N. 27 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 30 aprile 1997
N. 27 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 30 aprile 1997 (della regione Lombardia) Sanita' pubblica - Servizi veterinari - Disposizioni impartite, con ordinanza del Ministro della sanita' e nota telegrafica di Direttore generale dello stesso Ministero, ai fini dell'attuazione della direttiva CEE 92/102, relativa alla identificazione e registrazione degli animali (in seguito al regolamento adottato con d.P.R. 30 aprile 1996, n. 317, alla circolare del Ministro della sanita' 14 agosto 1996, n. 11, e al d.-l. 31 gennaio 1997, n. 11) riguardo ai tempi e alle modalita' della disciplina transitoria per la identificazione, mediante applicazione di marchi auricolari, degli animali della specie bovina e bufalina - Previsione della cessazione del regime transitorio entro il termine, fissato in modo uniforme e rigido, del 31 dicembre 1997, senza tener conto delle diverse possibili valutazioni, da parte delle singole regioni, delle rilevate esigenze per un ulteriore mantenimento dello stesso - Previsione, altresi', dell'acquisizione dei marchi da parte delle USL, tenute solo ad informare regioni e province autonome, presso il centro di referenza epidemiologica dell'Istituto zooprofilattico sperimentale dell'Abruzzo e del Molise "G. Caporale" di Teramo, in contrasto con le norme sui contratti, anch'esse attuative di direttive comunitarie, del t.u. sulla contabilita' generale dello Stato emanato con d.lgs. 24 luglio 1992, n. 358, ed a spese, non piu', come in precedenza, a carico delle aziende interessate, ma delle stesse USL, con conseguente ingiustificato aggravio delle finanze regionali - Previsione, infine, che i servizi veterinari delle regioni, delle province autonome e delle USL, inviino i dati relativi all'identificazione degli animali delle specie suddette, al su indicato centro di referenza G. Caporale, individuato quale "banca dati" del Ministero della sanita' - Lamentato uso a fini di indirizzo e coordinamento di atti amministrativi adottati in forma estremamente semplificata e del tutto privi del necessario fondamento normativo primario e per di piu' in contrasto con precedenti atti di indirizzo e coordinamento - Conseguente illegittima incidenza sulle competenze delle regioni, virtualmente equiparate ad organi periferici dello Stato. (Nota telegrafica del direttore gen. Dipart. aliment. e nutr. del 24 febbraio 1997, ordinanza del Ministro della sanita' di Roma del 27 febbraio 1997 n. 600.8/VEET). (Cost., artt. 11, 97, 117, 118 e 119).(GU n.23 del 4-6-1997 )
Ricorso della regione Lombardia, in persona del presidente pro-tempore della Giunta regionale, on. dr. Roberto Formigoni, rappresentata e difesa, come da delega a margine del presente atto, ed in virtu' di deliberazione di autorizzazione a stare in giudizio dagli avv. proff. Giuseppe Franco Ferrari e Massimo Luciani, ed elettivamente domiciliata presso lo studio del secondo in Roma, lungotevere delle Navi n. 30; Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri a seguito e per l'effetto del O.M. Sanita' prot. 600.8/VEET/24436/AG/112/635 "Norme transitorie per la indentificazione degli animali della specie bovina e bufalina", pervenuta alla regione Lombardia il 27 febbraio 1997, nonche' della nota telegrafica spedita il 21 febbraio 1997 e pervenuta il 24 febbraio, a firma del direttore generale Dipartimento alimentazione nutrizione sanita' pubblica veterinaria del Ministero della Sanita' pervenuta il 24 febbraio 1997. 