N. 436 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 febbraio 1999
N. 436 Ordinanza emessa il 18 febbraio 1999 dal tribunale amministrativo regionale per la Campania sul ricorso proposto da Gargiulo Maria contro il Ministero della pubblica istruzione Istruzione pubblica - Personale docente delle scuole secondarie ed artistiche - Riconoscimento dei servizi non di ruolo prestati presso le medesime scuole e presso le scuole elementari - Riconoscimento dei servizi non di ruolo prestati presso la scuola materna - Omessa previsione - Ingiustificato deteriore trattamento di detti servizi in contrasto con la normativa equiparatrice, sotto svariati profili giuridici ed economici, delle scuole materne alle scuole elementari - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. (D.-L. 19 giugno 1970, n. 370, art. 1, comma 3, convertito in legge 26 luglio 1970, n. 576). (Cost., artt. 3 e 97).(GU n.37 del 15-9-1999 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 7852/1993 reg. gen. (n. 1478/1993 reg. sez.), proposto da Gargiulo Maria rappresentata e difesa dall'avv. Ferdinando Pinto, con il quale e' elettivamente domiciliata in Napoli, studio Branca, alla via dei Mille n. 16; Contro il Ministero della pubblica istruzione, in persona del Ministro pro-tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Napoli, presso cui pure ope legis domicilia alla via Diaz n. 11; per l'annullamento, previa sospensione, del provvedimento n. P916 del 18 marzo 1993, notificato il 25 marzo 1993, nella parte in cui alla ricorrente non e' stata riconosciuta nessuna anzianita' di servizio relativamente al pregresso servizio prestato quale insegnante nella scuola materna, nonche' di ogni altro atto o provvedimento preordinato, connesso e conseguente. Visto il ricorso ed i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della pubblica istruzione; Vista la sentenza di questa sezione n. 131/1995; Visti gli atti tutti di causa; Udita alla pubblica udienza del giorno 18 febbraio 1999 la relazione del dott. Leonardo Pasanisi; Udito altresi' l'avv. Matteo Aurilia (per delega dell'avv. Ferdinando Pinto); Ritenuto e considerato quanto segue in fatto e diritto: F a t t o Con atto notificato in data 24 maggio 1993 e depositato il successivo 23 giugno, la prof.ssa Maria Gargiulo ricorreva innanzi a questo t.a.r. contro il Ministero della pubblica istruzione ed il Provveditorato agli studi di Napoli, chiedendo l'annullamento, previa sospensione, del provvedimento in epigrafe indicato. Al riguardo, la ricorrente rappresentava, in punto di fatto, le seguenti circostanze: di avere svolto servizio di insegnamento non di ruolo nella scuola materna statale dal 10 gennaio 1979 al 31 agosto 1982; che successivamente (con decorrenza 1 settembre 1982), era stata nominata docente di ruolo della scuola media; che, infine, con il provvedimento impugnato, il Provveditorato agli studi di Napoli non le aveva attribuito alcun punteggio relativo al suddetto servizio pre-ruolo prestato nella scuola materna statale, e ne aveva disposto quindi l'inquadramento, nel nuovo ruolo, con anzianita' di anni zero; Tanto premesso, la ricorrente deduceva l'illegittimita' di tale provvedimento per i seguenti motivi: Violazione e falsa applicazione dell'art. 17 dell'O.M. 12 novembre 1991, n. 351. Violazione dell'art. 77 del d.P.R. 31 maggio 1974, n. 417. Violazione dell'art. 57 della legge 11 luglio 1980, n. 312. Violazione d.-l. 19 giugno 1970, n. 370. Eccesso di potere per difetto di motivazione. In applicazione della richiamata normativa, il Provveditorato agli studi di Napoli le avrebbe dovuto riconoscere, a tutti gli effetti di legge, il suddetto servizio di insegnamento non di ruolo prestato nella scuola materna statale. Alla Camera di Consiglio del 20 gennaio 1994, la ricorrente rinunciava alla richiesta di sospensiva. Con sentenza n. 131 del 10 marzo 1995, questa sezione disponeva istruttoria, che veniva eseguita in data 12 maggio 1995. Con memoria depositata in data 29 aprile 1995, si costituiva in giudizio il Ministero della pubblica istruzione, contestando la fondatezza della domanda della ricorrente, di cui chiedeva la reiezione. Con memoria depositata in data 8 febbaio 1999, la ricorrente insisteva per l'accoglimento del ricorso. Alla pubblica udienza del giorno 18 febbraio 1999, il ricorso veniva introitato in decisione. D i r i t t o Come esposto nella premessa del fatto che precede, la questione di diritto odiernamente sottoposta all'esame del collegio consiste nello stabilire se il servizio di insegnamento reso nella scuola materna statale sia suscettibile di riconoscimento giuridico in favore del personale docente della scuola secondaria. A tale quesito, in rigorosa e letterale applicazione della normativa disciplinante la materia, dovrebbe essere data risposta negativa ed il ricorso dovrebbe essere respinto. La norma applicabile al caso di specie e' infatti l'art. 1 del d.