N. 226 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 settembre 2014
Ordinanza del 9 settembre 2014 emessa dalla Corte dei conti - Sez. giurisdizionale per la Regione Sicilia sul ricorso proposto da Romeo Giuseppa contro Regione siciliana - Fondo pensioni Sicilia . Procedimento amministrativo - Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi - Annullabilita' del provvedimento - Previsione che non e' annullabile il provvedimento emesso in violazione di norme sul procedimento (nella specie, inosservanza dell'obbligo di motivazione) o sulla forma degli atti, qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato - Violazione del principio di uguaglianza per l'ingiustificata deroga al principio dell'obbligo di motivazione dei provvedimenti amministrativi anche a contenuto vincolato - Lesione di obblighi internazionali derivanti dalla normativa comunitaria. - Legge 7 agosto 1990, n. 241, art. 21-octies, comma 2, primo periodo. - Costituzione, artt. 3 e 117, primo comma.(GU n.52 del 17-12-2014 )
LA CORTE DEI CONTI Sezione giurisdizionale per la regione Siciliana Il Giudice Unico delle Pensioni dott. Giuseppe Grasso ha pronunciato la seguente ordinanza n. 141/2014 sul ricorso in materia di pensioni civili, iscritto al n. 49830 del registro di segreteria proposto da Romeo Giuseppa, nata a Palermo il 615/1942, elettivamente domiciliata in Palermo, in Via Tripoli n.3, presso lo studio dell'avvocato Marcella Viaggio, che la rappresenta e difende nei confronti della Regione Siciliana - Fondo pensioni Sicilia nella persona del Presidente pro tempore. Visto l'atto introduttivo del giudizio depositato presso la segreteria della Sezione giurisdizionale per la Regione siciliana l'1/4/2008. Udito nella pubblica udienza del 16 giugno 2014 l'avvocato Marcella Viaggio per la ricorrente e l'avv. Vincenzo Farina per la Regione siciliana-Fondo pensioni Sicilia. Esaminati gli atti e documenti del fascicolo processuale. Fatto e svolgimento del processo. La signora Romeo Giuseppa ha presentato ricorso a questa sezione giurisdizionale con il quale ha chiesto l'annullamento, del provvedimento n.PG/144288/2007 del 28/9/2007 della Direzione Regionale Servizi di Quiescenza della Regione Siciliana- fondo pensioni Sicilia con il quale le e' stato comunicato l'avvio di un procedimento di recupero di somme ritenute pagate in eccesso pari ad Euro 657,32. A tale atto, sebbene la ricorrente avesse partecipato al procedimento presentando osservazioni all'amministrazione, non seguiva alcun successivo provvedimento, ma la somma veniva recuperata, mediante due trattenute mensili di € 328,66. In particolare, in detto ricorso la ricorrente, gia' dipendente della Regione Siciliana in pensione, sostiene di avere percepito tale somma in buona fede e chiede l'annullamento dell'atto sopra citato avente natura provvedimentale. Con tale provvedimento l'amministrazione regionale ha comunicato alla ricorrente che: "Con riferimento al D.D.S. n.4633 del 6/6/2007 registrato alla Ragioneria Centrale per la Presidenza il 21.0607 al n.2713 si informa la S.V. che la pensione attualmente percepita e' superiore a quella spettante dal succitato decreto. Per quanto sopra l'importo di pensione annuo esattamente determinato, a seguito sviluppo contabile del D.D.S. 4633/07 pari a e 27.770,53, pertanto questa UO., ai sensi degli art. 8 e seguenti della L.R.10/1991, comunica a tutti gli effetti di legge che: 1) dal mese di ottobre 2007 procedera' alla riduzione del rateo mensile da e 2.322,43 a e 2.134,21; 2) l'importo della situazione debitoria accertata ammonta a 6 657,32 che dal mese di novembre 2007 la scrivente unita' operativa procedera', con cod.34, al recupero frazionato di tale somma per un totale di due mensilita'. Si fa presente che la S. V. puo' intervenire nel procedimento ai sensi della L r. 10/1991 Sulla base del predetto atto di avvio dei procedimento, sebbene la ricorrente intervenisse presentando memoria allegata agli atti del processo, l'amministrazione non forniva alcuna risposta e procedeva al recupero; la ricorrente presentava ricorso a questa sezione della Corte dei conti, chiedendone l'annullamento del predetto atto a tutti gli effetti ritenuto provvedimentale. All'udienza del 16/6/2014, il ricorso e' stato trattato davanti a questo giudice per la decisione nel merito. Il motivo principale ed essenziale del ricorso e' costituito dalla richiesta di annullamento del provvedimento impugnato, dalla lettura dello stesso non si puo' comprendere la ragione