Rappresentanza in dogana. Applicazione integrale del regolamento (CEE) del Consiglio 2913/92 del 12 ottobre 1992 che istituisce il Codice doganale comunitario. Adeguamento della normativa nazionale.(GU n.165 del 17-7-1997)
Vigente al: 17-7-1997
Alle direzioni delle circoscrizioni doganali Agli uffici tecnici di finanza Ai laboratori chimici delle dogane e imposte indirette e, per conoscenza: Alle direzioni centrali Al servizio ispettivo centrale 1) Premessa. La Commissione dell'Unione europea, ha comunicato di aver avviato nei confronti dello Stato italiano la procedura di infrazione n. 95/2239 in mteria di rappresentanza in dogana. La Commissione contesta alla Repubblia italiana di non aver adeguato la normativa doganale nazionale ai principi contenuti nel regolamento 2913/1992 (istitutivo del Codice doganale comunitario) ed in particolare a quanto disposto dagli articoli 5 e 201, paragrafo 3, del citato regolamento. Piu' specificamente viene contestata la non conformita' al diritto comunitario degli articoli 40, secondo comma, 41, secondo comma, e 42, secondo periodo, del decreto del Presidente della Repubblica 23 gennaio 1973, n. 43 (TULD), nonche' degli articoli 2 e 3 del decreto ministeriale 29 dicembre 1992 (Rappresentanza in dogana per l'espletamento delle operazioni doganali), nelle parti in cui essi prevedendo la riserva per la rappresentanza in dogana a favore di talune categorie professionali (spedizionieri doganali), estendono all'espletamento delle operazioni doganali e non la limitano alla sola dichiarazione (art. 40, secondo comma, TULD e articoli 2 e 3 del decreto ministeriale 29 dicembre 1992), nonche' nelle parti in cui prevedono una responsabilita' generale sussidiaria per gli spedizionieri doganali o per i loro coadiutori (art. 41, secondo comma, e art. 42, secondo periodo, del TULD). 2) Esame delle questioni. La questione, nuova nei termini in cui e' stata posta, si collega ad una precedente procedura di infrazione (attualmente sospesa) la 90/253 che concerne la non esecuzione (o imperfetta esecuzione) della sentenza della Corte di giustizia delle Comunita' europee 9 febbraio 1994 nella causa C - 119/1992 (Commissione delle Comunita' europee contro Repubblica italiana) sempre in materia di rappresentanza in dogana ma, con riferimento al regolamento del Consiglio n. 3632 del 12 dicembre 1985, fino ad allora vigente. Risulta opportuno trattare insieme le due questioni sia perche' esse sono strettamente correlate, sia perche' codesti uffici, informati compiutamente dei termini complessivi del problema, avranno maggiore facilita' nell'applicare le disposizioni che, piu' innanzi, vengono impartite. In particolare, con la sentenza del 9 febbraio 1994 (resa nella causa C - 119/1982) la Corte di giustizia censuro' le disposizioni del TULD che: a) attribuivano al proprietario della merce l'onere della "dichiarazione in dogana" (articoli 56 e 40, primo comma, del TULD); b) riservavano ai soli spedizionieri doganali la rappresentanza del proprietario della merce (art. 40, TULD, secondo comma); c) non prevedevano espressamente la rappresentanza indiretta, ed emise il seguente dispositivo: "La Repubblica italiana e venuta meno agli obblighi che ad essa incombono ai sensi degli articoli 2 e 3 del regolamento (CEE) del Consiglio 12 dicembre 1985, n. 3632, che definisce le condizioni alle quali una persona e' ammessa a fare una dichiarazione in dogana in quanto ha mantenuto nella sua normativa una disposizione secondo cui spetta al proprietario fare tale dichiarazione ed ha riservato la rappresentanza a spedizionieri doganali senza avere previsto chiaramente la possibilita' di fare una dichiarazione in nome proprio e per conto di terzi". Nel frattempo, proprio per allinearsi al regolamento (CEE) 3632/1985 all'epoca vigente, era stato emanato il decreto ministeriale 29 dicembre 1992 che riconosceva formalmente (art. 3 del decreto ministeriale) la rappresentanza indiretta in dogana, riservando quella diretta agli spedizionieri doganali (art. 2 del citato decreto ministeriale). Il TAR Lazio con decisione 1466 del novembre 1994 annullava l'art. 3 del decreto ministeriale eliminando i vincoli che erano stati posti per la rappresentanza indiretta e questa amministrazione con la