-l. 19 giugno 1970, n. 370 (convertito in legge dalla legge 26 luglio 1970, n. 576), secondo cui: "al personale docente delle scuole statali di istruzione secondaria ed artistica, il servizio prestato presso le predette scuole statali (...) e' riconosciuto, all'atto del superamento del periodo di prova, come servizio di ruolo ..." (comma 1). Al medesimo personale, "agli stessi fini e nella stessa misura e' riconosciuto il servizio prestato (...) in qualita' di insegnante di ruolo e non di ruolo nelle scuole elementari statali ..." (comma 3). Come appare evidente dal chiaro tenore letterale della norma in esame, il legislatore, nel disciplinare ex professo la materia del riconoscimento del servizio prestato prima della nomina in ruolo dal personale insegnante della scuola secondaria ed artistica, ha annoverato tra i servizi valutabili come servizi di ruolo solo quelli prestati presso le medesime scuole (secondarie od artistiche), nonche', esclusivamente, quelli prestati presso le scuole elementari statali. Non ha incluso, quelli prestati presso le scuole materne statali, come invece stabilito in relazione alla diversa ipotesi del riconoscimento dei servizi pregressi del personale docente della scuola elementare statale, disciplinata dal successivo art. 2, secondo cui: "al personale docente delle scuole elementari statali il servizio prestato in qualita' di insegnante non di ruolo nelle scuole elementari statali o negli educandati femminili statali o parificati, nelle scuole secondarie ed artistiche statali o pareggiate, nelle scuole popolari, sussisdiate o sussidiarie, ... , e' riconosciuto, all'atto del superamento del periodo di prova, come servizio di ruolo ..." (comma 1). "sono altresi' riconosciuti, agli stessi fini, i servizi di ruolo e non di ruolo, prestati nelle scuole materne statali o comunali, ..." (comma 2). Sulla base del dato testuale ricavabile dall'art. 1 del d.-l. n. 370/1970, pertanto, i servizi in questione, in quanto non espressamente menzionati, dovrebbero ritenersi non riconoscibili ai fini considerati dalla norma medesima. Alle stesse conclusioni perviene la giurisprudenza del Consiglio di Stato. Si e' infatti precisato (cfr. C.d.S., sez. VI, n. 536/1992), che il d.-l. n. 370/1970, pur essendo stato emanato successivamente alla legge 18 marzo 1968, n. 444 (relativo all'ordinamento della scuola materna statale ed il cui art. 18 estende al relativo personale le norme di stato giuridico del personale della scuola elementare), all'art. 1 non prevede per i docenti di scuola secondaria il riconoscimento come servizio di ruolo del servizio prestato nella scuola materna prima della nomina nel ruolo attuale. Cio', nonostante che il secondo comma del successivo art. 2 stabilisca espressamente, per i docenti delle scuole elemenatari, il riconoscimento dei servizi di ruolo prestati nelle scuole materne statali o comunali (onde non puo' presumersi, in concreto, che nell'art. 1 la mancata menzione di detti servizi nelle scuole materne non sia stata intenzionale). E' pur vero che non sono mancate decisioni di segno contrario (cfr. C.d.S., sez. VI, n. 876/1991 e n. 1714/1994, secondo le quali, stante l'assimilazione esistente tra i servizi di scuola materna e quelli di scuola elementare, occorrerebbe seguire l'interpretazione piu' conforme alla Costituzione del disposto di cui all'art. 1 del d.-l. n. 370/1970 e quindi ritenere che l'elencazione ivi contenuta dei servizi riconoscibili non abbia carattere tassativo, con conseguente ricomprensione tra tali servizi anche di quelli prestati nelle scuole materne statali; cfr. altresi', Corte costituzionale n. 228/1986, secondo la quale, ai diversi fini della riconoscibilita' dei servizi prestati nelle scuole materne gestite dagli enti territoriali, l'art. 2, secondo comma del d.