1. - Con d.P.R. 30 aprile 1996, n. 137, regolamento recante norme per l'attuazione della direttiva 92/102/CEE relativa all'identificazione e alla registrazione degli animali, e' stata introdotta una complessa e articolata disciplina delle modalita' di identificazione e registrazione degli animali. Il sistema ivi completato prevede anzitutto un elenco delle aziende che detengono animali, gestito dai servizi veterinari delle USL; contempla inoltre la tenuta di registri aziendali, particolarmente completi per gli animali della specie bovina e bufalina (art. 3, comma 2), ma soggetti a formalita' anche per le specie ovina, caprina e suina. L'art. 4 del regolamento contempla un meccanismo di indentificazione degli animali attraverso la apposizione di marchio di indentificazione a cura e spese dell'azienda di origine. Lo stesso articolo disciplina i materiali e la conformazione del marchio (comma 3), i casi di rimovibilita' o sostituibilita' (comma 4), i caratteri del marchio con particolare riguardo alle specie bovina e bufalina (all. I), l'assegnazione e la distribuzione dei marchi auricolari da parte delle USL (art. 5), la tempistica dell'apposizione del marchio (art. 6). Tale normativa non e' stata a suo tempo impugnata dalla regione ricorrente per sua consapevole scelta, nonostante numerosi profili di dubbia legittimita' costituzionale: ad esempio, si sarebbe potuto lamentare il ricorso alla forma del regolamento per la adozione di un atto che ha caratteri sostanziali di indirizzo e coordinamento; si sarebbe altresi' potuto lamentare il fatto che la normativa si indirizzasse direttamente alle USSL. aggirando il livello regionale, e che non lasciasse alcun margine di discrezionalita' ne' alcuno spazio di autonomia alle eventuali determinazioni regionali. La regione Lombardia ha tuttavia ritenuto di non proporre impugnazione, confidando in una rapida e non troppo lesiva attuazione della disciplina. In epoca successiva, e piu' precisamente con la circolare 14 agosto 1996 n. 11 (Gazzetta Ufficiale n. 250 del 24 ottobre 1996: cfr. all. 2), il Ministero della sanita' ha ritenuto di adottare una disciplina attuativa del regolamento, a carattere estremamente dettagliato, denominandolo "norme tecniche di indirizzo per l'applicazione del d.P.R. 30 aprile 1996, n. 317". Tale disciplina, troppo analitica per essere riassunta in questa sede, contiene ulteriori prescrizioni in ordine alla marca auricolare a punzonatura, che viene addirittura descritta nelle figure A e B dell'allegato 6. La circolare configura espressamente a piu' riprese un regime transitorio (cfr. in particolare la seconda colonna di pag. 32, che: a) demanda alle regioni e province autonome di stabilire tempi e modi di applicazione omogenea del provvedimento sul proprio territorio; b) consente per la prima fase attuativa del decreto del Presidente della Repubblica n. 317/1996, l'utilizzo temporaneo di contrassegni gia' "ufficialmente riconosciuti" validi per l'identificazione degli animali a fini di profilassi delle malattie infettive; c) consente eccezionalmente, sino a completa attuazione del sistema di indentificazione a regime, l'apposizione di marchi in uso sui capi iscritti a libri genealogici), di ovvio contemperamento delle esigenze della nuova disciplina con prassi preesistenti ed esigenze locali. La regione Lombardia non ha proposto impugnazione neppure contro tale ulteriore atto, ritenendo anche qui preferibile alla difesa rigorosa della propria sfera di competenza una ragionevole attuazione della nuova disciplina. 2. - Il telegramma pervenuto il 24 febbraio, tuttavia, stabilisce ora che l'utilizzo della marca auricolare per bovini a punzonatura del tipo 6B della circolare n. 11 sara' consentita esclusivamente fino al 31 dicembre 1997. L'ordinanza ministeriale pervenuta il 27 febbraio contiene prescrizioni ulteriormente lesive della sfera regionale di competenza, e in particolare: a) le regioni e le province autonome sono tenute con effetto immediato ad avvalersi esclusivamente, per l'acquisizione dei marchi auricolari, del centro di referenza nazionale di epidemiologia, programmazione e informazione, individuato nell'Istituto zooprifilattico sperimentale dell'Abruzzo e del