N. 45 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 6 agosto 1997
N. 45 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 6 agosto 1997 (della regione Trentino-Alto Adige) Tribunali amministrativi - Rideterminazione, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, della dotazione organica del personale amministrativo del TAR di Trento e della sezione autonoma di Bolzano, con riduzione del totale generale, per il primo, da 24 a 14 unita' e, per la seconda, da 24 e 18 unita', e, per entrambi, con rilevanti modifiche anche nell'articolazione delle qualifiche - Rilevata violazione dei principi dello Statuto speciale, nonche' delle norme di attuazione statutaria, e delle stesse leggi sull'ordinamento della giustizia amministrativa, secondo i quali i provvedimenti relativi alla materia de qua, debbono essere adottati - come infatti era avvenuto, riguardo allo stesso personale del TAR Trento, per la tabella A, fissata in precedenza in base agli artt. 12 e 14, d.P.R. 6 aprile 1984, n. 426, e per la rideterminazione della dotazione organica del personale amministrativo della sezione autonoma del TAR per la provincia di Bolzano, operata con il d.lgs. 6 luglio 1993, n. 291 - con le speciali forme e procedimento richiesti per le norme di attuazione dello statuto regionale, assicuranti la partecipazione della regione e delle province autonome all'elaborazione della disciplina da emanare, e non, quindi, con l'impugnato atto unilaterale - Irrilevanza, in particolare, agli effetti della lesivita' del decreto per quanto riguarda la sezione autonoma di Bolzano, della precisazione, in calce allo stesso Quadro 3, secondo la quale la prevista rideterminazione della dotazione organica del personale amministrativo avrebbe valore solo indicativo per essere riassunta nel provvedimento da emanarsi in applicazione dell'art. 2, d.lgs. 6 luglio 1993, n. 291, dato che tale articolo a sua volta prevede che le modifiche delle Tabelle siano disposte con provvedimenti delle amministrazioni centrali competenti, e quindi con una procedura anch'essa diversa e assai meno garantista di quella richiesta per le Norme di attuazione dello Statuto regionale - Istanza di sospensione. (D.P.C.M. 28 aprile 1997, Tab. A, n. 3). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 90 e 107; legge 27 aprile 1982, n. 186, art. 56; d.P.R. 6 aprile 1984, n. 426, artt. 12 e 14).(GU n.40 del 1-10-1997 )
Ricorso per conflitto di attribuzioni della regione Trentino-Alto Adige, in persona del presidente della Giunta regionale pro-tempore dott. Tarcisio Grandi, autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n. 1336 del 25 luglio 1997 (all. 1), rappresentata e difesa - come da procura speciale del 30 luglio 1997 (rep. n. 2883) rogata dall'ufficiale rogante avv. Franco Conci, segretario della Giunta regionale della regione Trentino-Alto Adige (all. 2) - dagli avvocati Giandomenico Falcon di Padova e Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma presso lo studio dell'avv. Manzi, via Confalonieri, 5; Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri, per la dichiarazione che non spetta allo Stato di stabilire unilateralmente, al di fuori delle procedure statutariamente previste, le dotazioni organiche del personale amministrativo del tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento e della sezione autonoma di Bolzano; Nonche' per il conseguente annullamento, previa sospensione, del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 28 aprile 1997, recante "Rideterminazione delle dotazioni organiche delle qualifiche dirigenziali, delle qualifiche funzionali e dei profili professionali del personale del Consiglio di Stato, dei tribunali amministrativi regionali e degli altri organi di giustizia amministrativa", pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 149 del 28 giugno 1997, suppl. ord., nella parte in cui alla tabella A, quadro 3, determina tali dotazioni organiche; Per violazione: degli artt. 90 e 107 dello statuto di autonomia, come nel testo unico emanato con il decreto del Presidente della Repubblica n. 670 del 1972; delle norme di attuazione emanate con d.P.R. 6 aprile 1984, n. 426; della legislazione ordinaria ricognitiva del quadro statutario, ed in particolare dell'art. 56 della legge 27 aprile 1982, n. 186; per i profili e nei modi di seguito illustrati. F a t t o E' pacifico, ed e' ricordato nelle stesse premesse del decreto oggetto del presente conflitto, che la dotazione organica del TRGA di Trento e della sezione autonoma di Bolzano era fino ad oggi fissata dalla tabella A allegata al d.P.R. 6 aprile 1984, n. 426. Non e' invece ricordato nelle premesse dell'impugnato decreto - ma e' ugualmente certo - che il decreto del Presidente della Repubblica n. 426 del 1984 aveva natura giuridica di norma di attuazione dello statuto di autonomia della regione e delle province autonome. Esso dunque era stata