-l. n. 370/1970 dovrebbe essere interpretato estensivamente, in maniera tale da comprendere servizi sostanzialmente identici, anche se non espressamente previsti dalla normativa). Ma e' anche vero che tali decisioni sono rimaste isolate e non hanno condizionato la successiva giurisprudenza formatasi sul punto (cfr. C.d.S. sez. VI, n. 128/1996, n. 1186/1996, n. 1405/1996, n. 1417/1996, n. 53/1997, n. 1436/1997, n. 1586/1997; C.G.A.R.S. n. 193/1997, n. 276/1997), la quale ha sempre univocamente affermato che le norme contenute nel d.-l. 370/1970, in quanto attributive di un beneficio, hanno carattere eccezionale e non sono suscettibili di interpretazione analogica o estensiva ed inoltre che, ai fini dell'interpretazione della norma in esame, rimane decisivo e determinante l'argomento testuale che si ricava sia dalla specifica previsione di cui all'art. 1 del d.-l. n. 370/1970 (che non annovera tra i servizi riconoscibili quelli prestati in qualita' di insegnante - di ruolo o non di ruolo - presso le scuole materne statali), sia dal confronto tra l'art. 1 e l'art. 2 dello stesso d.-l. (dal quale si desume che l'omessa considerazione di tali servizi nella fattispecie delineata dall'art. 1 non sia stata una banale dimenticanza del legislatore, ma risponda ad una sua specifica intenzione in tal senso, dal momento che, quando invece ha voluto considerarli, lo ha stabilito espressamente, come appunto avvenuto per i docenti delle scuole elementari statali). Secondo la stessa, consolidata, giurisprudenza, inoltre, non sarebbe ravvisabile la violazione di alcun principio costituzionale, atteso che "il diverso trattamento previsto a seconda che si tratti di docenti di scuola media o di scuola elementare trova razionale giustificazione nelle indubbia diversita' delle situazioni considerate e nella discrezionale valutazione da parte del legislatore in ordine ai presupposti per l'attribuzione di un beneficio" (cfr. C.d.S. sez. VI, n. 1436/1997). In definitiva, alla luce delle considerazioni che precedono, il presente ricorso dovrebbe essere respinto, in quanto il servizio prestato dalla ricorrente non rientra tra quelli valutabili ai sensi dell'art. 1 del d.-l. n. 370/1970. Il collegio non ritiene, tuttavia, di poter condividere il giudizio di manifesta infondatezza della questione di legittimita' costituzionale della normativa in esame espresso dal Consiglio di Stato ed intende sollevare d'ufficio la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, terzo comma, del d.-l. n. 370/1970 (convertito in legge n. 576/1970), per violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione, in riferimento all'art. 2, secondo comma, dello stesso d.-l., nella parte in cui non prevede che al personale docente delle scuole statali di istruzione secondaria ed artistica debba essere riconosciuto, agli stessi fini e nella stessa misura di cui al primo comma dell'art. 1 del d.-l. n. 370/1970, il servizio prestato in qualita' di insegnante di ruolo e non di ruolo nelle scuole materne statali (che invece il successivo art. 2, secondo comma, prevede in favore del personale docente delle scuole elementari statali). La questione e' ovviamente rilevante, perche' la declaratoria di incostituzionalita' della norma in esame condurrebbe all'accoglimento del ricorso (risultando per tabulas che la ricorrente ha svolto servizio di insegnamento non di ruolo presso la scuola materna statale negli anni scolastici 1978/1979, 1979/1980, 1980/1981, 1981/1982). La questione poi, ad avviso del collegio, non appare manifestamente infondata. Preliminarmente, occorre considerare che, sul piano logico, appare sicuramente contraddittoria ed irragionevole la previsione normativa, laddove sussiste una duplice equiparazione (quanto alla valutazione dei servizi pregressi), tra scuola di istruzione secondaria e scuola elementare prima (art. 1 d.-l. n. 370/1970), tra scuola elementare e scuola materna poi (art. 2 dello stesso d.-l.), e non viene quindi affermata la stessa equiparazione, ai fini considerati, tra scuola materna e scuola secondaria (come pure sillogisticamente dovrebbe avvenire in presenza ed in dipendenza delle due precedenti affermazioni). Sempre sul piano logico-giuridico, occorre poi considerare che l'applicazione letterale degli artt. 1 e 2 del d.-l. n. 370/1970 condurrebbe a conseguenze del tutto inaccettabili. In primo luogo, perche' porrebbe sullo stesso piano, all'atto dell'inquadramento nei ruoli della scuola secondaria, il docente che non abbia svolto alcun servizio pregresso ed il docente che abbia svolto in precedenza servizio nei ruoli della scuola materna. In secondo luogo, perche', nell'ipotesi di insegnante di scuola materna che sia transitato, prima, nei ruoli della scuola elementare (e si sia visto riconoscere, ai sensi dell'art. 2 del cennato d.