N. 54 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 26 agosto 1997
N. 54 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 26 agosto 1997 (della regione autonoma Friuli-Venezia Giulia) Imposte in genere - Norme di semplificazione degli adempimenti dei contribuenti in sede di dichiarazione dei redditi e dell'imposta sul valore aggiunto - Contribuenti titolari di partita IVA - Esecuzione di versamenti unitari delle imposte, dei contributi INPS e delle altre somme a favore di Stato e regioni, con eventuale compensazione dei crediti nei confronti dei medesimi soggetti - Modalita' di versamento mediante delega bancaria - Istituzione di un'apposita struttura di gestione per l'attribuzione agli enti destinatari delle somme a ciascuno spettanti - Individuazione di tale struttura e determinazione delle modalita' per l'attribuzione delle somme mediante decreto del Minstro delle finanze - Abrogazione dell'art. 5 del d.P.R. n. 602 del 1988, che prevedeva l'effettuazione presso il domicilio fiscale del contribuente delle somme per ritenute operate dai sostituti di imposta - Lesione dell'autonomia finanziaria della regione Friuli-Venezia Giulia, anche in relazione al diritto alla devoluzione di quote di tributi riscossi nel territorio regionale - Violazione dei principi della legge di delega, per quanto concerne le competenze esclusive attribuite in materia di IRAP e addizionale IRPEF. (D.Lgs. 9 luglio 1997, n. 241, artt. 17, 19, 20, 21, 22 e 24). (Statuto Friuli-Venezia Giulia, art. 49; legge 6 agosto 1984, n. 457, art. 1; legge 23 dicembre 1996, n. 662, art. 1, comma 146).(GU n.41 del 8-10-1997 )
Ricorso per la regione autonoma FriuIi-Venezia Giulia in persona del presidente della Giunta regionale in carica Giancarlo Cruder, rappresentata e difesa - come da delega in calce al presente atto e da delibera della Giunta regionale 8 agosto 1997 n. 2439 - dall'avv. Renato Fusco, avvocato della regione, eleggendo domicilio presso l'Ufficio distaccato della regione stessa sito in Roma, piazza Colonna n. 355. Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri in carica, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli artt. 17, 19, 20, 21, 22 e 24 del d.lgs. 9 luglio 1997 n. 241, recante "Norme di semplificazione degli adempimenti dei contribuenti in sede di dichiarazione dei redditi e dell'imposta sul valore aggiunto nonche' di modernizzazione del sistema di gestione delle dichiarazioni" (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 28 luglio 1997 n. 174). In fatto A) La regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e' stata costituita con legge costituzionale 31 gennaio 1963 n. 1, approvativa dello statuto speciale di autonomia. L'ordinamento finanziario della regione e' disciplinato dal titolo IV di detto statuto, le cui disposizioni, in forza dell'art. 63, comma secondo, possono essere modificate con leggi ordinarie, sentita la regione. L'art. 49 in particolare - sostituito poi dall'art. 1 della legge 6 agosto 1984 n 457 e da ultimo modificato dall'art. 1, comma 146 della legge 23 dicembre 1996 n. 662 - disciplina la devoluzione di quote di imposte statali "riscosse nel territorio della regione stessa", tra le quali - per quel che interessa nel presente giudizio - i sei decimi del gettito dell'imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF) e dell'imposta sul valore aggiunto (IVA), nonche' i quattro decimi e mezzo del gettito dell'imposta sul reddito delle persone giuridiche (IRPEG), secondo quanto espressamente stabilito dai nn. 1, 2, 3 e 4 del comma 1 del richiamato art. 49 stat. La disposizione statutaria ha avuto concreta esplicazione con l'art. 5, comma 1 del d.P.R. 23 gennaio 1965 n. 114 recante le "norme di attuazione" in materia di finanza regionale (sostituito poi dall'art. 3 del d.lgs. 2 gennaio 1997 n. 8): il quale ha previsto che alla liquidazione mensile delle quote dei proventi erariali spettanti alla regione provvedono la Direzione regionale delle entrate per il Friuli-Venezia Giulia e le relative sezioni staccate