N. 65 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 25 ottobre 1990
N. 65 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 25 ottobre 1990 (della regione autonoma Valle d'Aosta) Sanita' pubblica - Misure urgenti per il finanziamento del saldo della maggiore spesa sanitaria relativa agli anni 1987 e 1988 e disposizioni per il finanziamento della maggiore spesa sanitaria relativa all'anno 1990 - Accollo alla regione dell'onere economico della relativa spesa, cui la regione e' dallo Stato autorizzata a provvedere mediante alienazione di beni od utilizzazione del provento di tributi - Indebita invasione della sfera di competenza regionale e lesione dell'autonomia finanziaria della regione nonche' del principio della copertura finanziaria. (D.L. 15 settembre 1990, n. 262). (Cost., artt. 38, terzo comma, 116 e 81, quarto comma; statuto Valle d'Aosta, artt. 3, lett. f), 4 e 12, terzo comma).(GU n.45 del 14-11-1990 )
Ricorre la regione autonoma Valle d'Aosta, in persona dell'on. presidente della giunta regionale avv. Giovanni Bondaz, autorizzato con delibera della giunta regionale del 5 ottobre 1990, n. 8589, rappresentato e difeso (in virtu' di procura autenticata dal notaio Marina Cafiero di Aosta in data 15 ottobre 1990, rep. 21-821) dall'avv. prof. Gustavo Romanelli, e presso lo studio del medesimo elettivamente domiciliato in Roma, via Cosseria n. 5, contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dell'on. Presidente del Consiglio pro-tempore, domiciliato per la carica in Roma, Palazzo Chigi, nonche' presso l'Avvocatura generale dello Stato in Roma, via dei Portoghesi n. 12, per la declaratoria di illegittimita' costituzionale del d.-l. 15 settembre 1990, n. 262, recante "misure urgenti per i finanziamento del saldo della maggiore spesa sanitaria relativa agli anni 1987-1988 e disposizioni per il finanziamento della maggiore spesa sanitaria relativa all'anno 1990". IN FATTO Ai sensi dell'art. 51 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, il Servizio sanitario nazionale doveva essere finanziato con importi determinati annualmente dalla legge di approvazione del bilancio dello Stato: il secondo comma, in particolare, prevede che le somme cosi' stanziate vangano ripartite fra tutte le regioni, ivi comprese quelle a statuto speciale, su proposta del Ministro della sanita', sentito il Consiglio sanitario nazionale. In realta' le somme stanziate si sono rivelate insufficienti a coprire le effettive spese di funzionamento del S.S.N. Cosi' l'art. 4 del d.-l. 25 novembre 1989, n. 382, recante "disposizioni urgenti sulla partecipazione alla spesa sanitaria e sul ripiano degli avanzi di gestione", come convertito dalla legge 25 gennaio 1990, n. 8, prevede (al secondo comma ) che la maggiore spesa sanitaria per gli esercizi finanziari 1987-1988 sia finanziata dalle regioni e dalle province autonome mediante l'impiego delle somme eventualmente non utilizzate, a valere sulle quote degli esercizi finziari 1987-1988 del Fondo sanitario nazionale di parte corrente, e mediante l'assunzione di mutui con onere di ammortamento parzialmente a carico del bilancio dello Stato (venti per cento per le operazioni di mutuo da attivare entro il 31 dicembre 1989 e trentacinque per cento per le operazioni di mutuo da attivare nel 1990). Anche le misure finanziarie previste con la ricordata disposizione-tamponesi sono rivelate pero' insufficienti. E cosi', ancora sul presupposto (espresso nel preambolo) della "straordinaria necessita' ed urgenza di assicurare il proseguimento dell'erogazione dei servizi sanitari mediante il ripianamento dei disavanzi delle unita' sanitarie locali e degli altri enti che erogano assistenza sanitaria", l'impugnato decreto-legge ha previsto l'assunzione di ulteriori pesanti oneri finanziari a carico delle regioni e delle province autonome. In particolare, l'art. 1 dell'impugnato decreto-legge prevede per la maggior spesa sanitaria, non coperta con le procedure di cui al richiamato art. 4 del d.