circolare n. 71/D del 7 marzo 1995 comunicava a tutti gli uffici dipendenti ed agli organismi interessati le nuove disposizioni da applicare a seguito delle citate decisioni. Purtuttavia oggi, con la procedura di infrazione 95/2239, la Commissione dell'Unione europea ritiene (come gia' indicato nella premessa) che ancora la normativa italiana contrasti con il codice doganale comunitario in quanto le disposizioni del TULD e del citato decreto ministeriale 29 dicembre 1992: a) non limitano la rappresentanza degli spedizionieri doganali alla sola dichiarazione; b) continuano a prevedere per gli spedizionieri doganali una responsabilita' generale sussidiaria a titolo oggettivo. 3) Valutazione delle censure. Riepilogando le questioni sono dunque le seguenti: 1) l'esistenza del vincolo previsto dal TULD, secondo il quale la "dichiarazione in dogana" deve essere resa dal "proprietario della merce" (articoli 56 e 40, primo comma, TULD); 2) la riserva della rappresentanza (diretta) in dogana a favore della categoria degli spedizionieri doganali (art. 40, TULD, comma secondo) correlata alla mancata previsione esplicita della ammissibilita' anche della rappresentanza indiretta; 3) la mancata previsione esplicita che la riserva di rappresentanza (diretta) riconosciuta agli spedizionieri doganali deve essere limitata alla sola dichiarazione e non puo' includere l'espletamento delle restanti operazioni doganali quali adempimenti, formalita', atti, ecc. (art. 2 del decreto ministeriale 29 dicembre 1992); 4) l'esistenza della responsabilita' sussidiaria a carico degli spedizionieri doganali e dei loro coadiutori (art. 40, TULD, comma secondo, e art. 41, TULD, secondo periodo). In proposito, valutando una per una le singole questioni, deve convenirsi che, in vigenza del regolamento CEE 3632/85 (che definiva le condizioni alle quali una persona e' ammessa a fare una dichiarazione in dogana, valido sino al 31 dicembre 1993), inappuntabili appaiono le prime due censure ratificate della Corte di giustizia con la citata sentenza 9 febbraio 1994 resa nella causa C - 119/1992: 1) per quanto concerne l'obbligo della dichiarazione da rendersi dal proprietario della merce la Corte ha cosi' statuito (punti 16 e 17 della citata sentenza): "La Repubblica italiana ha violato l'art. 2 del ''regolamento dichiarante'' (sc. 3632/85) richiedendo all'art. 56, primo comma, del testo unico, che la dichiarazione in dogana sia fatta dal ''proprietario della merce''. Una tale formulazione rischierebbe di creare una confusione pregiudizievole per la diretta applicazione dell'art. 2 del ''regolamento dichiarante'', e cio' nonostante la finzione legale operata dall'art. 56, secondo comma, della stessa normativa, secondo cui e' considerato proprietario della merce chi la presenta in dogana ovvero chi la detiene al momento dell'entrata nel territorio doganale o dell'uscita dal territorio stesso". "La normativa italiana, facendo ricorso alla nozione di ''proprietario'', che e' estranea al ''regolamento dichiarante'', puo' lasciar sussistere dubbi sulla persona ammessa a presentare o a far presentare la dichiarazione. Ora, secondo una giurisprudenza consolidata, i principi della certezza dei diritto e della tutela dei singoli esigono che nei settori che rientrano nel diritto comunitario le norme nazionali siano formulate in maniera non equivoca che consenta agli interessati di conoscere i loro diritti ed obblighi in modo chiaro e preciso e ai giudici nazionali di garantirne l'osservanza". Oggi il regolamento CEE 3632/85 e' stato sostituito dal regolamento CEE 2931/92, ma il suo art. 2 e' stato sostanzialmente recepito nell'art. 64. Il contrasto quindi permane. Occorre dunque modificare gli articoli 56 e 40, primo comma, del TULD; 2) per quanto concerne la riserva della rappresentanza in dogana a favore della categoria degli spedizionieri doganali la condanna comminata dalla Corte di giustizia con la citata sentenza 9 febbraio 1994 fu incardinata sul fatto che il regolamento CEE 3632/85 all'art. 3, punto 3, prevedeva che uno Stato membro poteva riservare ad una categoria di persone una delle due modalita' di rappresentanza in dogana (quella diretta o quella indiretta), ma solo quando entrambe le modalita' (diretta e indiretta) fossero