N. 79 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 9 ottobre 2017
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 9 ottobre 2017 (della Regione Veneto). Terzo settore - Organismo nazionale di controllo (ONC) - Attribuzioni dell'ONC - Organismi territoriali di controllo - Fondo per il finanziamento di progetti e attivita' di interesse generale nel terzo settore. - Decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117 (Codice del Terzo settore, a norma dell'articolo 1, comma 2, lettera b), della legge 6 giugno 2016, n. 106), artt. 61, comma 2; 62, comma 7; 64; 65; e 72, in relazione all'art. 73.(GU n.47 del 22-11-2017 )
Ricorso proposto dalla Regione Veneto (codice fiscale n.
80007580279 - partita IVA n. 02392630279), in persona del presidente
della giunta regionale dott. Luca Zaia (codice fiscale
ZAILCU68C27C957O), autorizzato con deliberazione della giunta
regionale del Veneto n. 1502 del 25 settembre 2017 (documento n. 1),
rappresentato e difeso, per mandato a margine del presente atto,
tanto unitamente quanto disgiuntamente, dagli avvocati Ezio Zanon
(codice fiscale ZNNZE157L07B563K) coordinatore dell'Avvocatura
regionale e Luigi Manzi (codice fiscale MNZLGU34E15H501V) del Foro di
Roma, con domicilio eletto presso lo studio di quest'ultimo in Roma,
via Confalonieri n. 5 (per eventuali comunicazioni: fax 06/3211370,
posta elettronica certificata: luigimanzi@ordineavvocatiroma.org),
contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso
la quale e' domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12,
per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli articoli
61, comma 2; 62, comma 7; 64; 65; 72 in relazione all'art. 73 del
decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117, recante «Codice del Terzo
settore, a norma dell'art. 1, comma 2, lettera b), della legge 6
giugno 2016, n. 106» pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, 2 agosto
2017, n. 179, supplemento ordinario, per violazione degli articoli 3,
76, 97, 114, 117, commi III e IV, 118 e 119 Cost., oltreche' del
principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
L'art. 1 della legge 6 giugno 2016, n. 106, recante «Delega al
Governo per la riforma del Terzo settore, dell'impresa sociale e per
la disciplina del servizio civile universale», ha disposto che: «Al
fine di sostenere l'autonoma iniziativa dei cittadini che concorrono,
anche in forma associata, a perseguire il bene comune, ad elevare i
livelli di cittadinanza attiva, di coesione e protezione sociale,
favorendo la partecipazione, l'inclusione e il pieno sviluppo della
persona, a valorizzare il potenziale di crescita e di occupazione
lavorativa, in attuazione degli articoli 2, 3, 18 e 118, quarto
comma, della Costituzione, il Governo e' delegato ad adottare, entro
dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno
o piu' decreti legislativi in materia di riforma del Terzo settore.
Per Terzo settore si intende il complesso degli enti privati
costituiti per il perseguimento, senza scopo di lucro, di finalita'
civiche, solidaristiche e di utilita' sociale e che, in attuazione
del principio di sussidiarieta' e in coerenza con i rispettivi
statuti o atti costitutivi, promuovono e realizzano attivita' di
interesse generale mediante forme di azione volontaria e gratuita o
di mutualita' o di produzione e scambio di beni e servizi. Non fanno
parte del Terzo settore le formazioni e le associazioni politiche, i
sindacati, le associazioni professionali e di rappresentanza di'
categorie economiche. Alle fondazioni bancarie, in quanto enti che
concorrono al perseguimento delle finalita' della presente legge, non
si applicano le disposizioni contenute in essa e nei relativi decreti
attuativi.».
Nello specifico, il seguente comma 2, lettera b), ha delegato il
Governo al riordino e alla revisione organica della disciplina
speciale e delle altre disposizioni vigenti relative agli enti del
Terzo settore di cui al comma 1, compresa la disciplina tributaria
applicabile a tali enti, mediante la redazione di un apposito codice
del Terzo settore, secondo i principi e i criteri direttivi di cui
all'art. 20, commi 3 e 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59, e
successive modificazioni.
In particolare, tra i principi e criteri direttivi, l'art. 4,
comma 1, lettera b) della citata legge ha affidato al legislatore
delegato il compito di «individuare le attivita' di interesse
generale che caratterizzano gli enti del Terzo settore, il cui
svolgimento, in coerenza con le previsioni statutarie e attraverso
modalita' che prevedano le piu' ampie condizioni di accesso da parte
dei soggetti beneficiari, costituisce requisito per l'accesso alle
agevolazioni previste dalla normativa e che sono soggette alle
verifiche di cui alla lettera i). Le attivita' di interesse generale
di cui alla presente lettera sono individuate secondo criteri che
tengano conto delle finalita' civiche, solidaristiche e di utilita'
sociale nonche' sulla base dei settori di attivita' gia' previsti dal
decreto legislativo 4 dicembre 1997, n. 460, e dal decreto
legislativo 24 marzo 2006, n. 155. Al periodico aggiornamento delle
attivita' di interesse generale si provvede con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri da adottare su proposta del
Ministro del lavoro e delle politiche sociali, acquisito il parere
delle commissioni parlamentari competenti».