provinciali operanti nella regione, sulla base dei versamenti in conto competenza e dei residui affluiti alle coesistenti sezioni della tesoreria dello Stato. La devoluzione statale alla regione Friuli-Venezia Giulia delle quote delle succitate entrate tributarie avviene quindi con criterio rigorosamente territoriale, in quanto collegato ai versamenti materialmente eseguiti in territorio regionale; mentre non tiene conto dei versamenti di imposte effettuati al di fuori del territorio regionale, ancorche' i presupposti giuridici per l'imposizione vengano in essere all'interno del medesimo territorio. B) In attuazione dell'art. 3, comma 134 della legge 23 dicembre 1996 n. 662 (recante la delega al Governo per l'emanazione di decreti legislativi per la semplificazione degli adempimenti tributari) con il d.lgs. 9 luglio 1997 n. 241 si sono emanate appunto "Norme di semplificazione degli adempimenti dei contribuenti in sede di dichiarazione dei redditi e dell'imposta sul valore aggiunto, nonche' di modernizzazione del sistema di gestione delle dichiarazioni". Nell'ambito del capo III riguardante "Disposizioni in materia di riscossioni" l'art. 17 e' dedicato al "Versamento unitario e compensazione" e prevede per i contribuenti titolari di partita IVA la possibilita' di effettuare versamenti unitari delle imposte, dei contributi dovuti all'INPS e delle altre somme a favore dello Stato, delle regioni e degli enti previdenziali, con eventuale compensazione dei crediti nei confronti dei medesimi soggetti (comma 1). Tali versamenti e relativa compensazione riguardano - tra le altre - le imposte sui redditi, l'imposta sul valore aggiunto e le imposte sostitutive delle imposte sui redditi e sul valore aggiunto (comma 2). Secondo quanto previsto dal successivo art. 19, comma 2, dette compensazioni, ancorche' dichiarate e fatte risultare tra debiti e crediti di natura essenzialmente tributaria e previdenziale, incidono direttamente sui versamenti a diverso titolo nella misura delle somme compensate. L'art. 22 del medesimo decreto legislativo n. 241/1997, riguardante la "Suddivisione delle somme tra gli enti destinatari", stabilisce poi al comma 1 che "un'apposita struttura di gestione" provveda ad attribuire agli enti destinatari (quindi allo Stato per i tributi erariali alle regioni per l'istituenda Irap, all'Inps ed agli altri enti previdenziali per i contributi previdenziali) le somme a ciascuno spettanti, tenendo conto dell'eventuale compensazione eseguita dai contribuenti. Il comma 3 dello stesso art. 22 prevede che tale struttura di gestione sia individuata con decreto del Ministero delle finanze, di concerto con i Ministri del tesoro e del lavoro e della previdenza sociale; e che con altro decreto del Ministero delle finanze siano stabilite le modalita' di attribuzione delle somme: Pure si fa rilevare infine che con l'art. 24 (riguardante le "Modalita' di versamento" comma 6 si e' stabilito pure l'abrogazione dell'art. 5 del d.P.R. 28 settembre 1988 n. 602: il quale prevedeva che i versamenti relativi alle ritenute alla fonte operate da sostituti di imposte dovessero essere effettuati nel domicilio fiscale del contribuente (come anche confermato dalla circolare 15.1.21973 del Ministero delle finanze). In diritto La suindicata normativa statale risulta illegittimamente invasiva delle competenze e dell'attuale assetto finaziario-contabile della ricorrente regione Friuli-Venezia Giulia, incidendo pregiudizievolmente sul sistema di devoluzione dei tributi statali quale stabilito dall'art. 49 stat. (e successive modifiche e statuizioni); e conseguentemente devesi impugnarla per i susseguenti motivi. 