N. 8 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 21 gennaio 1991
N. 8 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 21 gennaio 1991 (della provincia autonoma di Trento) Assistenza e beneficenza - Concessione di contributi statali per la costruzione, l'ampliamento ed il recupero di immobili destinati a sede di comunita' terapeutiche - Ripartizione dei contributi in questione con indicazione dei soggetti legittimati a richiederli, della tipologia delle domande e dei termini per la presentazione delle stesse, delle modalita' di assegnazione e gestione dei finanziamenti, nonche' degli interventi da realizzare Illegittima attribuzione di detti contributi alla regione Trentino-Alto Adige anziche' alla provincia di Trento - Indebita invasione della sfera di competenza provinciale in materia di assistenza e beneficenza, di edilizia sovvenzionata e di igiene e sanita'. (Decreto 30 ottobre 1990 del Ministro dei lavori pubblici). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 10 e 17, 9, n. 10, 16, nonche' titolo VI, e relative norme di attuazione).(GU n.7 del 13-2-1991 )
Ricorso della provincia autonoma di Trento, in persona dell'assessore sostituto del presidente della giunta provinciale sig. Walter Micheli, autorizzato con deliberazione della giunta provinciale n. 18734 del 31 dicembre 1990, rappresentato e difeso dagli avv.ti prof. Valerio Onida e Gualtiero Rueca ed elettivamente domiciliato presso quest'ultimo in Roma, largo della Gancia, 1, come da mandato speciale a rogito notaio dott. Pierluigi Mott di Trento in data 3 gennaio 1991, n. 56046 rep., contro il Presidente del Consiglio dei Ministri, in relazione al decreto del Ministro dei lavori pubblici - presidente del comitato per l'edilizia residenziale - in data 30 ottobre 1990, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 264 del 12 novembre 1990, recante "concessione di contributi per la costruzione, l'ampliamento e il recupero di immobili destinati a sedi di comunita' terapeutiche", nonche' ad ogni atto ad esso preliminare, conseguente o connesso, e in particolare alla delibera di riparto dei fondi relativi al 1990 adottata dal comitato esecutivo del C.E.R. - comitato per l'edilizia residenziale - nella seduta del 30 ottobre 1990, e menzionata nelle premesse di detto decreto. L'art. 107 della legge 22 dicembre 1975, n. 685, nel testo sostituito dall'art. 32 della legge 26 giugno 1990, n. 162, stabilisce al primo comma, che "per la costruzione, l'ampliamento o il recupero di immobili destinati a sedi di comunita' terapeutiche il comitato esecutivo del comitato per l'edilizia residenziale (C.E.R.), integrato per tali circostanze da un rappresentante del Ministro per gli affari sociali, puo' concedere agli enti di cui all'art. 92 un contributo in conto capitale fino alla totale copertura della spesa necessaria". Ai sensi dei successivi secondo e terzo comma, "la concessione di detto contributo, secondo le procedure dei programmi straordinari attivati dal C.E.R. ai sensi dell'art. 3, primo comma, lett. q), della legge 5 agosto 1978, n. 457, comporta un vincolo decennale di destinazione dell'immobile a sede di comunita' terapeutica residenziale o diurna per tossicodipendenti ed e' subordinata alla previa autorizzazione alla realizzazione dell'opera"; e "i contributi sono ripartiti tra le regioni in proporzione al numero di tossicodipendenti assistiti sulla base delle rilevazioni dell'osservatorio permanente di cui all'art. 1-bis, quarto comma, del d.-l. 22 aprile 1985, n. 144, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 giugno 1985, n. 297, e, in ogni caso, sono destinati in percentuale non inferiore al 40 per cento al mezzogiorno a norma dell'art. 1 del testo unico delle leggi sugli interventi nel mezzogiorno, approvato con d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218". Come si e' riferito, l'art. 107 citato rinvia, quanto alle procedure per la concessione dei finanziamenti, a quelle previste per gli "interventi straordinari nel settore dell'edilizia residenziale" volti a sopperire alle "esigenze piu' urgenti", ai sensi dell'art. 3, primo comma, lett. q), della legge 5 agosto 1978, n. 457, contenente "norme per l'edilizia