state previste nell'ordinamento nazionale. Il punto 2 dell'art. 3 del citato regolamento prevedeva infatti che "la possibilita' di fare la dichiarazione prevista al paragrafo 1, lettera c), (a nome proprio, ma per conto di terzi - rappresentanza indiretta) puo' essere esercitata solo se gli Stati membri hanno deciso in tal senso". In particolare, riguardo a tale punto 2 dell'art. 3, la Corte ha cosi' stabilito (punti 23 - 24 - 25 citata sentenza 9 febbraio 1994 - causa C 119/1992): (23) "Questa disposizione esige che la facolta' di fare una dichiarazione in nome proprio e per conto di terzi possa esscre esercitata solo se gli Stati membri hanno deciso in tal senso". (24) "E' importante osservare a tale riguardo che, ai sensi dell'art. 3, n. 3 del ''regolamento dichiarante'', uno Stato membro puo' riservare agli spedizionieri doganali una delle due forme di rappresentanza menzionate al n. 1 di tale articolo, solo a condizione di aver autorizzato la rappresentanza in nome proprio e per conto di terzi". (25) "Poiche' gli articoli 40, secondo comma, e 43, primo comma, del testo unico riservano la rappresentanza a spedizionieri doganali, la normativa italiana avrebbe dovuto autorizzare in maniera chiara e precisa la rappresentanza in nome proprio ma per conto di terzi". Il decreto ministeriale 23 dicembre 1992 ha invero previsto all'art. 3 l'introduzione della rappresentanza indiretta limitandola, peraltro, a particolari soggetti. Tale limitazione e' stata annullata dal TAR Lazio con la citata sentenza 1466/94 per cui con la circolare 71/D del 9 marzo 1995 questa Amministrazione intese adeguare il citato art. 3 del decreto ministeriale alle prescrizioni del TAR Lazio e della normativa comunitaria. Nel frattempo, con l'entrata in vigore del Codice doganale comunitario (regolamento 2913/1992), la rappresentanza indiretta e' stata imposta a tutti gli Stati membri unitamente a quella diretta (art. 5, comma 2) con la possibilita' pero' per gli Stati membri di riservare agli spedizionieri doganali la presentazione delle dichiarazioni doganali secondo una delle due citate modalita' di rappresentanza: o diretta o indiretta. Risulta pero' chiaro che nella normativa nazionale oggi la rappresentanza indiretta e' prevista soltanto in virtu' di una interpretazione dell'art. 3 del decreto ministeriale 29 dicembre 1992 resa in ossequio ad un deliberato del TAR e, per di piu' contenuta in una circolare (71/D del 9 marzo 1995, prot. 292/V/SD) anche abbastanza generica "La rappresentanza indiretta si ha quando il rappresentante agisce ...". Il che non sembra pienamente in linea con quanto richiesto dalla Corte di giustizia secondo la quale "la normativa italiana avrebbe dovuto autorizzare in maniera chiara e precisa la rappresentanza in nome proprio ma per conto di terzi", cioe' la rappresentanza indiretta (punto 25 della citata sentenza 9 febbraio 1994). Peraltro, in vigenza del Codice doganale comunitario (regolamento 2913/92) che gia' prevede - a differenza del regolamento CEE 3632/1985 - entrambe le forme di rappresentanza (diretta ed indiretta) ed in forza della sua diretta applicabilita' presso tutti gli Stati membri, il problema e' meno rilevante. Resta peraltro il fatto che l'ordinamento nazionale ancora non prevede in maniera esplicita e formale l'istituto della rappresentanza indiretta. Tale lacuna va colmata secondo le indicazioni della Corte di giustizia. Le altre due censure alle quali e' esposta la normativa nazionale provengono dalla Commissione UE e riguardano; 3) la riserva a favore degli spedizionieri doganali, attraverso la modalita' della rappresentanza diretta (fatta con il citato decreto ministeriale 29 dicembre 1992, art. 2) dell'espletamento delle operazioni doganali e non della sola possibilita' di rendere la "dichiarazione in dogana". Sicche' la Commissione ha avviato la procedura di infrazione 95/2239 in quanto il secondo periodo del paragrafo 2 dell'art. 5 del regolamento CEE 2913/1992 prevede che "gli Stati membri possono riservare il diritto di fare sul loro territorio dichiarazioni in dogana secondo .......................... ........... di modo che il rappresentante deve essere uno spedizioniere doganale che ivi eserciti la sua professione". La dizione "dichiarazione