N. 620 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 settembre 1999
N. 620 Ordinanza emessa il 1 settembre 1999 dal tribunale di Bologna nel procedimento civile vertente tra Cooperativa Intersettoriale Montana di Sassoleone e Ambito Territoriale di Caccia BO 3 ed altra Caccia - Regione Emilia-Romagna - Danni arrecati dalla fauna alla produzione agricola e alle opere su terreni coltivati a pascolo - Risarcibilita', da parte dell'apposito fondo regionale, limitata ai danni prodotti da specie non cacciabili - Contrasto con l'art. 26 della legge statale n. 157/1992 che prevede la risarcibilita' di tutti i danni in questione, senza distinzione tra i vari tipi di fauna selvatica - Violazione di principio fondamentale posto dalla legislazione statale in materia di caccia. Legge regione Emilia-Romagna 15 febbraio 1994, n. 8, artt. 17 e 18. Costituzione, art. 117, primo comma.(GU n.46 del 17-11-1999 )
IL TRIBUNALE Sciogliendo la riserva che precede; O s s e r v a La Cooperativa Intersettoriale Montana di Sassoleone in persona del Presidente Giovanni Poli, ha convenuto in giudizio l'Ambito Territoriale di Caccia (A.T.C.) BO 3 in persona del legale rappresentante pro-tempore e la provincia di Bologna in persona del Presidente, chiedendo che, accertata la responsabilita' dell'A.T.C. BO 3 e la responsabilita' concorrente o alternativa della provincia di Bologna, entrambi venissero condannati al risarcimento dei danni arrecati negli anni 1994 e 1995 agli alberelli di albicocco impiantati dalla stessa Cooperativa nel fondo Cavezzana Grande, dalle lepri che avevano reciso i rametti dei nuovi impianti, rendendoli inservibili. L'A.T.C. BO 3, costituendosi in giudizio, ha eccepito in via preliminare il difetto di giurisdizione, nonche' il proprio difetto di legittimazione passiva, poiche', ai sensi dell'art. 26 legge n. 157/1992 legittimato passivo rispetto alla domanda di risarcimento dei danni sarebbe il Comitato di gestione del fondo regionale, unico organo competente a erogare, previa la procedura di cui al comma III dell'art. 26 legge n. 157/1992, somme a titolo di ristoro. L'A.T.C. BO 3, ha altresi' prospettato l'illegittimita' costituzionale degli artt. 17 e 18 legge regione Emilia-Romagna 15 febbraio 1994, n. 8 per violazione dell'art. 117 della Costituzione, pervenendo tuttavia alla conclusione che, malgrado la dubbia formulazione dell'art. 18 legge reg. n. 8/1994 "un'attenta lettura della norma effettuata nel rispetto dei principi della legge statale non puo' ingenerare dubbi", in quanto "la legge regionale con gli artt. 17 e 18 ha voluto indicare sia i soggetti che non devono contribuire al fondo, sia i fatti che non assumono rilievo al fine della determinazione dell'entita' del contributo", ma cio' senza privare il fondo di cui all'art. 26 legge n. 157/1992, "della funzione che gli e' propria di unico organo preposto all'indennizzo dei danni prodotti da tutta la fauna e dall'attivita' venatoria". La provincia, costituendosi in giudizio, ha sostenuto l'infondatezza della domanda attorea, affermando di essere tenuta in base agli artt. 17 e 18 legge regionale 15 febbraio 1994 a risarcire soltanto i danni prodotti da fauna selvatica non cacciabile, categoria alla quale sono certamente estranee le lepri. Ritiene questo giudice che l'eccezione di difetto di giurisdizione dell'a.g.o. sollevata dall'A.T.C. - BO 3, alla quale si e' associata la provincia di Bologna, possa essere decisa unitamente al merito, essendo necessaria una approfondita riflessione sui principi affermati dalle sezioni unite della Corte di cassazione nella sentenza 27 ottobre 1995, n. 11173, nonche' nella precedente sentenza 16 maggio 1991 n. 5501. Ritiene invece questo giudice di dover sollevare d'ufficio questione di legittimita' costituzionale degli artt. 17 e 18 legge regionale 15 febbraio 1994, n. 8, apparendo la stessa rilevante e non manifestamente infondata. L'art. 26 legge 11 febbraio 1992 n. 157 prevede che: "Per far fronte ai danni non altrimenti risarcibili arrecati alla produzione agricola e alle opere approntate sui terreni coltivati e a pascolo dalla fauna selvatica, in particolare da quella protetta, e dall'attivita' venatoria, e' costituito a cura di ogni regione un fondo destinato alla prevenzione ed ai risarcimenti. Le regioni provvedono, con apposite disposizioni, a regolare il funzionamento del fondo di cui al comma 1, prevedendo per la relativa gestione un comitato in cui