residenziale". Quest'ultima legge, pero', all'art. 39, dispone che "per le province autonome di Trento e Bolzano, aventi competenza esclusiva in materia di edilizia comunque sovvenzionata, totalmente o parzialmente, con finanziamenti a carattere pubblico, il Ministro dei lavori pubblici, d'intesa con il presidente della giunta provinciale, integra ed accredita le quote dei finanziamenti previsti dalla presente legge" (cioe' dalla stessa legge n. 457 del 1978), "proporzionalmente alle entrate in copertura, da devolvere a ciascuna provincia autonoma in base ai parametri indicati dall'art. 78 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670", cioe' dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige. Cio' significa che, laddove nei riguardi delle altre regioni l'attribuzione dei finanziamenti avviene con le modalita' previste da tale legge, in base alle determinazioni del Cipe e del C.E.R. adottate rispettivamente ai sensi degli artt. 2 e 3 della medesima legge n. 457, per le province di Trento e Bolzano lo stato si limita invece ad attribuire alle due province la quota complessiva di finanziamenti ad esse spettanti, tenendo conto delle spese per gli interventi generali dello Stato disposti nella restante parte del territorio nazionale negli stessi settori di competenza delle province, in base ai parametri della popolazione e del territorio; tale attribuzione avviene in sede di determinazione della c.d. "quota variabile" di finanziamenti, stabilita annualmente d'accordo fra il governo e il presidente della giunta provinciale (cosi' come prevede l'art. 78 dello statuto, sia nel testo originario del d.P.R. n. 670/1972, sia nel testo sostituito dall'art. 4 della legge 30 novembre 1989, n. 386). Il testo attuale dell'art. 78, primo comma, precisa esplicitamente che "la devoluzione avviene senza vincolo di destinazione a scopi determinati". Come e' pacifico, anche in base alla pluriennale prassi applicativa della legge n. 457 del 1978, tutti i finanziamenti statali relativi al settore dell'edilizia pubblica, ai sensi dell'art. 39 della stessa legge, sono erogati, nelle province di Trento e Bolzano, secondo la descritta procedura, ivi compresi quelli per interventi straordinari di cui all'art. 3, lett. q), della medesima legge n. 457. Pertanto e' pacifico che anche i finanziamenti disposti dall'art. 107 della legge n. 685 del 1975 (come sostituiti dalla legge n. 162 del 1990), per contributi alle comunita' terapeutiche - per i quali la norma stessa rinvia alle procedure di cui alla legge n. 457 del 1978 -, in provincia di Trento e Bolzano non debbono essere erogati direttamente dallo Stato, ma debbono concorrere alla determinazione della quota variabile di finanziamento attribuita alle province ai sensi dell'art. 78 dello statuto speciale, restando riservato alle province autonome il compito di disciplinare e disporre l'erogazione dei finanziamenti sulla base delle proprie leggi. Cio' e' confermato, nello specifico settore dei contributi alle comunita' terapeutiche contro le tossicodipendenze, dall'art. 1- ter del d.-l. 22 aprile 1985, n. 144, convertito in legge 21 giugno 1985, n. 297, ai cui sensi "le province autonome di Trento e Bolzano provvedono, nell'ambito delle proprie competenze, alle finalita' di cui al precedente art. 1 secondo le modalita' stabilite dai rispettivi ordinamenti". L'art. 1 dello stesso d.-l. prevede appunto contributi ai comuni, alle u.s.l. nonche' ad altri enti, associazioni di volontariato, cooperative e privati che operino senza scopo di lucro e con le specifiche finalita' di recupero e di reinserimento sociale dei tossicodipendenti, cioe' a quegli "enti ausiliari" che erano previsti dall'art. 94 del testo originario della legge n. 685 del 1975 e sono attualmente previsti e disciplinati negli stessi termini dagli artt. 92 e 93 del nuovo testo della legge come sostituito dalla legge n. 162 del 1990 (vedi in particolare, nel nuovo testo dell'art. 93, sesto comma, lett. c), il riferimento ai contributi di cui agli artt. 1 e 1- bis del d.