-l. il pregresso servizio), e successivamente, in quelli della scuola secondaria, si dovrebbe ritenere che tale docente debba essere quindi privato, ai sensi dell'art. 1 dello stesso d.-l. (al momento del secondo passaggio di ruolo), del beneficio del riconoscimento del servizio prestato nella scuola materna (legittimamente acquisito all'atto del primo passaggio). A prescindere dalle considerazioni che precedono, rileva peraltro il collegio che una breve disamina della normativa riguardante la scuola materna, la scuola elementare e la scuola secondaria porta comunque a ritenere che sussista una pressoche' totale equiparazione tra i relativi servizi, sia con riferimento allo svolgimento delle carriere e del trattamento economico, sia con riferimento al titolo necessario per l'accesso ai rispettivi ruoli (tale da far ritenere del tutto ingiustificata, sul piano dei valori costituzionali di uguaglianza e di buon andamento e di imparzialita' dell'amministrazione, la diversa valutazione del servizio pregresso, a seconda che sia stato prestato come docente di scuola elementare ovvero di docente di scuola materna). Per quanto riguarda il personale docente della scuola materna (in rapporto al personale docente della scuola elementare), non sembra al collegio che possano nutrirsi dubbi di sorta in merito alla sostanziale equiparazione esistente tra le suddette due categorie di docenti. E' lo stesso legislatore del 1970 che, nel prevedere (in favore dei docenti delle scuole elementari statali) il riconoscimento dei servizi prestati in qualita' di insegnante di ruolo e non di ruolo nelle scuole materne statali (o comunali), sancisce la suddetta equiparazione. Peraltro, gia' prima del d.-l. n. 370/1970, la legge 18 marzo 1968, n. 444 (istitutiva della scuola materna statale), aveva stabilito, all'art. 18, che al personale ispettivo, direttivo ed insegnante della scuola materna statale, si estendessero le norme di stato giuridico del personale della scuola elementare. Successivamente, poi, il d.-l. 30 gennaio 1976, n. 13 (convertito in legge n. 88/1976), recante il riordinamento dei ruoli del personale docente della scuola materna, elementare, secondaria ed artistica dello Stato, nel prevedere, all'art. 13, che " ... sono inquadrati nel ruolo di cui all'annessa tabella D, ... gli insegnanti elementari e le insegnanti della scuola materna ...", ha in realta' stabilito una parametrazione retributiva unitaria per entrambe le suddette categorie di personale docente. Inoltre, l'art. 57 della legge 11 luglio 1980, n. 312, per quanto riguarda la materia dei passaggi di ruolo, ha espressamente consentito (diversamente da quanto in precedenza stabilito dall'art. 77 del d.P.R. n. 417/1974, che prevedeva il solo passaggio dell'insegnante dal ruolo di appartenenza ad altro ruolo di grado superiore), che i passaggi del personale docente da un ruolo ad un altro potessero avvenire anche dal ruolo superiore a quello inferiore e quindi anche in favore del personale insegnante della scuola materna (nell'evidente intenzione del legislatore di instaurare una piena integrazione tra i diversi ruoli del personale della scuola ed in modo particolare, per quanto qui interessa, di considerare il servizio svolto nella scuola materna "omogeneo" rispetto a quello svolto nelle scuole elementari). Infine deve essere richiamato il d. lgs. 16 aprile 1994, n. 297, che, nell'approvare il testo unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado, ha da un lato confermato l'inserimento della scuola materna statale nell'ambito dell'ordinamento scolastico e dall'altro ne ha ribadito l'assimilazione alla scuola elementare (laddove prevede, all'art. 103, che la direzione della scuola materna debba essere transitoriamente affidata al direttore didattico della scuola elementare, ed all'art. 119, che la scuola elementare contribuisce, anche mediante forme di raccordo pedagogico, curricolare ed organizzativo con la scuola materna, a realizzare la continuita' del processo educativo). Alla luce delle considerazioni che precedono, non pare al collegio che l'omessa considerazione, nella norma sospettata di incostituzionalita', dei servizi prestati in qualita' di docente di ruolo e non di ruolo nelle scuole materne statali, trovi una ragionevole ed obbiettiva giustificazione. Una volta affermata la riconoscibiita' dei servizi di insegnamento prestati nella scuola elementare statale, la mancata