di fatto e di diritto per la quale il provvedimento di recupero della somma indebitamente erogata sia stato emanato e la ricorrente chiede il riconoscimento della sua buona fede. Con memoria depositata il 27 dicembre 2011 si costituiva l'amministrazione regionale la quale dichiarava per quanto qui interessa: L'operato dell'amministrazione regionale risulta legittimo. Infatti, questa amministrazione ha escluso l'applicazione del beneficio in questione per quei soggetti collocati in quiescenza successivamente all'i luglio 1990, cosi' come previsto dal combinato disposto dell'art. 5 della legge regionale n. 11/1988 e dall'art. 5 della legge regionale n.19/1991, che non prevedono alcuna possibilita' di operare sugli aumenti periodici oltre la data anzidetta...... In sostanza l'amministrazione tenta di integrare la motivazione del provvedimento n.PG/144288/2007 del 28/9/2007 in sede processuale, anche alla luce della disciplina sul provvedimento amministrativo contenuta nel comma 2, primo alinea, dell'art. 21-octies della L. 241/1990, introdotto con l'art. 14 della L. 15/2005, ritenuta norma processuale immediatamente applicabile. Tale norma prevede: 2. Non e' annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Diritto Questo giudice si trova di fronte in corso di giudizio, ad una questione sulla compatibilita' costituzionale dell'art. 21-octies comma 2 primo periodo, rispetto agli artt. 3, 97, 24, 113 e 117 comma 1 della Costituzione, questione che ritiene rilevante e non manifestamente infondata atteso che, come accennato, l'amministrazione intende integrare la motivazione in corso di giudizio dopo un rilevante periodo di tempo. Quindi, la questione e' rilevante ai fini della decisione poiche' questo giudice deve valutare tale integrazione in sede processuale se accettarla o meno. Conseguentemente, la questione di costituzionalita' non e' manifestamente infondata per i seguenti motivi. Codesta Corte costituzionale con la sentenza n.310/2010 ha affermato che: Si deve premettere che l'art. 3, comma 1, della legge n. 241 del 1990 (e successive modificazioni) stabilisce che «ogni provvedimento amministrativo, compresi quelli concernenti l'organizzazione amministrativa, lo svolgimento dei pubblici concorsi ed il personale, deve essere motivato, salvo che nelle ipotesi previste dal comma 2. La motivazione deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell'amministrazione, in relazione alle risultanze dell'istruttoria». Il comma 2, poi, esclude la necessita' della motivazione per gli atti normativi e per quelli a contenuto generale. La norma sancisce ed estende il principio, di origine giurisprudenziale, che in epoca anteriore all'entrata in vigore della legge n. 241 del 1990 aveva gia' affermato la necessita' della motivazione, con particolare riguardo al contenuto degli atti amministrativi discrezionali, nonche' al loro grado di lesivita' rispetto alle situazioni giuridiche dei privati, individuando nella insufficienza o mancanza della motivazione stessa una figura sintomatica di eccesso di potere. L'obbligo di motivare i provvedimenti amministrativi e' diretto a realizzare la conoscibilita', e quindi la trasparenza, dell'azione amministrativa. Esso e' radicato negli arti 97 e 113 Cost., in quanto, da un lato, costituisce corollario dei principi di buon andamento e d'imparzialita' dell'amministrazione e, dall'altro, consente al destinatario del provvedimento, che ritenga lesa una propria situazione giuridica, di far valere la relativa tutela giurisdizionale..... Restano, dunque, elusi i principi di pubblicita' e di trasparenza dell'azione amministrativa, pure affermati dall'art. 1, comma 1, della legge n. 241 del 1990, ai quali va riconosciuto il valore di principi generali, diretti ad attuare sia i canoni costituzionali di imparzialita' e buon andamento dell'amministrazione (art. 97, primo comma, Cost.), sia la tutela di altri interessi costituzionalmente protetti, come il diritto di difesa nei confronti della stesse amministrazione (artt. 24 e 113 Cost.; sul principio di pubblicita', sentenza n. 104 del 2006, punto 3.2 del Considerato in diritto). E resta altresi' vanificata l'esigenza di conoscibilita' dell'azione amministrativa, anch'essa intrinseca ai principi di buon andamento e d'imparzialita', esigenza che si realizza proprio attraverso la motivazione, in quanto strumento volto ad esternare le ragioni e il procedimento logico seguiti dall'autorita' amministrativa. Il tutto in presenza di provvedimenti non soltanto