1. - Illegittimita' costituzionale degli artt. 17 e 24 del decreto legislativo n. 241/1997 violazione dell'art. 49 dello statuto di autonomia (come sostituito e modificato dall'art. 1 della legge n. 457/1984 e dall'art. 1 comma 146 della legge n. 662/1996) per mancanza di puntuali disposizioni legislative di salvaguardia della devoluzione statutaria alla regione di quote di tributi statali riscossi in territorio regionale. Come sopra illustrato la norma statutaria dell'art. 49, le disposizioni di attuazione statutaria emanate con il decreto del Presidente della Repubblica n. 114/1965 e la normativa statale ordinaria contenuta nella legge n. 457/1984 e nella legge n. 662/1996 hanno stabilito un organico sistema finanziario-contabile di devoluzione mensile alla regione di quote di entrate tributarie "riscosse nel territorio della regione stessa". Con le previsioni dell'art. 17 del decreto legislativo n. 241/1997 si e' previsto un sistema di versamento unitario e di compensazione che prescinde dalla verifica dell'insorgenza dei presupposti giuridico-fattuali delle imposte da riscuotere in territorio regionale| Senza che con detta previsione legislativa si sia pure stabilito un meccanismo di salvaguardia della corretta e tempestiva devoluzione alla regione delle quote di compartecipazione sulle entrate riscosse dallo Stato con riferimento a soggetti residenti in territorio regionale e con riguardo alle imposte (Irpef, Irpeg ed Iva) sulle quali alla regione stessa spettano statutariamente le indicate compartecipazioni. A titolo esemplificativo si evidenzia come le ritenute Irpef alla fonte operate per redditi da lavoro dipendente con riferimento a soggetti residenti ed operanti nel territorio del Friuli-Venezia Giulia saranno versate - e quindi riscosse - fuori del territorio regionale qualora il datore di lavoro, in qualita' di sostituto di imposta, sia domiciliato fiscalmente in altra parte del territorio nazionale. Poiche' per i dipendenti pubblici del settore statale e per i pensionati pare verra' istituito un centro di versamento per il settore nord-orientale con sede a Bologna, e' un dato di fatto che verranno meno una parte cospicua delle somme riscosse a titolo di Irpef, Irpeg ed Iva e sinora riconosciute alla regione a causa delle scelte organizzative e logistiche dello Stato e degli enti previdenziali. Lo stravolgimento dell'attuale meccanismo di devoluzione delle compartecipazioni di spettanza regionale risulta confermato ed aggravato dalla previsione del gia' ricordato art. 24, comma 6 dello stesso decreto legislativo n. 241/1997, laddove si e' stabilita l'abrogazione dell'art. 5 del decreto del Presidente della Repubblica n. 602/1973, il quale a sua volta prevedeva che le ritenute alla fonte fossero effettuate dai sostituti di imposta nel domicilio fiscale del soggetto a cui carico andassero effettuate: attribuendo quindi la facolta' per i sostituti di imposta medesimi di operare dette ritenute in diverso luogo ai fini del versamento unitario e della compensazione. Appare palesemente evidente che la nuova disciplina tributaria e previdenziale recata dall'art. 17 del decreto legislativo n. 241/1997 risulta gravemente pregiudizievole per l'assetto finanziario della regione autonoma Friuli-Venezia Giulia in quanto sottrae notevoli risorse ad essa dovute per le compartecipazioni statutariamente stabilite con un meccanismo di pagamento delle imposte (interessate a tali compartecipazioni) che prescinde e supera il basilare principio della devoluzione di quote di imposte statali "riscosse" in territorio regionale. 2. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 22 del decreto legislativo n. 241/1997 per violazione dell'art. 49 dello statuto di autonomia (come sostituito e modificato dall'art. 1 della legge n. 4547/1984 e dall'art. 1, comma 146 della legge n. 662/1996) per assoluta indeterminatezza sia della costituenda struttura di gestione sia delle modalita' di attribuzione delle somme. L'art. 22, comma 3, della normativa di semplificazione degli adempimenti contributivi prevede "una apposita struttura di gestione (che) attribuisce agli enti destinatari le somme a ciascuno di essi spettanti", la cui costituzione e' demandata all'emanazione di un decreto del Ministero delle finanze. Similmente all'emanazione di altro decreto dello stesso Ministro e' rinviata la determinazione delle "modalita' per l'attribuzione delle somme". La richiamata