approvato con le procedure previste dall'art. 107 dello stesso statuto. D'altronde, l'uso di tali procedure non era certo una discrezionale concessione alle autonomie del Trentino-Alto Adige, ma era invece la diretta conseguenza della assunzione dell'intera materia nell'ambito statutario operata dall'art. 90 del decreto del Presidente della Repubblica n. 670 del 1972: il quale, dopo aver disposto che "nel Trentino-Alto Adige e' istituito un tribunale regionale di giustizia amministrativa", precisa che cio' avverra' "secondo l'ordinamento che verra' stabilito al riguardo". In attuazione di tale disposizione era stato appunto emanato, nella veste e secondo la procedura delle norme di attuazione, il decreto del Presidente della Repubblica n. 426 del 1984. Cosi' stando le cose, appare ovvio che anche le eventuali successive modifiche delle tabelle dovessero seguire la stessa via: come e' infatti sin qui accaduto nella sola occasione in cui vi si e' addivenuti, operandosi con il d.lgs. 6 luglio 1993, n. 291, una variazione alla tabella B allegata al predetto decreto del Presidente della Repubblica n. 426 del 1984, relativa alla sezione autonoma per la regione di Bolzano. Inopinatamente dunque la regione Trentino-Alto Adige ha dovuto constatare che con la tabella A, quadro 3, allegata al decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 28 aprile 1997 si e' provveduto ad una complessiva revisione della dotazione organica del TRGA di Trento e della sezione autonoma di Bolzano che non solo risulta quantitativamente restrittiva, ma inoltre anche nell'articolazione delle qualifiche appare - come meglio si dira' - qualitativamente inadatta alle specifiche esigenze di inquadramento del personale attualmente operante in modo qualificato e con piena soddisfazione dell'interesse pubblico. Tale nuova determinazione della dotazione organica in senso restrittivo e' dunque per il suo contenuto palesemente limitativa della efficienza e della capacita' operativa del TRGA di Trento e della sezione autonoma di Bolzano, e lesiva degli interessi rappresentati dalla regione Trentino-Alto Adige. Essa, inoltre, in quanto assunta al di fuori delle procedure statutariamente previste, e' illegittima per violazione delle complessive garanzie assicurate dallo Statuto: garanzie che (giova sottolinearlo) in questo come in altri casi non si limitano al positivo conferimento alle istituzioni autonome di dirette competenze e risorse, ma comprendono altrettanto essenzialmente l'assicurazione di un determinato modo di essere anche degli apparati che rimangono statali, o che nel quadro dello statuto vengono istituiti apparati statali, e la garanzia del rispetto delle particolari procedure previste per le norme di attuazione dello statuto. La lesivita' dell'impugnato decreto non e' diminuita, neppure parzialmente, dalla circostanza che per la parte relativa alla sezione autonoma di Bolzano la tabella A, quadro 3, reca la precisazione secondo la quale la complessiva dotazione organica ivi prevista "assume valore indicativo per essere riassunta nel provvedimento da emanarsi in applicazione dell'art. 2 d.lgs. 6 luglio 1993, n. 291 e successive modificazioni ed integrazioni", dal momento che anche tale rinvio non tiene affatto conto della specialita' della situazione statutaria degli organi di giustizia amministrativa, prevedendo addirittura il ricorso ad atti delle singole amministrazioni competenti, sia pure previa informazione della provincia di Bolzano: una procedura, come si vede, assai meno significativa e garantista di quella prevista per le norme di attuazione dello statuto. D i r i t t o Come esposto in narrativa la dotazione organica del TRGA di Trento e della sezione autonoma di Bolzano era fino ad oggi stabilita con norma di attuazione dello Statuto, e precisamente con il d.P.R. 6 aprile 1984, n. 426, che con la allegata tabella A prevedeva per entrambi gli organi giudicanti una dotazione totale di 24 unita', distribuite nei diversi ruoli. Tale dotazione fu in seguito modificata nella tipologia delle qualifiche, fermo il numero complessivo, per la sezione autonoma di Bolzano con il decreto legisaltivo n. 291 del 1993, avente anch'esso natura di norme di attuazione. La tabella A, quadro 3, del decreto qui impugnato prevede invece una dotazione di soltanto 14 unita' per il TRGA Trento e di 18 unita' per la sezione autonoma di Bolzano. E' dunque palese che quanto disposto dalle norme di attuazione e' stato modificato in senso restrittivo. Constatato che le nuove disposizioni modificano quanto disposto dalle norme di attuazione, la regione Trentino-Alto Adige ritiene che da questa circostanza discenda inevitabilmente la violazione delle proprie prerogative statutarie, e l'illegittimita' in parte qua del decreto impugnato. Infatti, lo Stato non puo' disporre con un semplice decreto unilateralmente concepito ed emanato della materia che ha