a carattere discrezionale, ma anche dotati di indubbia lesivita' per le situazioni giuridiche del soggetto che ne e' destinatario. Se cosi' e', come affermato da codesta Corte, l'integrazione della motivazione in corso di giudizio deve essere ritenuta non ammissibile, anche per un atto avente natura vincolata, poiche' l'obbligo motivazione, seppure minimale esiste anche tale categoria di atti. Ad avviso di questo giudice non ha rilevanza la natura discrezionale o vincolata (interesse legittimo o diritto soggettivo secondo tradizione) dell'atto amministrativo per esistere o meno l'obbligo di motivazione. Tra l'altro, l'obbligo di motivazione e' previsto anche per gli atti di natura tributaria dall'art. 7 della legge 212/2000, ritenuti atti vincolati. Anche un atto totalmente vincolato non puo' sfuggire all'obbligo di motivazione nel suo contenuto minimo della evidenziazione della norma giuridica applicata al caso di specie e/o dell'indicazione del presupposto di fatto richiamato dalla stessa. In realta', tornando alle origini, sono proprio questi i termini della questione, che fu affrontata e risolta dall'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 2/1962 ove in materia di atti di recupero di indebiti si affermo': In questioni di natura prettamente patrimoniale non trovano applicazione i principi dell'annullamento di ufficio: in qualsiasi tempo, entro i termini di prescrizione, l'amministrazione ha il potere di correggere gli errori che inficiano precedenti deliberazioni, le quali sono implicitamente ed automaticamente annullate dalla nuova. Il pubblico interesse che legittima la rettifica si identifica nell'esatta liquidazione del dovuto e la nuova deliberazione e' sufficientemente motivata con il semplice richiamo alle norme di legge in cui trovano base immediata i diritti patrimoniali regolati. In tali casi, infine, in mancanza di una qualsiasi valutazione discrezionale, non e' configurabile il vizio di disparita' di trattamento: se ad altri e' stato illegittimamente dato piu' del dovuto, e' obbligo dell'amministrazione ripetere l'indebito, non gia' estendere a terzi il trattamento illegittimamente accordato, commettendo un nuova illegittimita'. Quindi, non corrisponderebbe al vero che un atto vincolato di recupero di indebito possa essere totalmente privo di motivazione, ossia in bianco, e senza l'indicazione della norma giuridica di riferimento, salva la possibilita' di successiva integrazione in corso di giudizio. Inoltre, sussiste una piena integrazione applicativa e interpretativa tra legge nazionale e legge regionale siciliana n.10/1991, poiche' l'art.37 della medesima legge regionale prevede che: Per quanto non previsto dalla presente legge, si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni della legge 241/1990, e successive modifiche e integrazioni, ed i relativi provvedimenti di attuazione. Pertanto, come affermato da codesta Corte costituzionale se i principi di pubblicita' e trasparenza contenuti nell'art. 1 comma 1 della legge 241/1990 e della L.R.Sicilia n.10/1991 si configurano come norme di attuazione dell'art. 97 comma 1 della Costituzione, lo sono anche i principi del diritto comunitario richiamati dalla stessa norma, in cui rientra anche l'obbligo di motivazione dell'atto amministrativo, testualmente previsto dall'art. 296 comma 2 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea ove si prevede che: gli atti giuridici sono motivati e dall'art. 41 comma 2 lett. c), in cui e' previsto l'obbligo per l'amministrazione di motivare le proprie decisioni. Con il trattato di Lisbona alla Carta e' stato riconosciuto rango pari a quello dei trattati istitutivi (art. 6, par. 1 TUE). E la giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea ha sempre affermato l'impossibilita' di integrazione nel corso del processo del provvedimento amministrativo: La motivazione prescritta dall'art. 190 del Trattato (ora 296), deve essere adeguata alla natura dell'atto. Essa' deve far apparire in forma chiara e non equivoca l'iter logico seguito dall'autorita' comunitaria da cui promana l'atto, onde consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato ed a permettere al giudice competente di esercitare il proprio controllo. La necessita' della motivazione deve essere valutata in funzione delle circostanze del caso, in particolare del contenuto dell'atto,della natura dei motivi esposti e dell'interesse che i destinatari dell'atto o altre persone da questo riguardate direttamente e