In attuazione della delega, il Governo ha cosi' potuto
circoscrivere l'ambito semantico-giuridico del concetto, di per se'
elastico e non compiutamente perimetrato, di «Terzo settore». In
particolare, l'art. 5 del decreto legislativo n. 117/2017, rubricato
«Attivita' di interesse generale», statuisce che:
«1. Gli enti del Terzo settore, diversi dalle imprese sociali
incluse le cooperative sociali, esercitano in via esclusiva o
principale una o piu' attivita' di interesse generale per il
perseguimento, senza scopo di lucro, di finalita' civiche,
solidaristiche e di utilita' sociale. Si considerano di interesse
generale, se svolte in conformita' alle norme particolari che ne
disciplinano l'esercizio, le attivita' aventi ad oggetto:
a) interventi e servizi sociali ai sensi dell'art. 1, commi 1
e 2, della legge 8 novembre 2000, n. 328, e successive modificazioni,
e interventi, servizi e prestazioni di cui alla legge 5 febbraio
1992, n. 104, e alla legge 22 giugno 2016, n. 112, e successive
modificazioni;
b) interventi e prestazioni sanitarie;
c) prestazioni socio-sanitarie di cui al decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 14 febbraio 2001, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale n. 129 del 6 giugno 2001, e successive
modificazioni;
d) educazione, istruzione e formazione professionale, ai
sensi della legge 28 marzo 2003, n. 53, e successive modificazioni,
nonche' le attivita' culturali di interesse sociale con finalita'
educativa;
e) interventi e servizi finalizzati alla salvaguardia e al
miglioramento delle condizioni dell'ambiente e all'utilizzazione
accorta e razionale delle risorse naturali, con esclusione
dell'attivita', esercitata abitualmente, di raccolta e riciclaggio
dei rifiuti urbani, speciali e pericolosi;
f) interventi di tutela e valorizzazione del patrimonio
culturale e del paesaggio, ai sensi del decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42, e successive modificazioni;
g) formazione universitaria e post-universitaria;
h) ricerca scientifica di particolare interesse sociale;
i) organizzazione e gestione di attivita' culturali,
artistiche o ricreative di interesse sociale, incluse attivita',
anche editoriali, di promozione e diffusione della cultura e della
pratica del volontariato e delle attivita' di interesse generale di
cui al presente articolo;
j) radiodiffusione sonora a carattere comunitario, ai sensi
dell'art. 16, comma 5, della legge 6 agosto 1990, n. 223, e
successive modificazioni;
k) organizzazione e gestione di attivita' turistiche di
interesse sociale, culturale o religioso;
l) formazione extra-scolastica, finalizzata alla prevenzione
della dispersione scolastica e al successo scolastico e formativo,
alla prevenzione del bullismo e al contrasto della poverta'
educativa;
m) servizi strumentali ad enti del Terzo settore resi da enti
composti in misura non inferiore al settanta per cento da enti del
Terzo settore;
n) cooperazione allo sviluppo, ai sensi della legge 11 agosto
2014, n. 125, e successive modificazioni;
o) attivita' commerciali, produttive, di educazione e
informazione, di promozione, di rappresentanza, di concessione in
licenza di marchi di certificazione, svolte nell'ambito o a favore di
filiere del commercio equo e solidale, da intendersi come un rapporto
commerciale con un produttore operante in un'area economica
svantaggiata, situata, di norma, in un Paese in via di sviluppo,
sulla base di un accordo di lunga durata finalizzato a promuovere
l'accesso del produttore al mercato e che preveda il pagamento di un
prezzo equo, misure di sviluppo in favore del produttore e l'obbligo
del produttore di garantire condizioni di lavoro sicure, nel rispetto
delle normative nazionali ed internazionali, in modo da permettere ai
lavoratori di condurre un'esistenza libera e dignitosa, e di
rispettare i diritti sindacali, nonche' di impegnarsi per il
contrasto del lavoro infantile;
p) servizi finalizzati all'inserimento o al reinserimento nel
mercato del lavoro dei lavoratori e delle persone di cui all'art. 2,
comma 4, del decreto legislativo recante revisione della disciplina
in materia di impresa sociale, di cui all'art. 1, comma 2, lettera
c), della legge 6 giugno 2016, n. 106;
q) alloggio sociale, ai sensi del decreto del Ministero delle
infrastrutture del 22 aprile 2008, e successive modificazioni,
nonche' ogni altra attivita' di carattere residenziale temporaneo
diretta a soddisfare bisogni sociali, sanitari, culturali, formativi
o lavorativi;
r) accoglienza umanitaria ed integrazione sociale dei
migranti;
s) agricoltura sociale, ai sensi dell'art. 2 della legge 18
agosto 2015, n. 141, e successive modificazioni;
t) organizzazione e gestione di attivita' sportive
dilettantistiche;
u) beneficenza, sostegno a distanza, cessione gratuita di
alimenti o prodotti di cui alla legge 19 agosto 2016, n. 166, e
successive modificazioni, o erogazione di denaro, beni o servizi a
sostegno di persone svantaggiate o di attivita' di interesse generale
a norma del presente articolo;
v) promozione della cultura della legalita', della pace tra i
popoli, della nonviolenza e della difesa non armata;
w) promozione e tutela dei diritti umani, civili, sociali e
politici, nonche' dei diritti dei consumatori e degli utenti delle
attivita' di interesse generale di cui al presente articolo,
promozione delle pari opportunita' e delle iniziative di aiuto
reciproco, incluse le banche dei tempi di cui all'art. 27 della legge
8 marzo 2000, n. 53, e i gruppi di acquisto solidale di cui all'art.
1, comma 266, della legge 24 dicembre 2007, n. 244;
x) cura di procedure di adozione internazionale ai sensi
della legge 4 maggio 1983, n. 184;
y) protezione civile ai sensi della legge 24 febbraio 1992,
n. 225, e successive modificazioni;
z) riqualificazione di beni pubblici inutilizzati o di beni
confiscati alla criminalita' organizzata.».
Il vasto orizzonte delle attivita' annoverate tra quelle
ricadenti nel «Terzo settore» determina un rilevante impatto rispetto
a numerosi ambiti materiali affidati alle cure delle regioni, oltre a
testimoniare la stretta correlazione esistente tra tali attivita' e
il territorio. Correlazione che impone la necessita' di conformare i
servizi «sociali» di interesse generale in ragione delle specifiche e
particolari esigenze di ogni territorio. Il che, a sua volta, esige
il riconoscimento in capo alle regioni di un ruolo centrale, anche e
soprattutto nella definizione delle priorita' di intervento e nella
definizione della «politica sociale» da attuare per il
soddisfacimento dei bisogni delle popolazione locali.
