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 2 marzo 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 2 marzo 2020 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Ambiente (Tutela dell') - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Modifiche alla legge provinciale n. 9 del 2018 - Principio del contenimento del suolo - Ampliamento della volumetria degli edifici utilizzabile per abitazioni riservate ai residenti nonche' per l'affitto di camere ed appartamenti ammobiliati per ferie o per attivita' di agriturismo. Ambiente (Tutela dell') - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Modifiche alla legge provinciale n. 9 del 2018 - Varianti al piano comunale per il territorio e il paesaggio - Applicazione del procedimento semplificato per interventi non incidenti sui beni paesaggistici di particolare valore. Ambiente (Tutela dell') - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Modifiche alla legge provinciale n. 9 del 2018 - Procedimento per il rilascio dell'autorizzazione paesaggistica di competenza rispettivamente del Comune e della Provincia - Previsione che il Sindaco/Sindaca sia componente della commissione di esperti che esprime parere obbligatorio ai fini del rilascio dell'autorizzazione di competenza del Comune e che sia parte della commissione deputata a rendere il parere finalizzato al rilascio del titolo di competenza della Provincia. Ambiente (Tutela dell') - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Modifiche alla legge provinciale n. 9 del 2018 - Interventi non autorizzati su beni paesaggistici - Previsione che, qualora il ripristino dello stato dei luoghi non sia possibile, l'autorita' competente per il rilascio della stessa ordini al responsabile dell'abuso l'effettuazione di interventi compensativi equivalenti e/o il pagamento di una sanzione pecuniaria. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 20 dicembre 2019, n. 17 (Modifiche alla legge provinciale 10 luglio 2018, n. 9,"Territorio e paesaggio"), artt. 4; 19, comma 1; 24, comma 2; 25, comma 1; e 34.(GU n.15 del 8-4-2020 )
Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso ex lege, dall'Avvocatura generale dello Stato, (c.f. 80224030587, per il ricevimento degli atti fax 06-96514000 e PEC ags.rm@mailcertavvocaturastato.it), presso i cui uffici in Roma, alla via dei Portoghesi, n. 12 domicilia; nei confronti della Provincia autonoma di Bolzano, in persona del presidente pro tempore, per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale della legge provinciale n. 17/2019, che detta modifiche alla legge provinciale n. 9/2018, con riferimento alle norme contenute negli articoli 4, 19, comma 1, 24, comma 2, 25, comma 1, e 34, legge pubblicata nel B.U.R. n. 52/2019, giusta delibera del Consiglio dei ministri in data 21 febbraio 2020. La legge provinciale impugnata, modificando la precedente legge provinciale n. 9/2018 «Territorio e paesaggio», eccede dalle competenze riconosciute alla Provincia autonoma di Bolzano dallo statuto speciale di autonomia della Regione Trentino-Alto Adige con riferimento alle norme epigrafate per i seguenti Motivi 1. L'art. 4 della legge provinciale n. 17 del 2019 sostituisce il comma 5 dell'art. 17 della legge provinciale n. 9 del 2018, in materia di contenimento del consumo del suolo, stabilendo che: «All'esterno dell'area insediabile e all'esterno delle aree edificabili all'interno dell'area insediabile gli edifici destinati ad abitazioni esistenti dal 24 ottobre 1973, con una volumetria di almeno 300 m³ e non appartenenti ad un maso chiuso, possono essere ampliati fino a 1.000 m³. L'ampliamento deve essere utilizzato per abitazioni riservate ai residenti ai sensi dell'art. 39 oppure, fatto salvo il relativo vincolo, puo' essere utilizzato, in deroga alle disposizioni di cui all'art. 39, per l'affitto di camere ed appartamenti ammobiliati per ferie o per attivita' di agriturismo. L'ampliamento puo' anche essere eseguito in sede di demolizione e ricostruzione nella stessa posizione e con la stessa destinazione d'uso, senza aumento del numero di edifici. Nell'individuazione di cui all'art. 19, comma 1, lettera a), della superficie occupata dall'edificio, per il calcolo del plusvalore di pianificazione di cui all'art. 19, comma 5, viene considerata la consistenza esistente prima dell'applicazione delle possibilita' di ampliamento di cui all'art. 17, comma 5.». La disposizione rinnova una precedente analoga previsione, estendendone peraltro la portata, atteso che gli ampliamenti realizzabili erano prima limitati alle sole abitazioni riservate ai residenti, mentre in forza della norma ora vigente - che ha in ogni caso novato la precedente - sono consentiti anche «per l'affitto di camere ed appartamenti ammobiliati per ferie o per attivita' di agriturismo». La previsione si pone in contrasto con il principio fondamentale - desumibile dagli articoli 135, 143 e 145 del Codice dei beni culturali e del