individualmente, possano avere a ricevere spiegazioni. La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto l'accertamento del se la motivazione di un atto soddisfi i requisiti di cui all'art. 190 del Trattato va effettuato alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia un difetto o un'insufficienza di motivazione ,rientra nella violazione delle forme sostanziali, e costituisce un motivo di ordine pubblico che deve essere sollevato d'ufficio dal giudice comunitario,C265/97 del 30/3/2000 VBA,Florimex/Commissione. L'obbligo di motivare una decisione che reca pregiudizio ha lo scopo di consentire alla Corte di esercitare il suo controllo sulla legittimita' della decisione e' di fornire all'interessato indicazioni sufficienti per stabilire se la decisione sia fondata o sia inficiata da un vizio che permette di contestarne la legittimita', ne deriva che la motivazione deve, in via di principio, essere comunicata all'interessato contemporaneamente alla decisione che gli reca pregiudizio e che la mancanza di motivazione non puo' essere sanata dal fatto che l'interessato venga a conoscenza dei motivi della decisione nel corso del procedimento dinanzi alla Corte.C195/80 del 26 novembre 1981 Michel. Tale orientamento ha trovato ulteriore conferma: l'obbligo di motivare una decisione individuale ha lo scopo di consentire alla Corte di esercitare il suo controllo sulla legittimita' della decisione e di fornire all'interessato indicazioni sufficienti per stabilire se la decisione sia fondata oppure sia eventualmente inficiata da un vizio che consenta di contestarne la validita'. La motivazione in linea di principio, deve quindi essere comunicata all'interessato contemporaneamente alla decisione che gli reca pregiudizio. La mancanza di motivazione non puo' essere sanata dal fatto che l'interessato venga a conoscenza del ragionamento alla base della decisione nel corso del procedimento dinanzi alla Corte.cause riunite C189/02,202/02,205/02,206/02,207/02,208/02,213/02 del 28 giugno 2005 Dansk Rorindustri ed altri. Alla luce di quanto esposto vi sarebbe una palese contraddizione tra l'art. 2l-octies legge 241/1990 che consentirebbe l'integrazione della motivazione in sede processuale e l'art. 1 della stessa legge, ove si richiama l'applicazione da parte dell'amministrazione dei principi dell'ordinamento comunitario cosi' come interpretati dalla Corte di giustizia, in cui rientra quello dell'obbligo di motivazione dell'atto amministrativo e del divieto di integrazione della stessa in sede processuale. Con la conseguente violazione dell'art.3 della Costituzione nonche' dell'art.117 comma l della Costituzione per disparita' di trattamento in termini di tutela giurisdizionale tra atti derivati dalla normativa comunitaria ed atti esclusivamente interni. Infine, la possibilita' da parte di un giudice di accettare la motivazione dell'atto amministrativo in sede processuale cozzerebbe con il principio della separazione dei poteri, tale principio e' espressione della tradizionale separazione tra il potere giudiziario e il potere amministrativo, ed ha trovato recente e definitiva consacrazione normativa, -naturalmente avente valenza di principio generale- nell'ambito delle situazioni oppositive, con l'art. 34 comma 2 c.p.a., ove si prevede: In nessun caso il giudice puo' pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati. In quanto il giudice si sostituirebbe all'amministrazione integrando la motivazione dell'atto.
P.Q.M. La Corte dei conti - Sezione Giurisdizionale per la Regione Siciliana - Il Giudice Unico delle pensioni, sospende il processo. Visti gli artt. 134 Cost., 1 legge costituzionale 1/1948 e 23 della legge 87/1953. Ritenendo che il giudizio non possa essere definito indipendentemente dalla risoluzione della questione di legittimita' costituzionale. Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 21-octies comma 2 primo periodo della legge 241/1990. Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per la risoluzione della superiore questione di legittimita' costituzionale. Dispone che la segreteria provveda alla comunicazione della presente ordinanza alle parti costituite, nonche' al Presidente del Consiglio dei ministri, con la comunicazione ai Presidenti di Camera e Senato. Cosi' deciso in Palermo, nella Camera di Consiglio del 16 giugno 2014. Il giudice unico: Grasso Depositato oggi in segreteria nei modi di legge. Palermo 9 settembre 2014. Pubblicata il 10 settembre 2014 Il funzionario della cancelleria: Ficalora