siano presenti rappresentanti di strutture provinciali delle organizzazioni professionali agricole maggiormente rappresentative e rappresentanti delle associazioni venatorie nazionali riconosciute maggiormente rappresentative". L'espressione "danni non altrimenti risarcibili" inserita nell'art. 26 comma 1 non puo' che essere interpretata, attesa la sua formulazione, nel senso della risarcibilita' di tutti i danni non previsti dal precedente art. 25 della stessa legge n. 157 cit. (che disciplina la risarcibilita' di danni arrecati da esercenti l'attivita' venatoria non identificati o non assicurati), arrecati alle produzioni agricole sia dalla fauna selvatica che dall'attivita' venatoria. Precisa poi lo stesso art. 26 al successivo comma che "Il proprietario o il conduttore del fondo e' tenuto a denunciare tempestivamente i danni al comitato di cui al comma 2 che procede entro trenta giorni alle relative verifiche anche mediante sopralluogo ed ispezioni e nei centottanta giorni successivi alla liquidazione". L'art. 10 della stessa legge n. 157/1992 prevede inoltre al comma 8 lett. F) che il piano faunistico venatorio, predisposto dalla provincia ai sensi del precedente comma 7, deve comprendere "i criteri per la determinazione del risarcimento in favore dei conduttori dei fondi rustici per i danni arrecati dalla fauna selvatica alle opere agricole ed alle opere approntate su fondi vincolati per gli scopi di cui alle lettere a), b) e c)" dello stesso articolo. L'art. 36, comma 6 della legge n. 157/1992 stabilisce infine che "Le regioni adeguano la propria legislazione ai principi ed alle norme stabiliti dalla presente legge entro e non oltre un anno dalla entrata in vigore della stessa", ribadendo in sostanza il principio costituzionale di cui all'art 117 primo comma della Costituzione. La legge 15 febbraio 1994 n. 8 della regione Emilia-Romagna, nel dare attuazione al disposto di cui all'art. 26 legge n. 157/1992, ha previsto, all'art. 17, che: "Gli oneri per il contributo al risarcimento dei danni arrecati alle produzioni agricole ed alle opere approntate su terreni coltivati ed a pascolo dalle specie di fauna selvatica, sono a carico: a) delle province, qualora siano provocati nelle zone di protezione, anche se in gestione convenzionata; b) degli ambiti territoriali di caccia, qualora si siano verificati nei fondi ivi compresi". L'art. 17 prosegue quindi elencando altri soggetti a carico dei quali vengono posti detti oneri, in relazione a ipotesi estranee alla fattispecie dedotta in giudizio e che, pertanto, non e' qui opportuno richiamare. Il successivo art. 18 l.r. n. 8/1994 prevede, a sua volta, che: "E' istituito, ai sensi del comma 1 dell'art. 26 della legge statale, il fondo regionale per la prevenzione ed il risarcimento dei danni di cui all'art. 17. L'entita' del fondo e' stabilita annualmente con la legge di approvazione del bilancio di previsione annuale regionale". L'art. 18 prosegue al comma II disponendo che "il fondo e' destinato a far fronte agli oneri posti a carico delle province ai sensi della lett. a) del comma 1 dell'art. 17, nonche' a far fronte ai danni non altrimenti risarcibili perche' prodotti nell'intero territorio da specie non cacciabili o da sconosciuti nel corso dell'attivita' venatoria". Il successivo comma 4 precisa che la gestione del fondo regionale di cui all'art. 26 e' affidata alla provincia che vi provvede, sentito un Comitato tecnico costituito ai sensi dell'art. 26 comma 2 legge n. 157/1992. Il coordinamento fra l'art. 26 legge n. 157/1992 e gli artt. 17 e 18 legge regionale n. 8/1994 e' tutt'altro che agevole. Infatti l'art. 26 legge n. 157/1992 cit. prevede la risarcibilita' di tutti i danni arrecati alla produzione agricola ed alle opere approntate su terreni coltivati e a pascolo dalla fauna selvatica, non altrimenti risarcibili in base al disposto di cui al precedente art. 25 e senza operare alcuna distinzione fra i vari tipi di fauna selvatica. La legge regionale n. 8/1994, nel dare attuazione alla legge n. 157/1992 si e' discostata dal principio posto dall'art. 26 comma 1 legge n. 157/1992, venendo in sostanza ad escludere la risarcibilita' da parte del fondo regionale di cui all'art. 26 comma 1 legge n. 157/1992, di svariate tipologie di danni che invece sono certamente ricompresi nell'ampia formulazione dei "danni non altrimenti risarcibili" contenuta in quest'ultima norma. L'art. 17, l.r. n. 8/1994 ha infatti