in dogana" e' chiaramente piu' restrittiva della generale rappresentanza (diretta o indiretta) riconosciuta ai paragrafo 1 del citato art. 5 che recita "Chiunque puo' farsi rappresentare presso l'autorita' doganale per l'espletamento di atti e formalita' previsti dalla normativa doganale". Ne consegue che tra tali atti e formalita' uno solo, la dichiarazione, puo' essere oggetto di riserva a favore di una categoria. Poiche' la censura avanzata dalla Commissione appare puntuale e corretta, occorre limitare la riserva a favore degli spedizioni doganali alla sola "dichiarazione in dogana" poiche' essa non puo' essere estesa agli altri atti, formalita', adempimenti che restano quindi totalmente liberi; 4) la Commissione ha altresi' contestato la ancora attuale vigenza nel TULD della responsabilita' sussidiaria degli spedizioni doganali contenuta nell'art. 41, secondo comma e nell'art. 42, secondo periodo. Il che contrasta con l'art. 201, paragrafo 3, del codice doganale comunitario il quale prevede che "il debitore e' il dichiarante". E poiche' lo Stato italiano ha attribuito la dichiarazione in "rappresentanza diretta" agli spedizionieri doganali, esso non puo' considerarli responsabili dell'obbligazione doganale. Nella rappresentanza diretta, infatti, solo il rappresentato e' il dichiarante (art. 201, paragrafo 3 e art. 4, punto 18) e quindi - lui solo - e' il debitore dell'obbligazione doganale. Salva, si intende, la eventuale applicabilita' della responsabilita' di cui all'art. 201, pargrafo 3, del Codice doganale comunitario. Poiche' le argomentazione della Commissione appaiono non confutabili, va espunta dall'ordinamento nazionale la responsabilita' sussidiaria di cui all'art. 41, TULD, secondo comma, e 42, secondo periodo. 4) Adeguamento della normativa nazionale. Posto "quanto fin qui detto occorre adeguare la normativa nazionale alla normativa comunitaria; il che va correttamente fatto - come richiede la Commissione UE - modificando le norme primarie e non intervenendo con provvedimenti amministrativi di rango inferiore. A tal fine, contestualmente alla emanazione della presente circolare, e' stata predisposta una richiesta di disegno di legge di modifica degli articoli 40, 41, 42, 43, 47 e 56 del TULD che nelle nuove stesure, per una piena intelligenza da parte di codesti uffici, si allegano alla presente. Occorre inoltre provvedere all'abrogazione del decreto ministeriale 29 dicembre 1992 i cui articoli 1, 2 e 3 non risultano allineati con la normativa comunitaria; anche per tale abrogazione e' stata gia' avanzata formale richiesta al Ministro delle finanze. Nelle more, peraltro dell'iter legislativo dei provvedimenti formali sopra citati, corre l'obbligo allo scrivente di eliminare, sul piano sostanziale, il contrasto tra il diritto interno ed il diritto comunitario. Cio' e' possibile attraverso l'istituto della disapplicazione. Ed invero ripetutamente la Corte costituzionale, a partire dalla sentenza n. 170 dell'8 giugno 1984, ha enunciato il fondamentale principio della piena autonomia e del reciproco coordinamento dell'ordinamento statuale con quello comunitario stabilendo che nelle materie indicate nei Trattati istitutivi delle Comunita' europee le nome comunitarie devono ricevere diretta applicazione nell'ordinamento statuale in forza dell'art. 11 della Costituzione (il quale consente le necessarie limitazioni alla sovranita' nazionale). Conseguenza di tale enunciato e' che in caso di incompatibilita' fra norma nazionale e norma comunitaria non si verifica alcun effetto caducatorio della prima (che continua a rimanere vigente, anche se quiescente), ma deve darsi piena ed immediata applicazione alla seconda. E tale immediata applicazione deve essere data a cura di tutti i soggetti - tanto giurisdizionali quanto amministrativi - cui compete dare esecuzione alle leggi, disapplicando le norme interne incompatibili con quelle comunitarie (Corte costituzionale n. 389/1989 e 168/1991). Resta peraltro ferma l'esigenza che "lo Stato membro apporti necessarie modificazioni o abrogazioni al proprio diritto interno, al fine di depurarlo da eventuali incompatibilita' o disarmonie con la prevalente norma comunitaria" (Corte costituzionale n. 389/1989). Ora tenuto conto dei tempi necessari all'adozione delle modifiche legislative (non superabili nemmeno con decretilegge alla luce della recente sentenza della Corte costituzionale n. 360 del 24 ottobre 1996), l'adeguamento immediato nell'ordinamento nazionale a quello comunitario non puo' che essere assicurato dallo scrivente mediante ordine agli uffici dipendenti di disapplicare le disposizioni interne contrastanti con il diritto comunitario. 