disposizione legislativa statale appare costituzionalmente illegittima innanzitutto perche' rimane assolutamente indeterminata la composizione, il funzionamento e la sede di tale "struttura di gestione", presentandosi altresi' nebuloso l'ambito di competenza e le specifiche attribuzioni di tale costituendo organismo. Secondariamente va incisivamente fatto rilevare come la stessa norma, nel rinviare semplicisticamente ad un futuro decreto ministeriale la determinazione delle modalita' di attribuzione delle somme "agli enti destinatari, non contiene alcuna disposizione di salvaguardia per le entrate finanziarie della ricorrente regione: giacche' non e' minimamente garantito che i versamenti tributari oggetto di compensazione da parte dei contribuenti del Friuli-Venezia Giulia siano "riscossi" nel territorio regionale con riguardo ai tributi (Irpef, Irpeg ed Iva) sui quali la regione stessa vanta statutariamente una quota di compartecipazione| Essendosi prevista la possibilita' di compensazione tra debiti e crediti attinenti a tributi erariali con debiti e crediti riguardanti contributi previdenziali e' infatti facilmente prevedibile che le regolazioni contabili comportanti riscossioni e versamenti avvengano a Roma, sede principale dell'Inps e dei piu' importanti istituti previdenziali. La mancanza di una specificazione normativa anche su tale rilevante questione determinera' presumibilmente una considerevole diminuzione del gettito statale dovuto alla regione per le spettanti compartecipazioni. In terzo luogo non puo' sottacersi come la denunciata indeterminatezza dell'art. 22 del decreto legislativo n. 241/1997 sia sulla "struttura di gestione" che in ordine alle "modalita' di attribuzione delle somme" comporti, un gravissimo nocumento per il complessivo assetto finanziario della regione che non sara' in grado di introitare con tempestivita' le somme di compartecipazione ad essa spettanti, laddove attualmente ad essa le stesse sono versate mensilmente dalla Direzione regionale delle entrate. Con l'ulteriore pregiudizievolissima conseguenza che la regione stessa non potra' regolarmente ne' impostare i propri bilanci di previsione, annuale ne' provvedere alla adozione dei provvedimenti di spesa nei numerosissimi settori di intervento affidati alla propria competenza istituzionale| 3. - Illegittimita' costituzionale degli artt. 17, 19, 20, 21, 22 24 del decreto legislativo n. 241/1992 per violazione della legge delega 23 dicembre 1996 n. 662 e dei principi in essa contenuti con riferimento all'attribuzione alle regioni di competenze esclusive in materia di imposta regionale sulle attivita' produttive (Irap) e sull'addizionale Irpef. La legge-delega n. 662/1996 riguardante il decentramento fiscale, nel dettare i principi ed i criteri direttivi per la legislazione delegata, prescriveva tra l'altro: l'attribuzione alle regioni del potere di regolamentare con propria legge le procedure applicative dell'Irap (art. 3, comma 144, lettera i); l'effettuazione del versamento dell'Irap direttamente alle singole regioni, secondo le disposizioni vigenti per i tributi diretti erariali (art. 3, comma 144, lettera 1, punto 3); l'applicazione della disciplina in materia di Irpef per la riscossione, garantendo l'immediato introito dell'addizionale alla regione (art. 3, comma 146, lettera d); il basilare principio che l'attuazione della delega di cui al comma 143 dovra', tra l'altro, assicurare l'assenza di effetti finanziari netti negativi per le regioni e per gli enti locali. Appare oppurtuno evidenziare infatti come l'Irap (che trovera' applicazione in tutte le regioni, sia ordinarie che a statuto speciale), unitamente all'addizionale Irpef, verra' a compensare il venir meno del gettito dei contributi sanitari e degli altri versamenti a carico dei cittadini per il finanziamento della spesa sanitaria. Per la regione Friuli-Venezia Giulia tale dato assume una particolare rilevanza in relazione al fatto che detta spesa sanitaria trova integrale copertura nei predetti versamenti - unitamente