Basti pensare, a titolo meramente esemplificativo, alle materie
«politiche sociali», «istruzione e formazione professionale»,
«artigianato», «commercio e fiere», «agricoltura», «turismo», e,
inoltre, «tutela della salute», «protezione civile», «valorizzazione
dei beni culturali».
Su tale base esegetica e teleologica occorre valutare, in via
prodromica, ove la novella disciplina legislativa afferisca alla
competenza esclusiva dello Stato in materia di «ordinamento civile»,
«tutela della concorrenza», «sistema tributario» e «determinazione
dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili
e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio
nazionale» ed, ove, invece, essa oltrepassi i legittimi confini di
tali materie, venendo ad incidere sull'autonomia legislativa ed
amministrativa, oltreche' politica delle regioni.
In particolare, la disciplina regolatoria che definisce la
natura, il funzionamento, la strutturazione degli enti facenti parte
del «Terzo settore», vista la loro natura di soggetti di diritto
privato, sembra senza dubbi di sorta ricadere nell'ambito
dell'ordinamento civile. Cosi' come la disciplina tributaria, pur ove
determini in via indiretta indirizzi di politica «sociale» in grado
di favorire determinati settori rispetto ad altri, in tal modo
limitando dall'esterno l'autonomia politica regionale in ordine a
rilevanti settori affidati alle cure degli enti territoriali, puo'
ritenersi afferente alla materia «sistema tributario».
Parimenti, le varie disposizioni contenute nel novello codice,
dirette a evitare che il regime di favore per gli enti del Terzo
settore possa alterare il regime di libera concorrenza nel mercato o,
rectius, nei mercati, sono annoverabile nell'ambito della competenza
esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza. Cosi'
come la definizione dei livelli minimi ed essenziali dei servizi
sociali da assicurare sull'intero territorio nazionale.
Ove, invece, la disciplina codicistica configura un modello di
«amministrazione articolata», diretto a promuovere e sostenere gli
enti e, in generale, il sistema del Terzo settore (titolo VIII del
codice) ovvero laddove prevede la destinazione vincolata di fondi a
favore di iniziative e progetti promossi da soggetti iscritti nel
Registro unico nazionale del Terzo settore o al finanziamento del
sistema dei centri di servizio per il volontariato, essa introduce
delle disposizioni che sono estranee agli ambiti materiali di
competenza esclusiva dello Stato, e che invece vengono a incidere
sull'autonomia legislativa e amministrativa e, latamente politica,
delle regioni, le quali, per l'istituzione e per le modalita'
funzionali dei vincoli introdotti, sono indebitamente condizionate,
impedite o, comunque, alterate, nelle proprie scelte di politica
sanitaria, turistica, sociale, culturale (et cetera), che alle stesse
compete.
Soprattutto, ove, come avviene nelle disposizioni del decreto
legislativo n. 117/2017 in questa sede impugnate, non sia previsto un
adeguato coinvolgimento delle autonomie territoriali, che subiscono
un pregiudizio, senza alcuna forma di compensazione che consenta alle
stesse di esercitare la propria autonomia nell'interesse del
cittadino e tenendo in giusta considerazione le condizioni
socio-economiche del proprio territorio.
Il che, oltre a ledere in via autonoma le competenze regionali
riconosciute dalla Costituzione della Repubblica italiana, si
riverbera in una lesione del principio di eguaglianza di cui all'art.
3 Cost. nonche' del canone di buon andamento dell'agire pubblico di
cui all'art. 97 Cost. Cio' in quanto, come in precedenza rilevato, la
stretta correlazione tra territorio, bisogni del territorio e servizi
«sociali» di interesse generale, esige che sia riconosciuto alle
regioni un ruolo centrale nella definizione, programmazione e
promozione del «Terzo settore». Di modo da assicurare il
conseguimento di un'eguaglianza che non sia solo formale, ma che si
dia in termini sostanziali. Esito che potra' essere conseguito
unicamente ove i bisogni specifici del territorio vedano l'intervento
ravvicinato delle regioni, naturali conoscitrici e soddisfattrici
degli stessi. In una sinergia «territoriale» tra politica pubblica e
intervento privato, indispensabile al fine di garantire la
ragionevolezza oltreche' la proficuita' della disciplina
«amministrativa» e di intervento finanziario nel Terzo settore.
M o t i v i
1) Illegittimita' costituzionale degli articoli 61, comma 2; 62,
comma 7; 64 del decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117, recante
«Codice del Terzo settore, a norma dell'art. 1, comma 2, lettera b),
della legge 6 giugno 2016, n. 106» per violazione degli articoli 3,
97, 117, commi III e IV, 118 Cost., oltreche' del principio di leale
collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
L'art. 64 del decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117,
rubricato «organismo nazionale di controllo», dispone che:
«1. L'ONC e' una fondazione con personalita' giuridica di diritto
privato, costituita con decreto del Ministro del lavoro e delle
politiche sociali, al fine di svolgere, per finalita' di interesse
generale, funzioni di indirizzo e di' controllo dei CSV. Essa gode di
piena autonomia statutaria e gestionale nel rispetto delle norme del
presente decreto, del codice civile e dalle disposizioni di
attuazione del medesimo. Le funzioni di controllo e di vigilanza
sull'ONC previste dall'art. 25 del codice civile sono esercitate dal
Ministero del lavoro e delle politiche sociali.