-l. n. 144 del 1985); quegli stessi enti cui l'art. 3 del decreto qui impugnato destina i contributi in esso previsti. Il sistema normativo esclude dunque che i finanziamenti di cui all'art. 107 della legge n. 685 del 1975 (nuovo testo) siano erogati, nelle province di Trento e Bolzano, direttamente da organi statali. Viceversa il decreto del Ministro dei lavori pubblici, presidente del C.E.R., in data 30 ottobre 1990, concernente "concessione di contributi per la costruzione, l'ampliamento o il recupero di immobili destinati a sedi di comunita' terapeutiche", dando attuazione all'art. 107 citato, e sulla base di una deliberazione di riparto dei fondi relativi al 1990 adottata dal comitato esecutivo del C.E.R. nella seduta del 30 ottobre 1990, ha ripartito la disponibilita' di fondi relativa al 1990, consistente in complessivi 100 miliardi, fra le regioni (intese come circoscrizioni geografiche), in particolare determinando in 1,220 miliardi la quota del Trentino-Alto Adige, in base al rilevato numero di tossicodipendenti assistiti (art. 1). Gli artt. 3 e 4 del decreto stabiliscono che possono fare richiesta di contributi, da presentarsi al comitato esecutivo del C.E.R. secondo uno schema fissato, entro trenta giorni dalla pubblicazione del decreto medesimo, comuni, comunita' montane, consorzi o associazioni e di comunita' montane, servizi pubblici per le tossicodipendenze costituiti dalle unita' sanitarie locali che svolgono programmi terapeutici, centri gestiti in economia istituiti da comuni, comunita' montane e loro consorzi o associazioni, enti ausiliari iscritti agli albi o registrati temporaneamente dalle regioni e province autonome ai sensi degli artt. 93 e 94 della legge n. 685 del 1975, nel testo modificato dalla legge n. 162 del 1990. E' previsto che a seguito dell'ammissione al contributo, deliberata dal comitato esecutivo del C.E.R., l'ente beneficiario debba presentare, nel termine assegnatogli, il progetto esecutivo dell'intervento;il comitato esecutivo, riscontrata la regolarita' e completezza della documentazione, e dopo aver eventualmente, in sede istruttoria, richiesto l'integrazione della documentazione prodotta, delibera la concessione del contributo attivando le procedure previste dall'art. 5. L'art. 5 a sua volta stabilisce che "le procedure di assegnazione e gestione dei finanziamenti sono quelle dei programmi straordinari di cui all'art. 3, lett. q)" della legge n. 417 del 1978, "mediante affidamento della realizzazione delle opere agli istituti case popolari, loro consorzi" ed agli enti pubblici destinatari dei contributi. Infine l'art. 2 del decreto dispone che le disponibilita' ripartite per le quali non risultassero presentate domande ammissibili possono essere destinate dal comitato esecutivo del C.E.R. a favore di interventi localizzati in altre regioni e nei comuni maggiormente interessati dal fenomeno della tossicodipendenza; e l'art. 6 rinvia a successivi provvedimenti del comitato esecutivo del C.E.R. per la fissazione delle "procedure attuative dei programmi". E' palese la violazione dell'autonomia delle province ricorrenti perpetrata con il decreto impugnato. Anziche' limitarsi a destinare alle province autonome le somme corrispondenti all'intervento statale, riservando ad esse le attivita' necessarie per il conseguimento delle finalita' previste, e quindi per l'assegnazione dei contributi, cosi' come e' imposto dall'art. 39, della legge n. 457 del 1978, cui fa richiamo l'art. 107, della legge n. 686 del 1975 (nuovo testo), il Ministro e il C.E.R. pretendono di erogare direttamente i contributi anche nell'ambito delle province autonome, a favore dei soggetti destinatari dei contributi e sulla base di procedimenti di presentazione di domande, di istruttoria, di ammissione ai contributi e di concessione degli stessi interamente affidate agli organi statali, senza intervento alcuno delle province autonome. L'intervento e' configurante dunque, anche nelle province di Trento e Bolzano, come un intervento diretto dello Stato, in palese violazione della competenza primaria in materia di edilizia pubblica, spettante alle province autonome ai sensi dell'art. 8, n. 10, dello statuto speciale, e configurata dalla norma statutaria nei termini piu' ampi e comprensivi, relativamente ad ogni forma di "edilizia comunque sovvenzionata, totalmente o parzialmente, da finanziamenti a carattere