paesaggio - in base a quale spetta soltanto al piano paesaggistico dettare le cd. prescrizioni d'uso (e cioe' i criteri di gestione del vincolo, volti a orientare la fase autorizzatoria) e stabilire la tipologia delle trasformazioni compatibili e di quelle vietate, nonche' le condizioni delle eventuali trasformazioni. La possibilita' di ampliamenti prevista a priori, sia pure al ricorrere delle condizioni indicate dalla legge, determina infatti la compromissione del ruolo stesso della pianificazione paesaggistica, poiche' non tiene conto della specificita' dei singoli contesti e prescinde persino dalla circostanza che gli immobili oggetto di ampliamento siano soggetti o meno a tutela paesaggistica. Da cio' la violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione e dell'art. 8 dello Statuto speciale. La suddetta previsione statutaria richiede infatti, mediante il richiamo al precedente art. 4, che l'esercizio delle competenze legislative provinciali in materia di «tutela del paesaggio» avvenga «In armonia con la Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica e con il rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali - tra i quali e' compreso quello della tutela delle minoranze linguistiche locali - nonche' delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica». E, secondo l'insegnamento della Corte costituzionale, in materia di tutela dell'ambiente e del paesaggio, la disciplina statale costituisce un limite minimo di tutela non derogabile dalle regioni, ordinarie o a statuto speciale, e dalle province autonome (sentenze n. 101 del 2010, n. 272 del 2009 e n. 378 del 2007). La Corte ha infatti «ripetutamente affermato (sentenze n. 189 del 2016, n. 308, n. 238 del 2013, n. 101 del 2010) che il legislatore statale conserva il potere di vincolare la potesta' legislativa primaria degli enti ad autonomia speciale attraverso l'emanazione di norme qualificabili come "grandi riforme economico-sociali", anche sulla base del titolo di competenza legislativa in materia di "tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali", di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.», per cui le disposizioni del Codice dei beni culturali e del paesaggio «si impongono alla Provincia autonoma di Bolzano nell'esercizio di tutte le competenze primarie ad essa attribuite dallo statuto» (sentenza n. 201 del 2018). 2. L'art. 19, comma 1, della legge provinciale in esame modifica l'art. 54, comma 1 della legge provinciale n. 9 del 2018, ove si prevede l'applicazione di un procedimento semplificato alle varianti al piano comunale per il territorio e il paesaggio che riguardano interventi all'interno dell'area insediabile, perimetrata ai sensi dell'art. 17, comma 3, della stessa legge n. 9 del 2018. In particolare, il suddetto procedimento semplificato non prevede l'acquisizione del parere della Commissione provinciale per il territorio e il paesaggio (che e' chiamata a pronunciarsi nel procedimento ordinario, ai sensi dell'art. 53, comma 6, della legge provinciale n. 9 del 2018). E' invece acquisito soltanto il parere della Commissione comunale per il territorio e il paesaggio, come si evince dal richiamo all'iter previsto dall'art. 60 della legge n. 9 del 2018 per i piani di attuazione. In questo quadro, la citata norma provinciale ha previsto che il suddetto procedimento semplificato non sia piu' escluso in tutti i casi in cui le varianti incidano «sulle aree e sugli immobili assoggettati a tutela paesaggistica», bensi' soltanto laddove vi siano «beni paesaggistici di particolare valore paesaggistico di cui all'art. 11, comma 1, lettere a), c), d), e), j), g), h) ed i)». Viene, in questo modo, ridotto il perimetro della verifica da parte della Commissione provinciale sulla conformita' della variante al piano comunale rispetto al piano paesaggistico approvato dalla Provincia (ai sensi degli articoli 48 e 53 della legge provinciale n. 9 del 2018). Conseguentemente, risulta violato, in presenza di beni paesaggistici non riconducibili alle categorie fatte salve dal legislatore provinciale, il principio che impone di prevedere una fase di verifica istruttoria della conformita' degli strumenti urbanistici al piano paesaggistico, ad essi sovraordinato, ad opera dell'autorita' di tutela. Il predetto principio - desumibile dagli articoli 143, comma 9, e 145, comma 5, del Codice dei beni culturali e del paesaggio - e' infatti da ritenere applicabile anche laddove l'autorita' di tutela sia identificabile in un'Amministrazione diversa dallo Stato e dalla regione, come la Provincia autonoma di Bolzano. Emerge, conseguentemente, la violazione dei limiti alla potesta' legislativa provinciale posti dall'articolo 8 dello Statuto di autonomia e dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione. 3. Vanno, inoltre, censurate le previsioni degli articoli 24, comma 2, e 25, comma 1, della legge provinciale in esame, ove - novellando la precedente legge