individuato i soggetti a carico dei quali vengono posti "gli oneri per il contributo al risarcimento dei danni arrecati alle produzioni agricole ed alle opere approntate su terreni coltivati e a pascolo dalla fauna selvatica": deve quindi desumersi a contrario che gli stessi soggetti che sono tenuti al "contributo" non siano i soggetti direttamente tenuti a risarcire i suddetti danni, poiche' e' evidente che una cosa e' l'essere onerato del "contributo al risarcimento" e altra cosa e' l'essere tenuto al risarcimento dei danni arrecati dalla fauna selvatica. Il successivo art. 18, l.r. n. 8/1994 ha, a sua volta, stabilito che e' si istituito il fondo regionale di cui all'art. 26 comma 1 legge n. 157/1992, ma che tale fondo, ripartito tra le province e da ciascuna di esse gestito, sentito un Comitato tecnico costituito ai sensi dell'art. 26 comma 2, legge n. 157/1992, e' destinato a "far fronte agli oneri posti a carico delle province ai sensi della lett. a) del comma 1 dell'art. 17 nonche' a far fronte ai danni non altrimenti risarcibili perche' prodotti nell'intero territorio da specie non cacciabili o da sconosciuiti nel corso dell'attivita' venatoria". Qualora debba escludersi che i danni sono stati subiti da produzioni agricole che si trovano in zone di protezione e non ricorra la fattispecie marginale di danni prodotti da specie non cacciabili o da sconosciuti nel corso dell'attivita' venatoria, in base agli artt. 17 e 18, l.r. n. 8/1994 citata, tutti i rimanenti danni arrecati dalla fauna selvatica alle produzioni agricole sarebbero non risarcibili. Infatti non sarbbero tenuti a risarcire tali danni ne' i soggetti indicati dall'art. 17, comma 1 lett. b ), c), d), ed e) poiche' tali soggetti sono soltanto onerati di un "contributo" al risarcimento (che l'art. 17 non stabilisce a chi debba essere versato ma che deve presumersi destinato al fondo regionale di cui all'art. 26 legge n. 157/1992), ne' la provincia, alla quale tuttavia la regione Emilia-Romagna ha affidato la gestione del fondo regionale previsto dall'art. 26 legge n. 157/1992 citato. Sarebbe in tali ipotesi evidente il contrasto con il principio posto dall'art. 26 legge n. 157/1992 che ha inteso riconoscere la risarcibilita' di tutti i danni arrecati dalla fauna selvatica alle produzioni agricole, prevedendo la costituzione dell'apposito fondo regionale il cui funzionamento deve essere regolato dalle regioni con apposite disposizioni. Gli artt. 17 e 18 legge regionale n. 8/1994, invece, nel regolamentare il funzionamento del fondo regionale previsto dall'art. 26 legge n. 157/1992 (affidandone la gestione alla provincia), hanno disposto l'utilizzabilita' del medesimo, e dunque la risarcibilita' dei danni, soltanto per alcune particolari fattispecie anziche' per tutti i danni arrecati dalla fauna selvatica e non altrimenti risarcibili in base all'art. 25 legge n. 157/1992, come e' stato stabilito invece dal principio posto dall'art. 26, comma 1, legge n. 157/1992. Il contrasto degli articoli 17 e 18, l.r. n. 8/1994 con il principio fondamentale posto dall'art 26, comma 1, legge n. 157/1992 emerge anche nell'ipotesi di danni provocati nelle zone di protezione: infatti, con riguardo a tale ipotesi, l'art. 17, comma 1, prevede che "gli oneri per il contributo al risarcimento dei danni arrecati alle produzioni agricole... dalle specie di fauna selvatica sono a carico: a) delle province qualora siano provocati nelle aree di protezione"; il successivo art. 18 dispone, al comma 1, che il fondo regionale previsto dall'art. 26, comma1, legge n. 157/1992 e' istituito "per la prevenzione ed il risarcimento dei danni di cui all'art. 17", per poi disporre al secondo comma (in evidente contraddizione con la previsione del primo comma) che "il fondo e' destinato a far fronte agli oneri posti a carico delle province ai sensi della lett. a) del comma 1 dell'art. 17, nonche' a far fronte ai danni non altrimenti risarcibili perche' prodotti nell'intero territorio da specie non cacciabili o da sconosciuti nel corso dell'attivita' venatoria". In detti limitati casi, in base all'art. 17, l.r. cit., a carico della provincia vi sarebbe un onere di contribuire al risarcimento, mentre in base al successivo art. 18 il fondo regionale previsto dall'art. 26, legge n. 157/1992 non sarebbe destinato ad altro se non a far fronte al predetto onere della provincia (oltre che all'ipotesi residuale in cui i danni siano arrecati da