N. 1 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 5 gennaio 2015
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 5 gennaio 2015 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Commercio - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Limitazioni all'apertura di nuovi esercizi di commercio al dettaglio nelle zone produttive - Ripartizione della cubatura ammissibile per zona tra attivita' di commercio al dettaglio e servizi - Ricorso del Governo - Denunciata riduzione della possibilita' di esercizio del commercio al dettaglio nelle zone produttive in contrasto con il principio generale della liberta' di apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza - Esorbitanza dalle attribuzioni statutarie - Denunciata riproposizione in parte di norme dichiarate incostituzionali con sentenza n. 38 del 2013 della Corte costituzionale e nuovamente riproposte con legge provinciale n. 3 del 2013 gia' oggetto di impugnativa (ric. n. 59/13). - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 23 ottobre 2014, n. 10, art. 8, comma 4. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. e); decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, art. 31, comma 2. Paesaggio - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Previsione che la decisione dell'autorita' forestale in ordine al taglio del legname sostituisce qualsiasi altra autorizzazione prevista dalla legge provinciale n. 16 del 1970 - Ricorso del Governo - Denunciata applicazione della norma anche ai terreni boschivi protetti da vincolo paesaggistico - Contrasto con i principi fondamentali dettati dalla legislazione statale in tema di autorizzazione paesaggistica. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 23 ottobre 2014, n. 10, art. 12, comma 2. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. s); decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, artt. 142, comma 1, lett. g), e 146.(GU n.5 del 4-2-2015 )
Ricorso nell'interesse del Presidente del Consiglio dei ministri, codice fiscale n. 80188230587, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, codice fiscale n. 88224030587, per il ricevimento degli atti Fax 06/96514000 e PEC (Posta Elettr. Certif.) ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it, presso i cui Uffici si domicilia ope legis in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12 nei confronti di Provincia Autonoma di Bolzano - Alto Adige, in persona del Presidente della Giunta Provinciale e legale rappresentante pro tempore, per la carica domiciliato in Bolzano, Palazzo 1, piazza Silvius Magnago n. 1, per la declaratoria di illegittimita' costituzionale degli articoli 8, comma 4, e 12, comma 2, della legge provinciale 23 ottobre 2014, n. 10, pubblicata nel Bollettino Ufficiale n. 43 del 28 ottobre 2014, recante «Modifiche di leggi provinciali in materia di urbanistica, tutela del paesaggio, foreste, acque pubbliche, energia, aria, protezione civile e agricoltura», giusta delibera del Consiglio dei ministri del giorno 24 dicembre 2014. La legge della Provincia autonoma di Bolzano n. 10/2014, recante «Modifiche di leggi provinciali in materia di urbanistica, tutela del paesaggio, foreste, acque pubbliche, energia, aria, protezione civile e agricoltura» presenta evidenti profili di incostituzionalita' ed eccede quindi dalle competenze statutarie, con riferimento alle disposizioni contenute negli articoli 8, comma 4, e 12, che qui si impugnano ai sensi dell'art. 127, comma 1, della Costituzione per i motivi di seguito specificati. 1) Sull'articolo 8, comma 4, della legge provinciale n. 10 del 2014. L'articolo 8, comma 4 della legge provinciale n. 10 del 2014 - che modifica l'articolo 44, comma 4, della legge provinciale n. 13/97 - introduce vincoli e contingentamenti all'apertura di nuovi esercizi commerciali, tali da determinare una drastica riduzione della possibilita' di esercizio del commercio al dettaglio nelle zone produttive, ponendosi in contrasto con l'articolo 31, comma 2, del decreto-legge n. 201/2011 (c.d. Salva-Italia), convertito in legge n. 214/2011. Tale disposizione, secondo cui «costituisce principio generale dell'ordinamento nazionale la liberta' di apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio senza contingenti, limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi altra natura, esclusi quelli connessi alla tutela della salute, dei lavoratori, dell'ambiente, ivi incluso l'ambiente urbano, e dei beni culturali», e' espressione della potesta' legislativa statale esclusiva in materia di tutela della concorrenza (art. 117, comma 2, lett. e) e, come chiarito dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 38/2013 (punto 2.3 del Considerato in diritto) e' «norma in presenza della quale i titoli competenziali delle Regioni, anche a statuto speciale, in materia di commercio e di governo del territorio non sono idonei ad impedire l'esercizio