-l. 15 settembre 1990, n. 262, l'accensione di altri mutui, con onere di ammortamento a carico dello Stato soltanto nella ragione del venti per cento per quelli assunti nel 1990 e del venticinque per cento per quelli da assumere nel 1991. Inoltre, l'art. 3 del medesimo d.-l. 15 settembre 1990, n. 262, prevede che le regioni possano autorizzare le unita' sanitarie locali e gli altri enti, che gestiscono i servizi sanitari finanziati dalle quote regionali del Servizio sanitario nazionale, ad assumere impegni per l'esercizio finanziario 1990 anche in eccedenza rispetto al bilancio di previsione "per provvedere a spese improcrastinabili e di assoluta urgenza entro limiti prequantificati dalle regioni stesse per ciascun ente". Il secondo comma del medesimo art. 3 prevede poi che le regioni possano autorizzare le unita' sanitarie e gli altri enti che gestiscono i servizi sanitari ad assumere anticipazioni straordinarie di cassa con i propri tesorieri, per il finanziamento, con le modalita' di cui al primo comma, della spesa autorizzata in eccedenza rispetto agli stanziamenti di parte corrente autorizzati con il bilancio di previsione. Le regioni sono chiamate ad assumersi gli oneri finanziari derivanti dai primi due commi dell'art. 3, ai sensi del successivo terzo comma, o con i propri mezzi di bilancio, o mediante alienazione dei beni patrimoniali disponibili, ovvero mediante la contrazione di mutui o prestiti con istituti di credito, avvalendosi per la copertura delle entrate tributarie previste dall'art. 6 della legge 14 giugno 1990, n. 158 (legge recante norme di delega in materia di autonomia impositiva delle regioni e altre disposizioni concernenti i rapporti finanziari fra Stato e regioni). Ebbene, l'art. 6 in questione, in applicazioine dell'art. 119, secondo comma della Costituzione, detta norma in materia di autonomia impositiva applicabili, secondo il suo esplicito dettato, esclusivamente alle regioni a statuto ordinario, e dunque non applicabili alla ricorrente regione Valle d'Aosta. E' vero che il quarto comma del medesimo art. 3, precisa che le disposizioni emanate con l'impugnato decreto "sono applicabili nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti".Ma non sono in al cun modo precisati i limiti di applicabilita' dell'impugnato decreto alla regione ricorrente. IN DIRITTO 1. - L'impugnato decreto, in particolare nei suoi artt. 1 e 3, si appalesa illegittimo, per violazione del disposto degli artt. 38, quarto comma, e 81, ultimo comma, nonche' 116, della Costituzione della Repubblica, oltre che per violazione dello statuto della regione autonoma Valle d'Aosta (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4). Come si evince anche nei lavori preparatori alla Camera della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (cfr., in particolare gli interventi degli onn. Morini, Cerquetti e Triva, in Camera dei deputati - VII legislatura - Atti parlamentari Discussioni, p. 13304 e segg.), e come e' stato sempre pacifico in dottrina (v., ad esempio, Petrilli, La sicurezza sociale, s.l., 1953, 24; Pasquini-Pasquini Peruzzi, il Servizio sanitario nazionale - Profili funzionali e strutturali, Napoli, 1979, 14 e segg.) la tutela della salute costituisce un aspetto essenziale (anche se non l'unico), attraverso il quale viene perseguito il fine della sicurezza sociale, che e' da annoverarsi fra gli obblighi costituzionali dello Stato, ai sensi dell'art. 38 della Costituzione della Repubblica. E proprio sulla base di questa considerazione, codesta ecc.ma Corte ha affermato che le regioni, ancorche' investite di competenze amministrative e normative in materia di assistenza sanitaria ed ospedaliera, non hanno competenza in materia di assistenza malattia, appunto in quanto quest'ultima rientra nel concetto di assistenza sociale (Corte costituzionale, 10 maggio 1972, n. 91). La medesima valutazione puo' essere tal quale ripetuta anche per la regione autonoma Valle d'Aosta, il cui statuto (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4) non contempla, nell'ambito della potesta' legislativa primaria della regione, di cui all'art. 2, ne' l'assistenza ospedaliera, ne' la sicurezza sociale. Rispetto alla sola assistenza ospedaliera ha potesta' legislativa integrativa e di attuazione, ai sensi dell'art. 3 del medesimo statuto e, dunque, rispetto ad essa soltanto puo' esercitare funzioni amministrative. E, dunque, le regioni, e fra esse la ricorrente regione autonoma Valle d'Aosta, vengono chiamate a ripianare in misura preponderante con propri fondi i disavanzi di un servizio i cui costi devono invece gravare sullo Stato, ai sensi dell'art. 38 della Costituzione. 2. - E' inoltre da rilevare la violazione palese e grave del principio dettato dall'ultimo comma dell'art. 81 della Costituzione, secondo il quale ogni legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte; si rileva inoltre violazione anche del principio di cui al successivo art. 116 Costituzione, e dello Statuto della regione Valle d'Aosta. Come codesta ecc.ma Corte ha avuto modo di affermare, la legge sostanziale non puo' limitarsi ad indicare genericamente i mezzi di copertura di nuove o maggiori spese, basandosi su futuri cespiti di entrata incerti ed eventuali; ma occorre comunque che la legge indichi i mezzi preesistenti per farvi fronte (cosi': Corte costituzionale, 31 marzo 1961, n. 16, in giur. cost., 1961, 104; Corte costituzionale, 9 giugno 1961, n. 31; Corte costituzionale, 10 gennaio 1966, n. 1; Corte costituzionale, 22 dicembre 1969, n. 158). Si tratta d'altro canto di un principio costituzionale che si applica anche alla c.d. finanza allargata (Corte costituzionale, 8 giugno 1981, n. 92, in Foro it., 1981, I, 1835). Il principio deve ritenersi percio' applicabile anche nei confronti delle uu.ss.ll. e degli altri enti, che gestiscono i servizi sanitari in relazione alla prevista autorizzazione ad "assumere impegni per l'esercizio finanziario 1990 anche in eccedenza agli stanziamenti di parte corrente autorizzati con il bilancio di previsione", di cui all'art. 3 dell'impugnato decreto legge. In effetti, l'art. 1 del decreto-legge non da' alcuna indicazione in ordine agli obblighi di cui all'art. 81 della Costituzione. Per quanto concerne gli oneri gravanti sulle regioni ex art. 3, le indicazioni attinenti alla copertura sono del tutto generiche, e si riferiscono anzi ad entrate soltanto eventuali e del tutto ipotetiche (come l'alienazione dei beni patrimoniali disponibili). Puo' anzi aggiungersi che si ha un riferimento ad entrate, che almeno per quanto concerne la regione ricorrente e le altre regioni a statuto speciale, sono da considerarsi addirittura entrate inesistenti. Infatti, il riferimento alle entrate tributarie di cui all'art. 6 della legge 14 giugno 1990 non puo' riguardare le regioni a statuto speciale, perche' detto articolo, come si e' gia' avuto modo di accennare in narrativa, si applica, per suo espresso disposto, esclusivamente alle "regioni a statuto ordinario" (ne', del resto, avvrebbe potuto essere altrimenti, posto che il detto art. 6 e' norma applicativa dell'art. 119, secondo comma, della Costituzione che, come ha chiarito codesta Corte con la sentenza 26 gennaio 1957, n. 9 (in giur. cost., 1957, 58) e' riferito alle sole regioni a statuto ordinario, mentre le regioni a statuto speciale trovano la fonte normativa dei propri rapporti finanziari conlo Stato, ai sensi dell'art. 116 della Costituzione, nei rispettivi statuti di autonomia. Va incidentalmente avvertito che l'illegittimita' non viene meno per la gia' citata riserva contenuta nel quarto ed ultimo comma dell'art. 3, che esclude l'applicabilita' delle norme incompatibili con gli Statuti alle regioni autonome. In limine, occorre rilevare l'imperfetta tecnica di formulazione della riserva in questione: essa, pur avendo (almeno formalmente) portata generale, e' stato collocata nell'ultimo comma di un articolo contenente disposizioni di contenuto particolare. E con cio', essa si palesa come evidente (ed abusato) espediente per lasciare indeterminati i limiti di applicabilita' del testo legislativo e cercare di salvaguardare il testo stesso da censure di illegittimita' costituzionale. Ma posto appunto che alla regione Valle d'Aosta non si puo' applicare il riferimento alla copertura di spesa mediante le entrate tributarie di cui all'art. 6 della legge 14 giugno 1990, si evidenzia un ulteriore, e non meno rilevante, profilo di illegittimita' costituzionale dell'impugnato decreto-legge, anche in relazione al sopra menzionato art. 81 della Costituzione. 