n. 9 del 2018 - si prevede che il sindaco o la sindaca facciano parte, senza diritto di voto, della Commissione di esperti che esprime parere obbligatorio ai fini del rilascio dell'autorizzazione paesaggistica di competenza del comune (art. 24, comma 2) e che il sindaco o la sindaca facciano parte, in questo caso si desume con diritto di voto, della Commissione chiamata a rendere il parere finalizzato al rilascio del titolo autorizzatorio (art. 25, comma 1). Anche in questo caso le disposizioni censurate si pongono in contrasto con i limiti alla potesta' legislativa provinciale posti dall'art. 8 dello Statuto speciale e dall'art. 117, secondo comma, lettere s) e m), in quanto: (i) prevedendo la partecipazione di un organo politico alle Commissioni, ne compromette la funzione di organi deputati a rendere una valutazione tecnica degli interventi proposti, cosi' ponendosi in contrasto con l'art. 146, comma 6, del Codice di settore, in forza del quale «La regione esercita la funzione autorizzatoria in materia di paesaggio avvalendosi di propri uffici dotati di adeguate competenze tecnico-scientifiche e idonee risorse strumentali. Puo' tuttavia delegarne l'esercizio, per i rispettivi territori, a province, a forme associative e di cooperazione fra enti locali come definite dalle vigenti disposizioni sull'ordinamento degli enti locali, agli enti parco, ovvero a comuni, purche' gli enti destinatari della delega dispongano di strutture in grado di assicurare un adeguato livello di competenze tecnico-scientifiche nonche' di garantire la differenziazione tra attivita' di tutela paesaggistica ed esercizio di funzioni amministrative in materia urbanistico-edilizia.»; (ii) contraddice il principio cardine dell'ordinamento della separazione tra organi politici e organi gestionali, che trova positiva emersione nelle previsioni dell'art. 107, comma 1, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 e dell'art. 4 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e che costituisce norma fondamentale di riforma economico sociale. 4. L'art. 34 della legge provinciale e' composto da un unico comma, mediante il quale viene disposta la sostituzione del comma 1 dell'art. 99 della legge provinciale 10 luglio 2018, n. 9 con la seguente previsione: «1 . Nel caso di un intervento su un bene sottoposto a tutela paesaggistica senza la prescritta autorizzazione, qualora il ripristino dello stato dei luoghi ai sensi dell'art. 86, comma 3, non sia possibile, l'autorita' competente per il rilascio della stessa ordina al soggetto responsabile dell'abuso l'effettuazione di interventi compensativi equivalenti o il pagamento di una sanzione pecuniaria, ai sensi dell'apposito regolamento di attuazione. Qualora il danno provocato dall'intervento abusivo non risulti completamente eliminabile, nonostante l'intervento compensativo, si applica in aggiunta una sanzione pecuniaria.». La norma cosi' introdotta si pone in evidente contrasto con le previsioni in materia di sanzioni per gli illeciti paesaggistici contenute all'art. 167 del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42. In particolare, il comma 1 dell'art. 167 stabilisce il principio cardine secondo il quale «In caso di violazione degli obblighi e degli ordini previsti dal Titolo I della Parte terza, il trasgressore e' sempre tenuto alla rimessione in pristino a proprie spese», e cio' con la sola eccezione delle limitate ipotesi - disciplinate al successivo comma 4 - in cui e' consentito all'Autorita' amministrativa competente di accertare la compatibilita' paesaggistica delle opere realizzate. In particolare, tale accertamento e' astrattamente ammissibile soltanto nei casi espressamente tipizzati, ossia: «a) per i lavori, realizzati in assenza o difformita' dall'autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati; b) per l'impiego di materiali in difformita' dall'autorizzazione paesaggistica; c) per i lavori comunque configurabili quali interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria ai sensi dell'art. 3 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380». Laddove, nelle predette limitate ipotesi, venga accertata la compatibilita' paesaggistica delle opere realizzate, «il trasgressore e' tenuto al pagamento di una somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione» (...), mentre «In caso di rigetto della domanda si applica la sanzione demolitoria di cui al comma 1» (cosi' il quinto periodo del medesimo comma 5 dell'art. 167). Deve, inoltre, rimarcarsi che il procedimento di valutazione della compatibilita' paesaggistica delle opere illecitamente realizzate previsto dall'art. 167 del Codice di settore, al fine dell'estinzione dell'illecito amministrativo, e' sovrapponibile all'analogo iter di cui all'art. 181, commi 1-ter e 1-quater, ai fini dell'estinzione dell'illecito penale, e, anzi, i due procedimenti di regola coincidono, come testimoniato dalla previsione dell'art. 167, comma 