formato oggetto di normativa di attuazione dello Statuto, secondo quanto previsto dall'art. 90 di questo. Non si tratta soltanto di affermare - sul piano della competenza delle fonti - che la materia richiede di per se', data la collocazione statutaria del TRGA di Trento, la procedura di attuazione, ma anche di constatare che, una volta che le norme di attuazione abbiano anche concretamente disciplinato la materia, nessuna modifica di tale normazione puo' conseguire - sul piano dello stesso ordinamento gerarchico delle fonti - con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri. Quanto ora esposto risulta non solo non contraddetto, ma al contrario confermato dalla legislazione ordinaria statale. Se infatti e' vero che l'art. 6, comma 3, del decreto legislativo n. 29 del 1993, dispone che, "nelle amministrazioni di cui al comma 1, la consistenza della piante organiche e' determinata previa verifica dei carichi di lavoro ed e' approvata con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro competente, formulata d'intesa con il Ministero del tesoro e con il Dipartimento della funzione pubblica", limitandosi il ricorso alla legge all'eventualita' che "la definizione delle piante organiche comporti maggiori oneri finanziari", e' palese che tale disposizione, proprio per il suo carattere di normazione generale, non incide per nulla sulla specialita' di quanto disposto per il Trentino-Alto Adige. Puntuale conferma di cio' si ottiene considerando la normativa specifica relativa al personale delle giurisdizioni amministrative. Infatti l'art. 18 del d.P.R. 25 novembre 1995, n. 580 (cui pure l'impugnato decreto sotto diverso profilo si riporta) espressamente dispone in relazione alle "piante organiche di cui alla legge 27 aprile 1982, n. 186" che le relative variazioni saranno disposte con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (su proposta del Presidente del Consiglio di Stato, d'intesa con i ministri del tesoro e della funzione pubblica). Ma la legge 27 aprile 1982, n. 186, cui tale normativa espressamente si riporta, puntualmente stabilisce all'art. 56 che "l'ordinamento e la disciplina degli organi di giustizia amministrativa nella regione Trentino-Alto Adige sono regolati dal titolo IX del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, e relative norme di attuazione". Dunque anche nella legislazione ordinaria e regolamentare dello Stato e' codificato quel principio di specialita' della condizione giuridica del TRGA di Trento che discende dalla sua collocazione statutaria, e dall'essere esso ricompreso nel pacchetto delle speciali garanzie date al Trentino-Alto Adige. D'altronde, nella logica propria del sistema statutario e delle norme di attuazione non poteva essere diversamente. E' chiaro infatti che la fonte "norme di attuazione", benche' abbia nella gerarchia delle fonti rango legislativo per evidenti ragioni di necessita' giuridica nel rapporto con le altre fonti dell'ordinamento, dal punto di vista delle garanzie statutarie si caratterizza non tanto in relazione al valore suo proprio come fonte, quanto in relazione allo speciale procedimento previsto per la sua emanazione, procedimento che assicura la partecipazione della regione e delle province autonome all'elaborazione della normativa attuativa. E' chiaro dunque che non solo si tratta di fonte normativa tutt'affatto particolare, che non essende "legge" neppure puo' essere coinvolta dai processi di "delegificazione" (in un certo senso, si tratta gia' di una delegificazione, essendosi generata una stabile competenza normativa del Governo), ma che soprattutto si tratta di una fonte specialissima in cio', che essa e' destinata ad ospitare al proprio interno la collaborazione tra lo Stato e le autonomie interessate nella redazione delle norme. Ed e' evidente che una siffatta funzione non puo' essere abbandonata in vista di una generica "delegificazione", ne' sostituita da questa. Infine, proprio le norme di attuazione del decreto del Presidente della Repubblica n. 426 del 1984, che pure operano all'art. 16 un rinvio alla legislazione generale della legge n. 1034 del 1971 e n. 186 del 1982 per quanto riguarda il "funzionamento" (oltre che lo svolgimento dei giudizi) degli organi di giustizia amministrativa nella regione, contestualmente ed espressamente fanno salvo "quanto disposto nei precedenti articoli", ivi ovviamente compreso l'art. 12 relativo alle dotazioni organiche dei due organi: ulteriormente confermando nel sistema normativo l'appartenenza di tale aspetto alla competenza della normativa di attuazione dello statuto. Di qui la palese illegittimita' del decreto impugnato, nella parte in cui dispone in relazione alla dotazione organica del TRGA di Trento e delle sezione autonoma di Bolzano, ed il suo contrasto con il sistema delle garanzie statutarie. Sull'istanza di sospensione. Il buon andamento del ricorso emerge, ad