pubblico", comprese anche "le attivita' che enti a carattere extra provinciale esercitano nelle province con finanziamenti pubblici"; oltre che in violazione della competenza in materia di lavori pubblici di interesse provinciale (art. 8, n. 17 dello statuto) e di igiene e sanita' (art. 9, n. 10 dello statuto), nonche' della competenza amministrativa attribuita alla provincia ai sensi dell'art. 16 dello statuto, e dell'autonomia finanziaria ad esse spettante sulla base del titolo VI dello statuto, comprensivo in particolare delle norme sulla devoluzione dei finanziamenti corrispondenti alle spese per interventi generali dello stato effettuati nel restante territorio nazionale (art. 78 dello statuto). Che nelle materie attribuite alla competenza della provincia autonoma sia precluso allo Stato effettuare interventi diretti ed erogare direttamente spese e contributi, e' affermazione costante nella giurisprudenza di questa Corte (si veda in particolare la sentenza n. 517 del 1987). Ne' potrebbe in alcun modo sostenersi che sussistano nella specie quelle particolarissime ragioni (attinenti al diretto coinvolgimento di diritti fondamentali dei cittadini) che hanno talora eccezionalmente indotto a ritenere giustificati interventi statali, "paralleli" a quelli provinciali, che in linea di principio la Corte stessa ha dichiarato pero' illegittimi (sentt. nn. 217 del 1988 e n. 399 del 1989). In ogni caso, nella specie, non si tratta di valutare la legittimita' di una disciplina legislativa che preveda interventi diretti dello Stato in materia di competenza provinciale, ma di giudicare su di un intervento disposto in via aministrativa in violazione dei criteri legislativamente stabiliti in materia, i quali prevedono, come e' visto, per le Province autonome di Trento e Bolzano un procedimento di finanziamento ad hoc, diverso da quello genericamente previsto dalla stessa legge, e che salvaguarda l'autonomia delle province nella gestione dell'intervento. Il C.E.R. e il Ministro - presidente dello stesso comitato, hanno del tutto ignorato la speciale disciplina legislativa riguardante le province autonome di Trento e Bolzano, contenuta nell'art. 39 della legge n. 457 del 1978: ma cio' facendo sono incorsi in evidente illegittimita' e lesione della autonomia provinciale. Per di piu', nella stessa ripartizione geografica dei contributi il decreto impugnato risulta lesivo dell'autonomia provinciale, la' dove fa riferimento non gia' alle due province di Trento e Bolzano, ma alla regione Trentino-Alto Adige, considerata come una circoscrizione territoriale unica, alla quale e' assegnata una quota indifferenziata di finanziamento, usufruibile quindi indifferentemente da soggetti ubicati nell'una o nell'altra provincia: la' dove la materia dell'edilizia pubblica e dei lavori pubblici, nonche' quella dell'igiene e sanita', sono di competenza esclusiva delle province, onde anche il riferimento territoriale ai fini della commisurazione dei finanziamenti non puo' che essere quello delle due province, distintamente considerate.
P. Q. M. La ricorrente provincia autonoma chiede che la Corte voglia dichiarare che non spetta allo Stato, e per esso al comitato per l'edilizia residenziale e al Ministro dei lavori pubblici, Presidente dello stesso, disporre, nei riguardi della Provincia autonoma di Trento e del suo territorio, il riparto dei fondi e la disciplina della assegnazione e dell'erogazione dei contributi quali sono disposti nel decreto 30 ottobre 1990 di cui in epigrafe, in relazione agli artt. 8 nn. 10 e 17, 9 n. 10 e 16, nonche' al titolo VI dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige; e per l'effetto annullare in parte qua il decreto medesimo, nonche' ogni altro atto ad esso preliminare, conseguente o connesso, fra cui in particolare la deliberazione di riparto dei fondi relativi al 1990 adottata dal C.E.R. nella seduta del 30 ottobre 1990, di cui e' menzione nelle premesse del decreto citato. Si producono i seguenti documenti: 1. decreto 30 ottobre 1990 del Ministro dei lavori pubblici - presidente del comitato per l'edilizia residenziale. Roma, addi' 8 gennaio 1991 Prof. avv. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero RUECA 91C0067