5, ultimo periodo, del Codice di settore, ove si stabilisce che «La domanda di accertamento della compatibilita' paesaggistica presentata ai sensi dell'art. 181, comma 1-quater, si intende presentata anche ai sensi e per gli effetti di cui al presente comma». Deve, inoltre aggiungersi che, in forza dell'art. 181, comma 1-quinquies, del Codice di settore «La rimessione in pristino delle aree o degli immobili soggetti a vincoli paesaggistici, da parte del trasgressore, prima che venga disposta d'ufficio dall'autorita' amministrativa, e comunque prima che intervenga la condanna, estingue il reato di cui al comma 1.» e che, inoltre, il successivo comma 2 dispone: «Con la sentenza di condanna viene ordinata la rimessione in pristino dello stato dei luoghi a spese del condannato. Copia della sentenza e' trasmessa alla regione ed al comune nel cui territorio e' stata commessa la violazione.». Principi coessenziali al sistema della tutela paesaggistica delineato dal Codice dei beni culturali e del paesaggio sono, quindi: (i) l'indefettibilita', al di fuori delle sole ipotesi espressamente stabilite dal legislatore, della sanzione amministrativa ripristinatoria dell'interesse paesaggistico leso; (ii) la limitazione dei casi di applicazione di una sanzione pecuniaria, in luogo del ripristino, soltanto agli illeciti di minore rilievo di cui all'art. 167, comma 4, e comunque subordinatamente alla valutazione in concreto della compatibilita' paesaggistica dell'opera realizzata; (iii) la rilevanza della medesima valutazione di compatibilita' paesaggistica - ove consentita - sia al fine dell'esclusione della sanzione penale, che della non applicazione della sanzione amministrativa ripristinatoria; (iv) la necessaria applicazione della rimessione in pristino dello stato dei luoghi da parte del giudice penale, in caso di condanna ai sensi dell'art. 181, comma 1, del Codice. La disposizione dell'art. 34 della legge provinciale in esame si pone in contrasto con i suddetti principi, perche' contempla l'eventualita' dell'impossibilita' del ripristino, non considerata dal legislatore nazionale, e - senza specificare neppure in cosa debba consistere tale impossibilita' e come debba essere accertata - esclude l'applicazione della sanzione ripristinatoria. Nei predetti casi, la determinazione delle conseguenze dell'illecito e' peraltro rinviata a un atto regolamentare, mentre la legge provinciale si limita a stabilire soltanto che l'autorita' competente debba ordinare «l'effettuazione di interventi compensativi equivalenti o il pagamento di una sanzione pecuniaria» e che «Qualora il danno provocato dall'intervento abusivo non risulti completamente eliminabile, nonostante l'intervento compensativo, si applica in aggiunta una sanzione pecuniaria». 4.1. La disposizione censurata si pone in contrasto con l'art. 8 dello Statuto speciale e con l'art. 117, secondo comma, lettere s) e m), della Costituzione, in quanto confligge, nel senso sopra illustrato, con le previsioni degli articoli 167 e 181 del Codice dei beni culturali e del paesaggio. Al riguardo, deve ricordarsi che, nella sua giurisprudenza, la Corte costituzionale ha gia' avuto modo di dichiarare l'illegittimita' costituzionale di previsioni legislative di regioni a statuto speciale volte a disciplinare diversamente rispetto al Codice di settore il trattamento sanzionatorio degli illeciti paesaggistici. E cio' in applicazione del «... consolidato indirizzo seguito dalla giurisprudenza costituzionale, secondo cui "l'autorizzazione paesaggistica [...], deve essere annoverata 'tra gli istituti di protezione ambientale uniformi, validi in tutto il territorio nazionale' (sentenze n. 101 del 2010 e n. 232 del 2008)"» (cosi' Corte costituzionale, sentenza 238 del 2013). 4.2. E', inoltre, violata la potesta' legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento penale di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, atteso che le previsioni della legge provincia e interferiscono con l'art. 181 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, il quale - oltre a stabilire il gia' visto parallelismo tra sanzione penale e sanzione amministrativa ripristinatoria - prevede che il giudice penale debba sempre ordinare la rimessione in pristino dei luoghi con la sentenza di condanna. 4.3. E', infine, violata anche la riserva di legge in materia di sanzioni amministrative desumibile dall'art. 25, secondo comma della Costituzione, atteso che la sanzione per gli illeciti per i quali non viene comminata la rimessione in pristino e' del tutto indeterminata e rinviata a un successivo regolamento.
P.Q.M. Si conclude perche' gli articoli 4, 19, comma 1, 24, comma 2, 25, comma 1, e 34 della legge provinciale n. 17/2019 siano dichiarati costituzionalmente illegittimi. Si produce l'attestazione della deliberazione del Consiglio dei ministri in data 21 febbraio 2020. Roma, 24 febbraio 2020 Il Vice Avvocato generale dello Stato: Figliolia