3. - L'impugnato decreto attribuisce alle regioni, ivi compresa alla ricorrente regione autonoma Valle d'Aosta, la maggior parte degli oneri necessari al ripianamento del disavanzo del S.S.N. che, come si e' visto, esula dalle materie di competenza normativa, e quindi anche amministrativa, della regione ricorrente. Lo Stato non solo non fornisce i mezzi per far fronte a tali oneri, ma, per di piu', stante l'inapplicabilita' degli altri mezzi di copertura generalmente previsti, impone alle regioni autonome la vendita del patrimonio disponibile. A prescindere dalla mancata soddisfazione, piu' sopra illustrata, delle condizioni richieste in ordine alla copertura finanziaria dall'art. 81 della Costituzione (stante la natura futura ed incerta delle entrate cosi' ricavabili), va evidenziato che, per di piu', si tratta di una illegittima violazione della sfera di autonomia e di discrezionalita' che compete anche e soprattutto alle regioni autonome nell'adozione anche del proprio indirizzo amministrativo. Ed in effetti, ai sensi del combinato disposto degli artt. 4, primo comma, e 3, lettera f) del proprio statuto speciale, spetta alla regione Valle d'Aosta l'esercizio della potesta' amministrativa sulle finanze regionali. Non pare revocabile in dubbio che l'elemento caratterizzante di tale potesta' sia la discrezionalita' (cfr. per tutti: Virga, Diritto amministrativo, I, I principi', Milano, 1983, 3-4): ebbene, tale potesta' viene ad essere illegittimamente compressa dall'art. 3, terzo comma, dell'impugnato decreto, che, come si e' visto, vincola la regione Valle d'Aosta all'alienazione dei beni del proprio patrimonio disponibile, per ottenere disponibilita' finanziarie che dovrebbero invece esserle fornite dallo Stato. Fra l'altro l'impugnato decreto appare anche in contrasto con la previsione dell'art. 12, terzo comma, dello statuto speciale secondo cui "per provvedere a scopi determinati che non rientrino nelle funzioni normali della Valle, lo Statuo assegna alla stessa, per legge, contribuiti speciali". Come si e' visto, il ripianamento del disavanzo delle uu.ss.ll. (ed anzi, in genere l'erogazione dei servizi sanitari secondo le modalita' della legge n. 833/1978) non rientrano nelle funzioni della ricorrente regione; il ripianamento del disavanzo della u.s.l. sarebbe stato comunque uno "scopo determinato" estraneo alle "funzioni normali della Valle" e sarebbe stato percio' rispettoso della norma statutaria soprarichiamata solo se accompagnato da corrispondente contributo speciale. E quindi anche sotto tale ulteriore profilo l'impugnato decreto-legge risulta costituzionalmente illegittimo.
Si chiede pertanto: Piaccia all'ecc.ma Corte costituzionale dichiarare l'illegittimita' costituzionale, per violazione degli artt. 38, terzo comma, art. 81, quarto comma, nonche' art. 116 della Costituzione, oltre che per violazione dello statuto della regione autonoma Valle d'Aosta (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4), ed in particolare dei suoi artt. 3, lettera f), 4 e 12, terzo comma, del d.-l. 15 settembre 1990 n. 262, recante "Misure urgenti per il finanziamento del saldo della maggiore spesa sanitaria relativa agli anni 1987-1988 e disposizioni per il finanziamento della maggiore spesa sanitaria relativa all'anno 1990", con ogni relativa conseguenza e ogni connessa pronuncia. Roma, addi' 18 ottobre 1990 Avv. prof. GUSTAVO ROMANELLI 90C1298