Molise "G. Caporale" di Teramo; b) a tale centro vanno altresi' forniti dalle Regioni tutti i dati relativi alla applicazione del D.P.R. n. 317/1996; c. le modalita' e la frequenza di trasmissione dei dati sono concordate tra le aziende USSL, il Centro di referenza, l'Aima, il Dipartimento alimenti, nutrizione e sanita' pubblica veterinaria del Ministero della sanita', il Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali; c) il periodo transitorio viene sostanzialmente dichiarato concluso. Gli atti impugnati configurano una lesione della sfera di competenza costituzionalmente assegnata alle Regioni, per i seguenti motivi di D i r i t t o Violazione degli artt. 11, 97, 117, 118 e 119 Cost. Violazione del d.P.R. n. 317/1996. Violazione del testo unico n. 358/1992. Violazione di precedenti atti di indirizzo e coordinamento. Tanto il decreto del Presidente della Repubblica n. 317/1996 quanto la circolare interpretativa n. 11/1996 contemplano l'utilizzo delle marche a punzonatura per il bestiame bovino per un periodo transitorio di durata non determinata. Tale determinazione e' del tutto ragionevole per una pluralita' di motivi: non e' pregiudicato il passaggio al sistema di identificazione da utilizzarsi a regime; la tecnica della punzonatura e' pacificamente preferibile in numerose situazioni economico-geografiche, con particolare riguardo ad aree di montagna con numerose aziende di piccole dimensioni; l'integrale informatizzazione dell'anagrafe bovina comporta rilevanti tempi tecnici, oltre ad una puntuale intesa tra allevatori, USL e enti locali; la conclusione del periodo di utilizzo della punzonatura ben puo' e deve essere lasciata a determinazioni locali, verosimilmente regionali. Alla amministrazione regionale dovrebbe dunque essere lasciata la competenza a determinare la durata del regime transitorio della individuazione dei capi bovini e bufalini mediante punzonatura. Cosi' d'altronde prescrivevano sia il regolamento che la sua interpretazione ministeriale, sino alla recente ordinanza. Viceversa, gli atti impugnati mettono arbitrariamente e uniformemente fine al regime transitorio con termini brevissimi, limitati all'anno solare in corso, con l'effetto anzi tutto di trascurare ogni peculiarita' economico-produttiva locale e di comprimere le competenze amministrative regionali, gia' ampiamente ridotte dal regolamento e dalla circolare, pur accettate dalle regioni pro bono pacis e per la speranza di una attuazione non invasiva delle prerogative regionali. Le regioni hanno tuttavia un perdurante, se non accresciuto, interesse ad azionare lo strumento del conflitto di attribuzione per lagnarsi dell'uso a fini di indirizzo e coordinamento di atti amministrativi adottati in forma semplificatissima e privi del fondamento normativo primario che la giurisprudenza costante di codesta ecc.ma Corte ha da sempre prescritto. L'esercizio, in precedenti occasioni non contestato da parte regionale, di una potesta' di indirizzo e coordinamento impropria e esclusiva della autonomia e della discrezionalita' regionali non abilita certamente lo Stato a nuovi esercizi ulteriormente impropri e anzi ancora piu' semplificati della stessa potesta' in ancor piu' grave assenza di fondamento legislativo. Ma, non pago di questa ulteriore accelerazione sul terreno della non necessaria uniformita', perseguita non mediante atti di indirizzo e coordinamento rispettosi del principio di legalita', ma a colpi di ordinanza e circolare ministeriale, il Ministero introduce non solo una uniforme conclusione del regime transitorio, ma modalita' gestionali del regime transitorio del tutto incredibili. In altre parole, delle due l'una: o gli atti impugnati pretendono di qualificarsi come di indirizzo e coordinamento, e allora la violazione del principio di legalita' e' clamorosa; ovvero sono adottati in forma semplificata in quanto