specie non cacciabili o da sconosciuti nel corso dell'attivita' venatoria). Il disposto di cui agli artt. 17 e 18, l.r. n. 8/1994 sembra aver stravolto il principio fondamentale fissato dall'art. 26, comma 1, legge n. 157/1992 che ha previsto l'istituzione di un fondo regionale destinato al risarcimento dei danni non altrimenti risarcibili, arrecati dalla fauna selvatica; rimane alle singole regioni il potere di regolare il funzionamento del fondo regionale (e nell'ambito di tale potere la regione Emilia-Romagna ha disposto la preventiva ripartizione del fondo fra le province), ma non certo il potere di escludere la risarcibilita' di determinati danni, ancorche' arrecati alle produzioni agricole dalla fauna selvatica, o di individuare i soggetti tenuti al risarcimento dei danni in enti diversi da quello cui e' affidata la gestione del fondo regionale previsto dall'art. 26, comma 1, legge n. 157/1992. Ne' puo' affermarsi che il disposto di cui all'art. 26, comma 1, legge n. 157/1992 non rientri fra i principi fondamentali richiamati espressamente dall'art. 117 comma 1 della Costituzione. Invero gia' la legge 27 dicembre 1977 n. 968, che regolava la stessa materia precedentemente all'entrata in vigore della legge 11 febbraio 1992, n. 157, aveva riconosciuto l'esistenza di un diritto soggettivo del proprietario del fondo al risarcimento del danno arrecato alle coltivazioni da selvaggina protetta; sulla base delle espressioni contenute nella legge 27 dicembre 1977 n. 968, quali: "danni non altrimenti risarcibili" (art. 26, comma 1, legge n. 968 cit.), "liquidazione degli effettivi danni" (art. 6, comma 1, lett. g), legge n. 968 cit.), "criteri per la determinazione dei danni", nonche' della obbligatorieta' della costituzione di un fondo regionale integrativo di quello provinciale previsto al fine del ristoro dei danni eventualmente arrecati ai privati, le sezioni unite della Corte di cassazione avevano fra l'altro affermato la giurisdizione del giudice ordinario, ritenendo le suddette previsioni normative concettualmente incompatibili con la configurabilita' di un potere discrezionale dell'amministrazione, sia in ordine all'an che al quantum debeatur (v. la citata sentenza Cass., s.u. n. 11173/1995). L'attuale legge 11 febbraio 1992, n. 157, pur introducendo una normativa piu' articolata, fa anch'essa riferimento ai "danni non altrimenti risarcibili", (art. 26, comma 1), prevede anch'essa l'obbligatorieta' della costituzione di un fondo regionale, pur demandando alle singole regioni il compito di regolare il funzionamento dello stesso con apposite norme (art. 26, comma 2), e dispone all'art. 10, comma 8, lett. f) che i piani faunistico venatori comprendano "i criteri per la determinazione del risarcimento in favore dei conduttori di fondi rustici per i danni arrecati dalla fauna selvatica alle produzioni agricole". "Va poi osservato che appare significativo il fatto che la legge n. 157/1992, con riferimento ai danni arrecati dalla fauna selvatica alle produzioni agricole non accenni mai ad un "indennizzo", bensi' utilizzi esclusivamente l'espressione "risarcimento". Appare quindi non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale degli artt. 17 e 18, l.r. n. 8/1994 nella parte in cui escludono la risarcibilita', da parte dell'ente che gestisce il fondo regionale di cui all'art. 26 legge n. 157/1992, dei "danni non altrimenti risarcibili arrecati alla produzione agricola e alle opere approntate sui terreni coltivati e a pascolo dalla fauna selvatica" come disposto dall'art 26, comma 1, legge n. 157/1992. La rilevanza della questione nella controversia da decidere appare evidente posto che, qualora dovesse essere disattesa l'eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalle parti convenute, la controversia dovrebbe essere decisa applicando gli artt. 17 e 18, l.r. n. 8/1994.
P. Q. M. Dichiara non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale degli artt. 17 e 18 della legge della regione Emilia-Romagna 15 febbraio 1994, n. 8, per contrasto con l'art. 117, primo comma della Costituzione; Dispone la sospensione del giudizio e la rimessione degli atti alla Corte costituzionale; Dispone che la presente ordinanza sia notificata alle parti ed al Presidente della Giunta regionale della regione Emilia-Romagna e sia comunicata al Presidente del Consiglio regionale della regione Emilia-Romagna. Bologna, addi' 1 settembre 1999. Il giudice: Travia 99C1117