della detta competenza statale (ex multis: sentenza n. 299 del 2012, punto 6.1. del Considerato in diritto), che assume quindi carattere prevalente». Difatti, ai sensi dell'art. 8 dello Statuto di autonomia (decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, recante «Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige»), la competenza primaria della Provincia in tema di tutela e conservazione del patrimonio storico, artistico e popolare, di urbanistica e piani regolatori, nonche' di tutela del paesaggio, va esercitata «in armonia con la Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica e con il rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali (...) nonche' delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica». In particolare, la disposizione censurata consente il commercio al dettaglio soltanto in zone appositamente individuate con regolamento di esecuzione della Giunta provinciale, nonche' con un piano di attuazione che ne rechera' l'apposita disciplina (cfr. commi 1, 2 e 3, art. 44, l.p. 13/1997, come modificato dalla disposizione in discorso). In dette zone «puo' essere destinato ad attivita' di prestazione di servizi e/o di commercio al dettaglio complessivamente il 25 per cento della cubatura ammissibile della zona, rispettivamente il 40 per cento nei comuni con piu' di 30.000 abitanti. Il piano di attuazione puo' prevedere una percentuale inferiore o una concentrazione della quota disponibile su singoli lotti». In sede di prima applicazione di dette percentuali, «visto l'elevato grado di utilizzo per le attivita' diverse dal commercio al dettaglio nelle zone per insediamenti produttivi esistenti», la norma prescrive che almeno il 90% sia riservato alle attivita' di prestazione di servizi. Tale percentuale e' soggetta a verifica e a eventuale modifica entro 12 mesi dall'entrata in vigore della nuova norma. In esito a detta verifica, il limite del 90% previsto per le attivita' di prestazione di servizi puo' essere abbassato sino al 75%. La destinazione ad attivita' di prestazione di servizi e/o commercio al dettaglio del 25% della cubatura ammissibile della zona (del 40% nei comuni con piu' di 30.000 abitanti) appare discriminatoria e sproporzionata, nella misura in cui solo il 10 per cento (di questo 25 per cento) e' riservato all'attivita' di commercio al dettaglio, in considerazione dell'elevato grado di utilizzo per le attivita' diverse dal commercio al dettaglio nelle zone per insediamenti produttivi esistenti. La ripartizione della cubatura complessiva ammissibile per zona tra attivita' di commercio al dettaglio e servizi operata dalla disposizione impugnata non appare giustificata da alcuno degli interessi generali indicati dall'articolo 31, comma 2, del decreto-legge c.d. Salva-Italia, ne' da esigenze di tutela dell'ambiente e dell'ambiente urbano, nonche' di salvaguardia del territorio montano e di contenimento del consumo di suolo, a differenza di quanto indicato tra i fini dell'art. 44, comma 4, della legge provinciale n. 13/1997. La circostanza per cui vi sia «un elevato grado di utilizzo per attivita' diverse dal commercio al dettaglio nelle zone per insediamenti produttivi esistenti» discende da un assetto normativo volto a restringere l'attivita' di commercio al dettaglio nel territorio della Provincia, come dimostrato dalla disciplina introdotta con l'art. 5 della legge provinciale n. 7/2012, dichiarato illegittimo costituzionalmente dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 38/2013. La disposizione censurata, inoltre, prevede che «nella determinazione della quota disponibile per il commercio al dettaglio si tiene conto anche delle attivita' gia' esistenti in base al previgente art. 44-ter, comma 3» e che le disposizioni dell'art. 44, comma 4, l.p. 13/97 si applicano anche alle strutture di vendita che, alla data di entrata in vigore della legge, sono gia' state autorizzate o hanno legittimamente iniziato la propria attivita', «qualora intendano destinare la propria superficie di vendita a merci diverse da quelle ammesse nelle zone produttive ai sensi dell'art. 44-ter, comma 3, come definite dalla delibera della Giunta provinciale n. 1895 del 9 dicembre 2012». L'applicazione dei limiti di cubatura ammissibile alle strutture di vendita gia' esistenti che intendano vendere merci diverse, appare restringere ulteriormente la possibilita' di ingresso nel mercato di cui trattasi, in contrasto con l'articolo 31, comma 2, del decreto legge n. 201/2011. Inoltre, la disposizione introduce un consistente vincolo al libero svolgimento dell'attivita' di commercio al dettaglio nelle zone produttive, in quanto opera una sorta di «congelamento» delle attivita' in corso, andando ad incidere sulle prospettive di sviluppo delle imprese commerciali, che trovano un limite alla possibilita' di adeguare le proprie aziende alle esigenze del mercato. La disposizione censurata, infine, ammette nelle zone per insediamenti produttivi il commercio al dettaglio senza limitazioni di superficie per le merci che, per volume e ingombro, per difficolta' connesse alla loro movimentazione, nonche' a causa di eventuali limitazioni al traffico, non possono essere offerte in misura sufficiente a soddisfare la richiesta ed il fabbisogno nelle zone residenziali (cfr. comma 5, art. 44, l.p. 13/1997). La disposizione sostanzialmente riproduce l'articolo 5, comma 2, della legge provinciale n. 7/2012, dichiarato illegittimo con sentenza n. 38/2013, gia' reiterato dalla Provincia con l.p. n. 3/2013 e, di nuovo, oggetto di impugnativa da parte dello Stato ai sensi dell'articolo 127 della Costituzione. 