meri atti amministrativi, ipotesi piu' plausibile, in questo caso essi si caratterizzano altresi' per la violazione e falsa applicazione degli stessi atti precedenti di indirizzo e coordinamento. Tornando al contenuto della disciplina, sino ad oggi non e' mai stato in dubbio che il costo dei punzoni auricolari e della loro applicazione fosse a carico degli allevatori, trattandosi di limitazione all'iniziativa economica dettate da motivi di evidente utilita' sociale, sotto il profilo dell'igiene e della salute. A nulla rilevava poi che provvidenze nazionali, a carico del bilancio statale, venissero selettivamente riconosciute agli allevatori, come ad esempio nel caso dei contributi alle associazioni provinciali in vista della gestione dei libri genealogici del bestiame di razza. Viceversa, gli atti impugnati impongono ora alle Aziende USL l'acquisto diretto e la distribuzione agli allevatori del materiale necessario. Il che significa che i costi relativi sono a carico delle stesse aziende USL, e dunque del fondo sanitario regionale. Sotto questo profilo, la vocazione accentratrice e uniformante del ministero si combina con l'addebito di un costo alla finanza regionale, in assenza di qualunque previsione legislativa di riferimento. Si potrebbe aggiungere, sul piano della coerenza, che stupisce che la stessa autorita' ministeriale che pratica una politica di risparmi all'osso su altri versanti di spesa, dal taglio del prezzo dei farmaci al convenzionamento con i medici generici e specialistici, addebiti al sistema sanitario costi rilevanti con tanta disinvoltura e in assenza di copertura finanziaria e legislativa. Ma queste considerazioni sono forse marginali. Rimane tuttavia il fatto che, coerenza ministeriale a parte, sussiste un problema di addossamento non normativamente autorizzato di spese. Ma, come se non bastasse, gli atti impugnati contengono un'altro grave arbitrio. Essi prescrivono alle aziende USL di avvalersi per l'approvvigionamento di un unico fornitore, l'Istituto zooprofilattico sperimentale dell'Abruzzo e Molise, prescelto dal Ministero al di fuori di qualunque procedura di evidenza pubblica, imposta sia dalla normativa europea recepita nell'ordinamento italiano che dalla disciplina interna in tema di contabilita' dello Stato. Qui l'ansia uniformatrice del preteso indirizzo e coordinamento esorbita dall'ambito della violazione del riparto di compentenza tra Stato e regioni, per investire le piu' elementari regole di comportamento dei soggetti pubblici nella acquisizione di beni e servizi. Di piu', in base all'art. 2 dell'ordinanza, l'Istituto zooprofilattico sperimentale dell'Abruzzo viene ipso facto promosso organo del Ministero della sanita' e qualificato centro di referenza, e con tale istituto si prescrive che i servizi veterinari delle regioni si rapportino, concordando con esso, oltre che con l'AIMA e il MIRAAF, le modalita' tecniche e la frequenza della trasmissione dei dati. All'arbitrario uso di poteri di indirizzo e coordinamento, all'addebito di costi alle USL e alla finanza regionale senza titolo legislativo, all'aggiramento di tutte le procedure previste dalla normativa statale e comunitaria sui contratti si aggiunge cosi' la virtuale equiparazione delle regioni ad organi periferici dello Stato.
P. Q. M. Per i motivi suesposti la regione Lombardia chiede che la ecc.ma Corte dichiari che non spetta allo Stato, e per esso al Ministro della sanita', disciplinare con l'ordinanza e con la nota telegrafica in oggetto le modalita' di disciplina del regime transitorio della anagrafe del bestiame bovino e bufalino sotto il profilo della sua durata e dell'approvvigionamento, della applicazione e del finanziamento delle marche auricolari e per l'effetto annullare gli atti impugnati. Milano-Roma, addi' 24 aprile 1997 Prof. avv. Giuseppe Franco Ferrari - prof. avv. Massimo Luciani 97C0441