avviso della ricorrente regione Trentino-Alto Adige, da quanto svolto nei motivi in diritto. Per illustrare qui in particolare i gravi motivi che giustificano la richiesta di sospensione cautelare del provvedimento, conviene ricordare che l'organizzazione amministrativa dei giudici amministrativi operanti nella regione si trova attualmente in una delicata situazione di transizione, e che il suo efficace funzionamento e' condizione essenziale per l'erogazione di un servizio attinente ai diritti fondamentali quali il servizio della giustizia amministrativa. Per quanto riguarda il TRGA di Trento, in particolare, tutto il personale di cui esso si avvale e' stato ad esso destinato - in applicazione degli artt. 12 e 15 del d.P.R. 6 aprile 1984, n. 426 - in una situazione che per 14 persone e' di comando (parte dalla regione Trentino-Alto Adige, parte dalla regione Trentino-Alto Adige, parte dal comune di Trento), mentre per una ulteriore unita' e' di distacco temporaneo dal T.A.R. della Calabria). Tale situazione (che era prevista per un periodo di 4 anni) si e' poi consolidata di fatto, in assenza di una norma a regime che, definendo le modalita' di copertura dei posti, consentisse il passaggio del personale nell'organico. Cio' significa che, mentre da un lato il personale interessato ha acquistato un'alta professionalita', dall'altro esso opera ancora in una posizione di totale precarieta'. Per rimediare a tale situazione - alla lunga non piu' sopportabile - la regione Trentino-Alto Adige ha operato in sintonia con il TRGA per giungere a nuove norme di attuazione (attualmente in corso di elaborazione) per la definizione della questione. Ora, l'impugnato decreto non solo, come detto, decurta in modo drastico ed eccessivo la dotazione organica del TRGA di Trento ma - quel che e' forse peggio - la struttura in modo tale da creare un ostacolo pressoche' insormontabile all'inquadramento del suo qualificato personale, che per conseguire l'inquadramento dovrebbe accettare un rilevante ridimensionamento stipendiale e la preclusione di qualunque minima possibilita' di carriera. In altre parole, il decreto impugnato fa esattamente il contrario di cio' che dal punto di vista locale e' necessario: anziche' modificare la dotazione esistente in meglio - che non significa aumento numerico, ma riqualificazione delle posizioni funzionali previste - la modifica in peggio, operando un complessivo depauperamento delle funzioni superiori. Tutto cio' mentre e' in corso il delicato processo delle opzioni per il futuro transito. Ora la situazione derivante dal decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri qui impugnato non solo "tradisce" gli affidamenti anche soggettivi che nel corso del tempo sono evidentemente andati maturando ma - cio' che conta anche di piu' - oggettivamente rischia di compromettere in modo irrimediabile la funzionalita' operativa del tribunale, che e' invece fino ad oggi risulta estremamente soddisfacente. Vi sarebbe infatti l'imminentissimo pericolo - quasi la certezza - di un mancato esercizio delle opzioni di inquadramento, e percio' che il tribunale regionale di giustizia amministrativa si trovi d'impovviso senza dipendenti di segreteria, con la conseguente immediata paralisi anche dell'attivita' giurisdizionale. Infatti, la sostituzione del personale oggi operante non potrebbe essere che difficoltosa e lentissima: sia perche' non risulta vi siano esuberi in altro settore dell'amministrazione Consiglio di Stato-T.A.R., sia perche' la mobilita' del personale di altre amministrazioni richiederebbe tempi non prevedibili e comunque condurrebbe a Trento personale necessariamente privo della formazione specifica necessaria per la speciale attivita' di una amministrazione della giustizia. Ne' a questa situazione, una volta che si fosse determinata, potrebbero in alcun modo rimediare sul piano dei fatti le eventuali ulteriori norme di attuazione che fossero emanate a seguito delle procedure attualmente in corso presso la Commissione dei 12.
P. Q. M. Tutto cio' premesso, la ricorrente regione Trentino-Alto Adige, come sopra rappresentata e difesa chiede voglia l'eccellentissima Corte costituzionale in via cautelare sospendere l'atto impugnato; In via definitiva dichiarare che non spetta allo Stato di stabilire unilateralmente, al di fuori delle procedure statutariamente previste, le dotazioni organiche del personale amministrativo del tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento e della sezione autonoma di Bolzano; Nonche' conseguentemente annullare il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 28 aprile 1997, nella parte in cui alla tabella A, quadro 3, determina tali dotazioni organiche; Per violazione delle disposizioni aventi rango costituzionale, attuativo ed ordinario indicate in premessa. Padova-Roma, addi' 30 luglio 1997 Avv. prof. Giandomenico Falcon - avv. Luigi Manzi 97C1007