2. Il decreto di cui al comma 1 provvede alla nomina dei
componenti dell'organo di amministrazione dell'ONC, che deve essere
formato da:
a) sette membri, di cui uno con funzioni di presidente,
designati dall'associazione delle FOB piu' rappresentativa sul
territorio nazionale in ragione del numero di FOB ad essa aderenti;
b) due membri designati dall'associazione dei CSV piu'
rappresentativa sul territorio nazionale in ragione del numero di CSV
ad essa aderenti;
c) due membri, di cui uno espressione delle organizzazioni di
volontariato, designati dall'associazione degli enti del Terzo
settore piu' rappresentativa sul territorio nazionale in ragione del
numero di enti del Terzo settore ad essa aderenti;
d) un membro designato dal Ministro del lavoro e delle
politiche sociali;
e) un membro designato dalla Conferenza Stato-regioni.
3. I componenti dell'organo di amministrazione sono nominati con
decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, durano in
carica tre anni, ed in ogni caso sino al rinnovo dell'organo
medesimo. Per ogni componente effettivo e' designato un supplente. I
componenti non possono essere nominati per piu' di tre mandati
consecutivi. Per la partecipazione all'ONC non possono essere
corrisposti a favore dei componenti emolumenti gravanti sul FUN o sul
bilancio dello Stato.
4. Come suo primo atto, l'organo di amministrazione adotta lo
statuto dell'ONC col voto favorevole di almeno dodici dei suoi
componenti. Eventuali modifiche statutarie devono essere deliberate
dall'organo di amministrazione con la medesima maggioranza di voti.
5. L'ONC svolge le seguenti funzioni in conformita' alle norme,
ai principi e agli obiettivi del presente decreto e alle disposizioni
del proprio statuto:
a) amministra il FUN e riceve i contributi delle FOB secondo
modalita' da essa individuate;
b) determina i contributi integrativi dovuti dalle FOB ai
sensi dell'art. 62, comma 11;
c) stabilisce il numero di enti accreditabili come CSV nel
territorio nazionale nel rispetto di quanto previsto dall'art. 61,
commi 2 e 3;
d) definisce triennalmente, nel rispetto dei principi di
sussidiarieta' e di autonomia ed indipendenza delle organizzazioni di
volontariato e di tutti gli altri enti del Terzo settore, gli
indirizzi strategici generali da perseguirsi attraverso le risorse
del FUN;
e) determina l'ammontare del finanziamento stabile triennale
dei CSV e ne stabilisce la ripartizione annuale e territoriale, su
base regionale, secondo quanto previsto dall'art. 62, comma 7;
f) versa annualmente ai CSV e all'associazione dei CSV piu'
rappresentativa sul territorio nazionale in ragione del numero di CSV
ad essa aderenti le somme loro assegnate;
g) sottopone a verifica la legittimita' e la correttezza
dell'attivita' svolta dall'associazione dei CSV di cui all'art. 62,
comma 7, attraverso le risorse del FUN ad essa assegnate dall'ONC ai
sensi dell'articolo medesimo;
h) determina i costi del suo funzionamento, inclusi i costi
di funzionamento degli OTC e i costi relativi ai componenti degli
organi di controllo interno dei CSV, nominati ai sensi dell'art. 65,
comma 6, lettera e);
i) individua criteri obiettivi ed imparziali e procedure
pubbliche e trasparenti di accreditamento dei CSV, tenendo conto, tra
gli altri elementi, della rappresentativita' degli enti richiedenti,
espressa anche dal numero di enti associati, della loro esperienza
nello svolgimento dei servizi di cui all'art. 63, e della competenza
delle persone che ricoprono le cariche sociali;
j) accredita i CSV, di cui tiene un elenco nazionale che
rende pubblico con le modalita' piu' appropriate;
k) definisce gli indirizzi generali, i criteri e le modalita'
operative cui devono attenersi gli OTC nell'esercizio delle proprie
funzioni, e ne approva il regolamento di funzionamento;
l) predispone modelli di previsione e rendicontazione che i
CSV sono tenuti ad osservare nella gestione delle risorse del FUN;
m) controlla l'operato degli OTC e ne autorizza spese non
preventivate;
n) assume i provvedimenti sanzionatori nei confronti dei CSV,
su propria iniziativa o su iniziativa degli OTC;
o) promuove l'adozione da parte dei CSV di strumenti di
verifica della qualita' dei servizi erogati dai CSV medesimi
attraverso le risorse del FUN, e ne valuta gli esiti;
p) predispone una relazione annuale sulla proprie attivita' e
sull'attivita' e lo stato dei CSV, che invia al Ministero del lavoro
e delle politiche sociali entro il 31 maggio di ogni anno e rende
pubblica attraverso modalita' telematiche.
6. L'ONC non puo' finanziare iniziative o svolgere attivita' che
non siano direttamente connesse allo svolgimento delle funzioni di
cui al comma 5.».
L'organismo nazionale di controllo, dunque, pur qualificato alla
stregua di una fondazione con personalita' giuridica di diritto
privato, riveste un ruolo decisorio decisivo nel sistema del «Terzo
settore», sia sotto il profilo gestorio e finanziario, sia per quanto
riguarda la definizione degli indirizzi strategici generali da
perseguire attraverso le risorse del FUN. Il che, assommato alla sua
costituzione mediante atto amministrativo (decreto del Ministero del
lavoro), alla sua compagine rigorosamente predeterminata ex lege, e
ai rilevanti poteri sanzionatori attribuitigli e giustiziabili avanti
al giudice amministrativo ex art. 66 del codice, lascia propendere
per una qualificazione di tale soggetto solo apparentemente
privatistica, ma che e' invece essenzialmente pubblicistica.
In particolare, ne sono indice le attribuzione riconosciute dal
codice all'ONC, tra cui sono numerose quelle che sono idonee a
incidere e significativamente sulla strutturazione dell'intero
sistema del «Terzo settore», il quale, come gia' rilevato nella
premessa del presente ricorso, influenza, e in modo rilevante, ambiti
materiali affidati alle cure regionali, tra cui spiccano quello della
tutela della salute sotto forma di erogazione di prestazioni e
servizi sanitari, dei servizi sociali, del turismo, della
valorizzazione dei beni culturali et cetera.