a risorse regionali - in forza del disposto dell'art. 3, comma 144, della medesima legge n. 662/1996. La ratio che sottende le previsioni dell'art. 3, comma 144, lettera 1), punto 3) (prevedente l'effettuazione del versamento dell'Irap direttamente alle singole regioni) e del comma 146, lettera d) (garanzia dell'immediato introito dell'addizionale Irpef alla regione) e' la medesima che mira a garantire alle regioni medesime l'assenza di effetti finanziari netti negativi (art. 3, comma 151), giacche' i flussi finanziari delle istituende imposte devono compensare il venir meno delle devoluzioni gia' derivanti dai contributi sanitari e dalla c.d. tassa sulla salute: determinabili quest'ultimi in migliaia di miliardi su base annua (per la regione autonoma Friuli-Venezia Giulia il gettito stimato per l'anno 1997 e' di oltre 1.300 miliardi). Preme rilevare come la possibilita' di compensazione con tributi e contributi di diversa natura o spettanti ad altri soggetti (prevista dall'art. 17) nonche' i meccanismi di ripartizione (stabiliti dagli articoli seguenti) introdotti dal decreto delegato n. 241/1997 per un verso risultano assunti in palese violazione dei principi recati dalla legge delega in materia di Irap e di addizionale Irpef; per altro verso, e con riferimento alle due citate imposte, inevitabilmente determineranno un minor gettito o un pregiudizievole ritardo nell'introito suscettibile di incidere sui conti di cassa e sull'equilibrio finanziario complessivo della regione, in ragione della dimensione quantitativa dei flussi in parola in rapporto all'intero bilancio regionale. Vale ricordare inoltre che l'attuale assetto del finanziamento del comparto sanitario garantisce alle regioni l'afflusso mensile dei contributi sanitari versati dai datori di lavoro. Le regioni sia in sede di Conferenza permanente Stato-regioni in occasione dell'esame del testo del decreto legislativo sulla semplificazione, sia durante l'esame parlamentare del decreto stesso facevano rilevare con incisivita' che i proposti contenuti risultavano in contrasto con i principi dettati dalla legge-delega n. 662/1996 non solo perche' contrastante con la stabilita garanzia dell'introito netto alle regioni gia' nel periodo transitorio (che dovrebbe iniziare a far tempo dal 1 gennaio 1998), ma anche perche' invasivi dell'attribuita potesta' legislativa regionale in materia di applicazione dell'Irap. Cio' in quanto il decreto legislativo n. 241/1997, oltre a contemplare (art. 24, comma 2) espressamente l'introito delle somme dovute per l'Irap alla tesoreria dello Stato (difformemente dal testo dello schema del medesimo decreto legislativo sottoposto in precedenza alle regioni, che prevedeva il versamento alle tesorerie regionali|) anche stabilisce nel periodo transitorio (per quanto attiene ai meccanismi di delega agli istituti bancari per il versamento da parte dei contribuenti e di riversamento ad opera delle banche degli importi) l'autorizzazione alla stipulazione di convenzioni da parte del Ministro del tesoro - di concerto con il Ministro del lavoro - di durata triennale ed anche tacitamente rinnovabili. Se quindi la regione legiferasse sulle procedure applicative dell'Irap in base alle attribuzioni gia' conferitele e nei termini consentiti, le convenzioni stipulate per l'Irap dagli organi ministeriali statali verrebbero ad interferire inevitabilmente sull'applicazione regionale dell'imposta predetta. L'emanato decreto legislativo incide quindi illegittimamente sull'esercizio della potesta' legislativa riservata alle regioni dalla legge-delega n. 662/1996|
Per le considerazioni contestative sopra illustrate ed in accoglimento del presente ricorso si chiede conclusivamente che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare l'illegittimita' costituzionale delle disposizioni contenute negli artt. 17, 19, 20, 21, 22 e 24 del d.lgs. 9 luglio 1997 n. 241, recante norme in materia di semplificazione fiscale. Trieste-Roma, addi' 20 agosto 1997 L'avvocato della Regione - avv. Renato Fusco 97C1044