2) Sull'art. 12, comma 2, della legge provinciale n. 10 del 2014. L'articolo 12, comma 2 - nel sostituire il comma 1 dell'articolo 14 della legge provinciale 21 ottobre 1996, n. 21 e successive modifiche - dispone, tra l'altro, che la decisione dell'autorita' forestale in ordine al taglio del legname sostituisce «qualsiasi altra autorizzazione prevista dalla legge provinciale 25 luglio 1970, n. 16» («Tutela del paesaggio»). Poiche' gli articoli 8 e 9 della 1.p, 16/1970 disciplinano l'autorizzazione paesaggistica, per effetto della disposizione impugnata la decisione dell'autorita' forestale sostituisce anche l'autorizzazione paesaggistica, ove richiesta. Dal tenore letterale della norma si evince, quindi, che tale disposizione si applica anche a ipotesi diverse da quelle di esclusione dell'autorizzazione paesaggistica previste dall'art. 149, decreto legislativo n. 42/2004 e in particolare, ai terreni boschivi protetti da vincolo paesaggistico. Pertanto, la norma contrasta con l'art. 117, comma 2 lettera s), della Costituzione, e con l'art. 142, comma 1, lettera g), decreto legislativo n. 42/2004 - che sottopone a vincolo paesaggistico i territori coperti da foreste e da boschi, come definiti dall'articolo 2, commi 2 e 6, del decreto legislativo 18 maggio 2001, n. 227 - nonche' con l'art. 146, decreto legislativo n. 42/2004, che prevede l'autorizzazione paesaggistica per i beni soggetti a vincolo paesaggistico. Le disposizioni nazionali appena richiamate vincolano anche la Provincia autonoma di Bolzano che, ai sensi dell'art. 8 dello Statuto di autonomia (decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, recante «Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige»), ha competenza primaria in tema di tutela e conservazione del patrimonio storico, artistico e popolare, di urbanistica e piani regolatori, nonche' di tutela del paesaggio. Tale competenza, infatti, va esercitata «in armonia con la Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica e con il rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali (...) nonche' delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica». Tra queste ultime, devono essere ricompresi l'art. 142, comma 1, lettera g) e l'art. 146 del decreto legislativo n. 42/2004, in quanto, come chiarito dalla giurisprudenza della Corte costituzionale, si tratta di norme volte a stabilire standard minimi di tutela del paesaggio valevoli su tutto il territorio nazionale, sussistendo esigenze di uniformita' della disciplina in tema di autorizzazione paesaggistica (Corte costituzionale, sentenze n. 164 del 2009, n. 101 del 2010 e n. 164 del 2012; sul punto anche la sentenza n. 238 del 2013, con cui e' stata dichiarata l'illegittimita' costituzionale di alcune disposizioni della legge regionale n. 27/2012 della Valle d'Aosta, che ampliavano il numero degli interventi per i quali non era richiesta l'autorizzazione paesaggistica, in quanto tali interventi non rientravano nella tipologia stabilita dal legislatore statale con l'art. 149 del Codice. In quest'ultima pronuncia la Corte costituzionale ha ribadito «che il legislatore statale, tramite l'emanazione di tali norme, conserva il potere... di vincolare la potesta' legislativa primaria delle Regioni a statuto speciale, cosi' che le norme qualificabili come «riforme economico-sociali» si impongono al legislatore di queste ultime»). Donde la illegittimita' costituzionale anche dell'art. 12 della legge provinciale impugnata. Da quanto sin qui argomentato e dedotto affiora la patente incostituzionalita' delle norme denunciate, onde
P. Q. M. Si conclude affinche' gli articoli 8, comma 4, e 12, comma 2, della legge provinciale 23 ottobre 2014, n. 10, pubblicata nel Bollettino Ufficiale n. 43 del 28 ottobre 2014, recante «Modifiche di leggi provinciali in materia di urbanistica, tutela del paesaggio foreste, acque pubbliche, energia, aria, protezione civile e agricoltura», siano dichiarati costituzionalmente illegittimi. Si produce l'estratto della delibera del Consiglio dei ministri del giorno 24 dicembre 2014 e la relazione del Dipartimento per gli Affari regionali. Roma, 24 dicembre 2014 L'Avvocato dello Stato: Giulio Bacosi