Si pensi alla previsione del secondo comma dell'art. 61, del
decreto legislativo impugnato, che attribuisce all'ONC la
determinazione del numero di enti accreditabili come centri di
servizio per il volontariato nel territorio nazionale, assicurando la
presenza di almeno un CSV per ogni regione e provincia autonoma e
secondo criteri quantitativi (un milione di abitanti per CSV, salvo
citta' metropolitane) eccezionalmente derogabili solo in ragione
delle specifiche esigenze territoriali.
Tali CSV, enti associativi di secondo grado, sono preposti allo
svolgimento di attivita' di supporto tecnico, formativo ed
informativo al fine di promuovere e rafforzare la presenza ed il
ruolo dei volontari negli enti del Terzo settore, assicurano servizi
di promozione, orientamento e animazione territoriale, finalizzati a
dare visibilita' ai valori del volontariato e all'impatto sociale
dell'azione volontaria nella comunita' locale, a promuovere la
crescita della cultura della solidarieta' e della cittadinanza attiva
in particolare tra i giovani e nelle scuole, istituti di istruzione,
di formazione ed universita', facilitando l'incontro degli enti di
Terzo settore con i cittadini interessati a svolgere attivita' di
volontariato, nonche' con gli enti di natura pubblica e privata
interessati a promuovere il volontariato.
Garantiscono, inoltre, servizi di formazione, servizi di
consulenza, assistenza qualificata ed accompagnamento, finalizzati a
rafforzare competenze e tutele dei volontari negli ambiti giuridico,
fiscale, assicurativo, del lavoro, progettuale, gestionale,
organizzativo, della rendicontazione economico-sociale, della ricerca
fondi, dell'accesso al credito, nonche' strumenti per il
riconoscimento e la valorizzazione delle competenze acquisite dai
volontari medesimi nonche' servizi di informazione e comunicazione e
servizi di supporto tecnico-logistico. Si puo', dunque, ritenere che
il sistema dei centri di servizio per il volontariato costituisca la
chiave di volta dell'intero sistema del Terzo settore, in quanto
strumento intermedio indispensabile per assicurare l'efficiente e
proficuo funzionamento dello stesso.
Ne consegue che la potesta' attribuite all'ONC di determinare la
distribuzione territoriale, anche a livello regionale, dei CSV ha una
assoluta rilevanza in ordine al concreto svolgimento delle politiche
pubbliche afferenti al Terzo settore. Cosa che comporta l'esigenza di
riconoscere in capo alle regioni uno specifico ruolo partecipativo,
istruttorio e codecisorio, concorrendo queste al funzionamento del
Terzo settore in genere e, in particolare, dei centri di servizio per
il volontariato. Contrariamente, la rappresentanza delle regioni
nell'ONC e' del tutto marginale e irrilevante, prevedendo un solo
membro nominato, peraltro dalla Conferenza Stato-regioni, il che non
garantisce in alcun modo la rappresentanza regionale ne' quindi, nel
caso di specie, l'ottimale distribuzione territoriale dei CSV. Il
che, dunque, determina e conferma come la disposizione impugnata sia
illegittima, in quanto lesiva del principio di leale collaborazione
di cui all'art. 120 Cost. nonche' delle competenze legislativa e
amministrativa delle regioni di cui agli articoli 117 e 118 Cost.,
vedendo gli enti territoriali impediti di esercitare la propria
autonomia politica e amministrativa in rilevanti ed estesi ambiti di
intervento affidati alle loro cure dal titolo V della Costituzione.
La denunciata illegittimita' costituzionale si manifesta, dunque,
per tali ragioni, sia riguardo all'art. 64, nella parte in cui non
prevede un'adeguata partecipazione degli enti territoriali, sia con
riferimento all'art. 61, comma 2, nella parte in cui non e' previsto
che la determinazione dell'ONC sia assunta previo parere/intesa in
sede di Conferenza intergovernativa.
Analoghe considerazioni si possono prospettare con riguardo al
settimo comma dell'art. 62 del decreto legislativo n. 117/2017, che
affida all'ONC la determinazione dell'ammontare del finanziamento
stabile triennale dei CSV, anche sulla base del fabbisogno storico e
delle mutate esigenze di promozione del volontariato negli enti del
Terzo settore, nonche' il compito di stabilire la ripartizione
annuale e territoriale, su base regionale.
Nuovamente, determinazioni «amministrative» dell'ONC aventi un
rilevante impatto sulle politiche regionali inferenti ai vari ambiti
del Terzo settore vengono assunte senza che sia previsto un adeguato
ruolo consultivo, partecipativo o codecisorio da parte delle regioni.
Non e', infatti, prevista alcuna adeguata partecipazione territoriale
all'organo di amministrazione dell'ONC, cosi' come non e' previsto un
intervento regionale nel procedimento decisorio dell'organismo
nazionale di controllo, che e' rilevante ogni qual volta i
finanziamenti concorrono con la spesa pubblica e con gli interventi
regionali a favore del Terzo settore. Il che testimonia la
illegittimita' costituzionale dell'art. 62, comma 7 del decreto
legislativo n. 117/2017 per violazione del principio di leale
collaborazione di cui all'art. 120 Cost., violazione idonea a
riverberarsi, per i suoi effetti «espropriativi», in una lesione
dell'autonomia politica, legislativa e amministrativa regionale,
vedendo vanificata o comunque alterata la potesta' regionale di
determinare e perseguire i propri fini istituzionali in rilevanti
settori quali la salute, il turismo, la valorizzazione dei beni
culturali, l'agricoltura e i servizi sociali in generale.