5) Modalita' della disapplicazione. Alla luce di quanto detto al punto precedente lo scrivente impartisce quindi le seguenti disposizioni che hanno effetto immediato od intendono allineare l'ordinamento nazionale alla vigente normativa comunitaria (Codice doganale comunitario regolamento CEE 2913/92): 1) l'art. 56, TULD va letto: "Ogni operazione doganale deve essere preceduta da una dichiarazione in dogana da rendersi ai sensi dell'art. 64 del regolamento (CEE) del Consiglio n. 2913/1992 del 12 ottobre 1992". Va disapplicato tutto il resto; 2) al primo comma dell'art. 40 del TULD vanno disapplicate le frasi "al proprietario della merce" e "il proprietario stesso". Il comma 1 va quindi cosi' letto: "Ogni qual volta le disposizioni in materia doganale prescrivono di fare una dichiarazione o di compiere determinati atti o di osservare speciali obblighi e norme ovvero consentono di esercitare determinati diritti, si puo' agire personalmente o a mezzo di un rappresentante diretto o indiretto". (Sono in corsivo gli inserimenti); 3) al comma 2 dell'art. 40 del TULD va disapplicata la frase "per il compimento delle operazioni doganali". Il comma 2 del citato art. 40 va quindi cosi' letto: "La rappresentanza indiretta e' libera. La rappresentanza diretta, limitatamente alle dichiarazioni in dogana, e' riservata agli spedizionieri doganali iscritti nell'albo professionale istituito con la legge 22 dicembre 1960, n. 1612, salvo quanto previsto nell'art. 43". (Sono in corsivo gli inserimenti); 4) al terzo comma dell'art. 40 la frase "sempre che il proprietario delle merci non abbia ..." va disapplicata e va letta "sempre che il rappresentato non abbia ..."; 5) al primo comma dell'art. 43 va disapplicata la frase "... del proprietario della merce per il compimento delle operazioni doganali". Il primo comma dell'articolo 43 del TULD va quindi cosi' letto: "la rappresentanza diretta, limitatamente alle dichiarazioni in dogana, puo' essere conferita anche ad uno spedizioniere doganale non iscritto nell'albo professionale, purche' si tratti di un dipendente del proprietario della merce". (Sono in corsivo gli inserimenti); 6) il secondo comma dell'art. 41 del TULD va interamente disapplicato e pertanto lo si ha per non operante; 7) all'art. 42 del TULD va disapplicato l'ultimo periodo: "Egli risponde ad ogni effetto dell'operato di tali suoi coadiutori"; pertanto lo si ha per non operante; 8) al terzo comma dell'art. 47 del TULD, primo periodo, la frase "abilita al compimento di operazioni doganali" va intesa come "abilita alla presentazione di dichiarazioni"; nello stesso comma, al secondo periodo, la frase "In relazione all'espletamento delle operazioni" va intesa come "In relazione alla presentazione delle dichiarazioni"; 9) Il decreto ministeriale 29 dicembre 1992 recante "Rappresentanza in dogana per l'espletamento delle operazioni doganali" va interamente disapplicato e pertanto lo si ha per non operante. I direttori degli uffici destinatari della presente segnaleranno tempestivamente a questa centrale Amministrazione tutte le concrete fattispecie che non si trovassero compiutamente disciplinate dalle sopra riportate disposizioni, al tale fine di poter diramare ulteriori istruzioni di adeguamento al Codice doganale comunitario. A far data dalla presente sono abrogate tutte le disposizioni precedentemente impartite nello specifico settore che siano in contrasto con le disposizioni contenute nella presente circolare la quale viene contestualmente inviata a tutti gli enti, uffici e societa' cui era stato a suo tempo diramato il TULD. Della presente verra' richiesta la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana per assicurarne il massimo grado di diffusione e di conoscenza legale. Il direttore generale del Dipartimento delle dogane e delle imposte indirette Del Giudice