previsione degli analoghi servizi prestati nella scuola materna, in presenza del complesso delle disposizioni normative teste' richiamate (che ne affermano la piena equiparazione), appare il frutto di una valutazione arbitraria (piu' che discrezionale) del legislatore, e come tale sicuramente emendabile sotto il profilo denunciato. Contrariamente a quanto ritenuto dal Consiglio di Stato, non sembra poi al collegio che sussista diversita' di situazioni tra il personale docente della scuola elementare ed il personale docente della scuola media (tale da giustificare il riconoscimento del servizio pregresso di insegnamento di ruolo e non di ruolo nella scuola materna solo in favore della prima categoria di personale e non anche della seconda). Anche in questo caso, e' lo stesso legislatore del 1970 che, nel prevedere (in favore dei docenti delle scuole statali di istruzione secondaria ed artistica) il riconoscimento dei servizi prestati in qualita' di insegnante di ruolo e non di ruolo nelle scuole elementari statali, formalizza la suddetta equiparazione. A tal fine, deve inoltre essere richiamato il d.P.R. 31 maggio 1974, n. 417, contenente norme sullo stato giuridico del personale docente della scuola materna, elementare, secondaria ed artistica dello Stato, di cui devono in particolare essere evidenziate le seguenti disposizioni: l'art. 1, che sancisce il principio della liberta' di insegnamento in capo a tutti i docenti, senza alcuna distinzione; l'art. 2, che, nel definire unitariamente la nozione di funzione docente (intesa come "esplicazione essenziale dell'attivita' di trasmissione della cultura, di contributo alla elaborazione di essa e di impulso alla partecipazione dei giovani a tale processo ed alla formazione umana e critica della loro personalita'"), stabilisce espressamente che "i docenti delle scuole di ogni ordine e grado, oltre a svolgere il normale orario di insegnamento, espletano le altre attivita' connesse con la funzione docente, tenuto conto dei rapporti inerenti alla natura dell'attivita' didattica e della partecipazione al governo della comunita' scolastica"; l'art. 5, che prevede che l'accesso ai ruoli di tutto il personale insegnante, avviene mediante concorso (per titoli ed esami ovvero per soli titoli); gli articoli 7 ed 8, che prevedono, per l'ammissione ai concorsi per titoli ed esami (per tutte le categorie di personale docente), gli stessi requisiti specifici (formazione universitaria completa da conseguire presso le universita' od altri istituti di istruzione superiore) e generali (a tal fine richiamando quelli previsti per l'accesso agli impieghi civili dello Stato); gli articoli 60 e seguenti, che stabiliscono per tutti i docenti uguali diritti e doveri ed uguali forme di responsabilita' e di procedimenti disciplinari. Da tutto quanto precede, appare evidente che, stante la sostanziale equiparazione esistente tra i docenti della scuola materna statale, della scuola elementare statale e della scuola secondaria statale (sia sotto il profilo dello status giuridico ed economico, sia sotto quello - contenutistico - della specifica funzione che essi sono chiamati a svolgere), si deve ritenere che sussista, allo stato, una ingiustificata disparita' di trattamento tra i docenti della scuola secondaria ed i docenti della scuola elemetare in relazione alla dedotta questione della valutazione del pregresso servizio di insegnamento della scuola materna, riconosciuto, ai fini di cui all'art. 1 del d.-l. n. 370/1970, solo in favore dei docenti della scuola elementare.
P. Q. M. Visto il ricorso in epigrafe (n. 7852/1993 r.g.), proposto da Gargiulo Maria; Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1, della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, nonche' 23 e seguenti della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 87; Dispone la sospensione del presente giudizio e l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per la decisione della questione, meglio precisata in parte motiva, di legittimita' costituzionale dell'art. 1, terzo comma, del d.-l. n. 370/1970 (convertito in legge n. 576/1970). Manda alla segreteria di curare la notifica della presente oridnanza al Presidente del Consiglio dei Ministri ed alle parti, nonche' di provvedere a comunicarla ai Presidenti del Senato della Repubblica e Camera dei deputati. Cosi' deciso in Napoli, nella camera di consiglio del giorno 18 febbraio 1999. Il presidente: Orrei Il primo referendario est.: Pasanisi 99C0865