A titolo esemplificativo e a dimostrazione di come la
destinazione dei fondi al Terzo settore possano avere un'incidenza
rilevantissima, anche quantitativa, rispetto a scelte di politica
«sociale» incidenti in modo trasversale sulle competenze regionali,
basti leggere la deliberazione del Comitato di gestione del fondo
speciale regionale per il volontariato n. 1 del 27 febbraio 2017,
che, nell'adottare le linee guida per la co-progettazione sociale dei
CSV 2016-2017, ha destinato un milione di euro a progetti finalizzati
allo sviluppo di comunita' e alla rigenerazione urbana e alla
gestione dei beni comuni (documento n. 2).
Invero, tali considerazioni si possono estendere a tutte le
funzioni affidate all'ONC dall'art. 64, comma 5 del decreto
legislativo n. 117/2017, ragion per cui si deve concludere per la
illegittimita' costituzionale, non solo delle singole disposizioni in
precedenza censurate, ma dell'intero art. 64 nella parte in cui non
prevede un'adeguata partecipazione regionale all'organo di
amministrazione dell'organismo ovvero non impone che l'esercizio
delle funzioni di cui al comma 5 avvenga previo parere/intesa con le
regioni, quanto meno nella loro rappresentanza costituita dal sistema
delle conferenze intergovernative.
Ne' vale a sanare il deficit di costituzionalita' delle
disposizioni impugnate il riferimento al principio di sussidiarieta'
orizzontale di cui all'art. 118, comma IV, Cost., in quanto il
riconoscimento di un ruolo attivo da parte del civis nello
svolgimento di attivita' di interesse generale, non puo' assumere un
carattere tirannico tale da espropriare o confliggere con la naturale
cura dell'interesse pubblico affidato alle regioni e agli enti
pubblici in generale.
Il fatto che le attivita' di interesse generale non siano
monopolio esclusivo dei pubblici poteri, ma possano essere svolte
anche da privati, non implica infatti una sostituzione da parte di
questi ai pubblici poteri. Invece, la considerazione che proprio la
legislazione sul Terzo settore riconosce una rilevanza pubblica
all'attivita' privata, al contrario impone una regolamentazione,
anche autoritativa, che assicuri il coordinamento degli sforzi
pubblici e privati nel soddisfacimento del superiore interesse
generale.
Un organismo quale l'ONC, apparentemente privato, ma
sostanzialmente pubblico, esige percio', proprio al fine di garantire
tale coordinamento e un adeguato sistema di esercizio dei compiti di
controllo, che nella sua composizione siano adeguatamente
rappresentati gli enti territoriali, che vedono coinvolte numero
competenze proprie nell'ambito del Terzo settore.
Ragion per cui e' lo stesso art. 118, comma 4, Cost. che comprova
come la scarsa rappresentativita' delle regioni nell'organismo
nazionale di controllo costituisca motivo di illegittimita'
costituzionale dell'art. 64 del decreto legislativo n. 117/2017.
Tale carenza «strutturale» dell'ONC e' idonea inoltre a
determinare una violazione del principio di eguaglianza di cui
all'art. 3 Cost. nonche' del principio di buon andamento riconosciuto
dall'art. 97 Cost.
Infatti, come gia' rilevato nell'introduzione del presente
ricorso, le cui argomentazioni devono considerarsi in questo motivo
interamente trasposte, il riconoscimento in capo alle regioni di un
ruolo attivo nel sistema «amministrativo» del Terzo settore
costituisce un requisito essenziale per garantire il proficuo e
sostanziale soddisfacimento degli interessi generali sottesi alle
attivita' in parola, garantendo prestazioni «sociali» che assicurino
l'eguaglianza dei cittadini, in termini di materiale soddisfacimento
dei loro bisogni, e l'efficiente coordinamento tra l'esercizio dei
pubblici poteri e l'iniziativa privata.
Nessun rilievo assume, poi, la previsione di organismi
territoriali di controllo, i quali non solo sono soggetti privi di
autonoma soggettivita' giuridica, ma svolgono compiti meramente
esecutivi ed istruttori, privi di' ogni rilevanza decisoria.
Per inciso, a tal riguardo, va evidenziata l'irragionevolezza
della stessa disposizione istitutiva della rete degli organismi
regionali di controllo, connotata da una ridotta partecipazione degli
enti territoriali nonche' da un sistema di accorpamenti geografici
rispetto a cui e' difficile rinvenire un fondamento giustificatorio.
Si pensi al caso della Regione del Veneto, che partecipa a un
organismo infraregionale, che accorpa Veneto e Friuli-Venezia Giulia,
il tutto con riferimento ad un'area demografica di oltre 6 milioni di
abitanti, senza che a giustificare tale scelta siano rinvenibili
rilevanti motivi «geografici», a parte una prossimita' territoriale,
la quale peraltro sussiste pur anche rispetto ad altre regioni.
Invece, la Liguria (1,5 milioni di abitanti) e la Calabria (1,9
milioni di abitanti) hanno un organismo territorialmente dedicato.
Con il rilievo ulteriore che la Regione del Veneto si vede accorpata
a un'altra regione, peraltro a statuto speciale, il che non potra'
non riverberarsi in termini di difficolta' gestorie e
disciplinatorie.
2) Illegittimita' costituzionale degli articoli 64 e 65 del
decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117, recante «Codice del Terzo
settore, a norma dell'art. 1, comma 2, lettera b), della legge 6
giugno 2016, n. 106» per violazione degli articoli 3, 76, 97, 117,
commi III e IV, 118 Cost., oltreche' del principio di leale
collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
Invero, e in via assorbente, sia la disciplina contenuta
nell'art. 64 relativo all'ONC sia quella dell'art. 65 concernente gli
organismi territoriali di controllo, sono viziate per eccesso di
delega e, dunque, adottate in violazione dell'art. 76 Cost.
L'art. 5, comma 1, lettera f) della legge di delega, infatti, ha
previsto quali principi e criteri direttivi, cui il Governo doveva
attenersi nell'esercizio del potere legislativo delegato, che si
disponesse la «revisione dell'attivita' di programmazione e controllo
delle attivita' e della gestione dei centri di servizio per il
volontariato, svolta mediante organismi regionali o sovraregionali,
tra loro coordinati sul piano nazionale, prevedendo:
1) che tali organismi, in applicazione di criteri definiti
sul piano nazionale, provvedano alla programmazione del numero e
della collocazione dei centri di servizio, al loro accreditamento e
alla verifica periodica del mantenimento dei requisiti, anche sotto
il profilo della qualita' dei servizi dagli stessi erogati, nonche'
all'attribuzione delle risorse finanziarie anche in applicazione di
elementi di perequazione territoriale;
2) che alla costituzione di tali organismi si provveda con
decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, secondo
criteri di efficienza e di contenimento dei costi di funzionamento da
porre a carico delle risorse di cui all'art. 15 della legge 11 agosto
1991, n. 266, con l'eccezione di eventuali emolumenti previsti per
gli amministratori e i dirigenti i cui oneri saranno posti a carico,
in maniera aggiuntiva, delle fondazioni bancarie finanziatrici».
La geometria organizzatoria imposta dal Parlamento prevedeva,
dunque, l'attribuzione di poteri decisori in capo ad organismi
regionali o sovraregionali, affidando invece al livello centrale
statale unicamente un ruolo di coordinamento.
In particolare, l'ONC avrebbe dovuto limitarsi a definire sul
piano nazionale dei meri criteri quanto alla programmazione del
numero e della collocazione dei centri di servizio, al loro
accreditamento e alla verifica periodica del mantenimento dei
requisiti, anche sotto il profilo della qualita' dei servizi dagli
stessi erogati, nonche' all'attribuzione delle risorse finanziarie
anche in applicazione di elementi di perequazione territoriale.
Invece, l'attivita' di programmazione, gestoria e di controllo
avrebbe dovuto essere svolta da parte di «organismi regionali» o
infraregionali che, dunque, avrebbero dovuto esercitare i relativi
poteri decisori in via autonoma, nei limiti dei soli criteri generali
nazionali, cosi' potendo tenere in debita considerazione le esigenze
territoriali.
Il tradimento dei principi e dei criteri direttivi della legge 6
giugno 2016, n. 106, e', dunque evidente e si riverbera in una
lesione delle competenze legislative e amministrative regionali,
oltreche' in una violazione del principio di leale collaborazione di
cui all'art. 120 Cost.
Infatti, come gia' evidenziato, gli articoli 64 e 65 del decreto
legislativo n. 117/2017 hanno attribuito i sopra enunciati poteri in
capo all'ONC, attribuendo agli organismi regionali, in cui la
rappresentanza delle singole regioni e' e deve essere piu' ampia e
pervasiva di quanto non possa avvenire a livello centrale, un ruolo
meramente esecutivo privo di ogni autonomo rilievo decisorio. Cio'
determina una palese violazione dell'art. 76 Cost., la quale ridonda
in una lesione dell'autonomia politica, legislativa e amministrativa
regionale di cui agli articoli 114, 117, commi 3 e 4, e 118 Cost., in
quanto, come gia' rilevato, la strutturazione del sistema dei CSV e
degli organismi di controllo e l'ampio novero delle competenze
attribuito a tali soggetti, e' in grado di incidere in modo rilevante
sulle scelte di politica «sociale» afferenti a numerose materie
rientranti nella competenza regionale, fino a poter alterare il
quadro competenziale disegnato dal titolo V della Costituzione.
Peraltro, in un'ottica di accentramento a livello statale, che non
era prevista e voluta dal legislatore delegante, idonea a sacrificare
e marginalizzare i bisogni specifici e peculiari dei diversi
territori, in tal modo ponendosi irragionevolmente in contraddizione
con gli articoli 3 e 97 Cost., menomando o, comunque, svilendo i
bisogni e gli interessi «territoriali» dei cittadini nonche' il buon
andamento dell'agire pubblico.
3) Illegittimita' costituzionale dell'art. 72 in relazione
all'art. 73 del decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117, recante
«Codice del Terzo settore, a norma dell'art. 1, comma 2, lettera b),
della legge 6 giugno 2016, n. 106» per violazione degli articoli 97,
117, commi III e IV, 118 Cost., oltreche' del principio di leale
collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
L'art. 72 del decreto legislativo n. 117/2017, rubricato «Fondo
per il finanziamento di progetti e attivita' di interesse generale
nel Terzo settore» statuisce che:
«1. Il Fondo previsto dall'art. 9, comma 1, lettera g), della
legge 6 giugno 2016, n. 106, e' destinato a sostenere, anche
attraverso le reti associative di cui all'art. 41, lo svolgimento di
attivita' di interesse generale di cui all'art. 5, costituenti
oggetto di iniziative e progetti promossi da organizzazioni di
volontariato, associazioni di promozione sociale e fondazioni del
Terzo settore, iscritti nel Registro unico nazionale del Terzo
settore.
2. Le iniziative e i progetti di cui al comma 1 possono essere
finanziati anche in attuazione di accordi sottoscritti, ai sensi
dell'art. 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241, dal Ministero del
lavoro e delle politiche sociali con le pubbliche amministrazioni di
cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165.
3. Il Ministro del lavoro e delle politiche sociali determina
annualmente con proprio atto di indirizzo gli obiettivi generali, le
aree prioritarie di intervento e le linee di attivita' finanziabili
nei limiti delle risorse disponibili sul Fondo medesimo.
4. In attuazione dell'atto di indirizzo di cui al comma 3, il
Ministero del lavoro e delle politiche sociali individua i soggetti
attuatori degli interventi finanziabili attraverso le risorse del
Fondo, mediante procedure poste in essere nel rispetto dei principi
della legge 7 agosto 1990, n. 241.
5. Per l'anno 2017, la dotazione della seconda sezione del Fondo
di cui all'art. 9, comma 1, lettera g), della legge 6 giugno 2016, n.
106, e' incrementata di 40 milioni di euro. A decorrere dall'anno
2018 la medesima dotazione e' incrementata di 20 milioni di euro
annui, salvo che per l'anno 2021, per il quale e' incrementata di 3,9
milioni di euro.».
La disposizione in parola istituisce presso il Ministero del
lavoro e delle politiche sociali, un fondo destinato a sostenere lo
svolgimento di attivita' di interesse generale rientranti nell'ambito
del Terzo settore, attraverso il finanziamento di iniziative e
progetti promossi da organizzazioni di volontariato, associazioni di'
promozione sociale e fondazioni comprese tra gli enti del Terzo
settore, disciplinandone altresi' le modalita' di funzionamento e di
utilizzo delle risorse.
Il Fondo in parola, finanziando con rilevanti risorse lo
svolgimento di attivita' di interesse generale di cui all'art. 5,
sotto forma di puntuali iniziative e progetti, viene a incidere, e in
modo significativo, su ampi settori affidati alle cure regionali. Si
pensi, a mero titolo esemplificativo, alla prestazioni socio
assistenziali, sanitarie e socio-sanitarie, oppure alla materia del
turismo e della valorizzazione dei beni culturali.
Ne consegue che, pur trattandosi di un Fondo statale, esso e' in
grado di incidere rilevantemente su ambiti competenziali regionali,
alterando la capacita' e comprimendo l'autonomia degli enti
territoriali di amministrare i correlati interessi pubblici il cui
soddisfacimento e affidato agli stessi dalla Costituzione.
Mutuando la giurisprudenza costituzionale afferente ad altra
tipologia di fondi statali si puo' affermare, anche con riguardo al
caso di specie, che «L'esigenza di rispettare il riparto
costituzionale delle competenze legislative fra Stato e regioni
comporta altresi' che, quando tali finanziamenti riguardino ambiti di
competenza delle regioni, queste siano chiamate ad esercitare compiti
di programmazione e di riparto dei fondi all'interno del proprio
territorio.» (sentenza n. 16/2004; vedi, anche, da ultimo, decisione
n. 189/2015).
Ove cio' non avvenga, il ricorso a finanziamenti ad hoc rischia
di divenire uno strumento indiretto ma pervasivo di ingerenza dello
Stato nell'esercizio delle funzioni degli enti territoriali e di
sovrapposizione di politiche e di indirizzi governati centralmente a
quelli legittimamente decisi dalle regioni negli ambiti materiali di
propria competenza.
Nel caso di specie, e' il solo Ministero del Lavoro che determina
gli obiettivi generali, le aree prioritarie di intervento e le linee
di attivita' finanziabili nonche' quali debbano essere i soggetti
attuatori, senza che sia prevista alcuna forma di intervento, ne'
istruttorio ne' decisorio ne' programmatori, da parte delle regioni,
le quali, dunque si vedono espropriate della propria autonomia
politica e amministrativa.
Risultano, dunque, violati gli articoli 117, commi III e IV, e
118 Cost., ponendosi le concrete modalita' di funzionamento del fondo
in parola in aperto contrasto con l'autonomia amministrativa e
legislativa delle regioni, laddove si vengano a finanziare interventi
o progetti afferenti a materie di competenza regionale.
La mancata previsione di ogni apporto partecipativo da parte
delle regioni determina inoltre una grave e deleteria lesione del
principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost., che
potra' essere sanata unicamente prevedendo l'intervento decisorio
delle regioni in sede di determinazione dei criteri di ripartizione
del fondo sui rispettivi territori e di distribuzione delle relative
risorse.
Conferma del presente motivo di illegittimita' costituzionale si
rinviene, poi, nell'art. 73 del codice, ove il legislatore, nel
destinare altre risorse finanziarie al sostegno degli enti del Terzo
settore, fa espresso riferimento al finanziamento di «interventi in
materia di Terzo settore di competenza del Ministero del lavoro e
delle politiche sociali». In tal modo giustificando la previsione di
un potere decisorio unilaterale in capo al Ministero del lavoro e
delle politiche sociali, non afferendo ne' interferendo il vincolo di
destinazione delle risorse finanziarie del fondo nazionale per le
politiche sociali rispetto ad ambiti materia attribuiti alla
competenza delle regioni. Tale alterazione del riparto di competenze
e lo svilimento delle politiche regionali peraltro sono idonei a
ledere il principio di buon andamento dell'agire pubblico, in tal
modo violando l'art. 97 Cost., a detrimento dell'interesse dei
cittadini e del proficuo svolgimento delle attivita' «sociali» di
interesse generale afferenti al Terzo settore oltreche' a deporre per
la irragionevolezza della disciplina legislativa statale in
violazione dell'art. 3 Cost. Determinano, infatti, severi rischi di
sovrapposizioni, se non contrapposizioni, nell'ambito delle politiche
sociali da perseguire a soddisfacimento dei bisogni emersi nei vari
territori.
P. Q. M.
La Regione del Veneto chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale
dichiari l'illegittimita' costituzionale degli articoli 61, comma 2;
62, comma 7; 64; 65; 72 in relazione all'art. 73 del decreto
legislativo 3 luglio 2017, n. 117, recante «Codice del Terzo settore,
a norma dell'art. 1, comma 2, lettera b), della legge 6 giugno 2016,
n. 106» pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, 2 agosto 2017, n. 179,
supplemento ordinario, per violazione degli articoli 3, 76, 97, 114,
117, commi III e IV, 118 e 119 Cost., oltreche' del principio di
leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
Si depositano:
1) deliberazione della giunta regionale del Veneto n. 1502
del 25 settembre 2017, di autorizzazione a proporre ricorso e
affidamento dell'incarico di patrocinio per la difesa regionale;
2) deliberazione del Comitato di gestione del fondo speciale
regionale per il volontariato n. 1 del 27 febbraio 2017.
Venezia-Roma, 29 settembre 2017
L'avv. Zanon - L'avv. Manzi