Con esposto pervenuto il 23 novembre 1999 le organizzazioni
sindacali FILLEA/CGIL, FENEAL/UIL, FILCA/CISL esponevano una
situazione di mancata osservanza delle norme di sicurezza nei
cantieri edili e l'esame della normativa evidenziava una situazione
di incertezza circa in termini in cui debbono essere applicate
coerenti misure, situazione che richiede un intervento dell'Autorita'
che offra alle amministrazioni appaltatrici e alle imprese chiari
elementi di riferimento per l'adempimento dei relativi obblighi, di
particolare significazione sociale.
In base alla normativa vigente, e' da ritenere quanto segue:
1. La mancata emanazione del regolamento governativo in materia
di piani di sicurezza nei cantieri, di cui all'art. 31, comma 1,
della legge 11 febbraio 1994, n. 109 e successive modificazioni
(legge quadro sui lavori pubblici), non esclude l'immediata vigenza
delle norme dettate in materia di sicurezza dalla legge stessa, quali
risultanti dalle indicazioni contenute nella legge 18 novembre 1998,
n. 415.
2. Fermi restando, pertanto, per il periodo antecedente, gli
obblighi in materia di sicurezza imposti dalla normativa al momento
vigente, a decorrere dalla data di entrata in vigore della indicata
legge 18 novembre 1998, n. 415, le amministrazioni appaltanti hanno
l'obbligo di evidenziare nei bandi di gara gli oneri relativi ai
piani di sicurezza, oneri da ritenersi non soggetti a ribasso d'asta.
3. Pur in mancanza di parametri normativi di riferimento e che
saranno precisati nel regolamento di cui al punto 1, alla
determinazione degli oneri suddetti, le stazioni appaltanti devono
provvedere caso per caso, in maniera non elusiva delle prescrizioni
normative, sulla base della specificita' dei lavori ed in ogni caso
nei limiti dei contenuti minimi dei piani.
4. Alle disposizioni vigenti, e come in precedenza individuate,
vanno conformati i bandi in corso di definizione; laddove, per i
bandi gia' definiti, dovranno comunque essere adottate le opportune
misure atte a garantire la sicurezza dei lavoratori nelle lavorazioni
in atto.
5. Ne consegue la illegittimita' dei bandi che non contengono
la predetta indicazione o che prevedano oneri in misura inadeguata e
pertanto comportanti un'applicazione elusiva alle prescrizioni
normative.
Cio' in base alle seguenti considerazioni:
1. L'obbligo di assicurare un ambiente di lavoro che garantisca
l'incolumita' fisica degli addetti, per le opere pubbliche, ha avuto,
per la prima volta, enunciazione generale con l'art. 18, commi 7 e 8,
della legge 19 marzo 1990, n. 55. La norma ha previsto una serie di
adempimenti a carico dell'appaltatore tenuto, tra l'altro, ad
adottare un piano di sicurezza da coordinare, eventualmente, con
analoghi piani redatti dai possibili subcontraenti o subappaltatori
operanti nei cantieri.
Era previsto un indiretto coinvolgimento e responsabilizzazione
anche dell'amministrazione committente, che era tenuta
preventivamente ad acquisire il piano per tenerlo a disposizione
delle autorita' preposte ai controlli.
Responsabile diretto della attuazione del piano di sicurezza era
il direttore tecnico di cantiere.
Il coinvolgimento del committente in materia di sicurezza nei
cantieri veniva, peraltro, accentuato con l'art. 24 del decito
legislativo 19 dicembre 1991, n. 406, attuativo della direttiva
comunitaria 89/440/CEE relativa alle procedure di aggiudicazione
degli appalti di importo superiore ai 5 milioni di ECU. Con tale
disposizione si stabiliva, infatti, che le stazioni appaltanti
dovessero richiedere ai partecipanti alle gare di dichiarare di avere
tenuto conto, nella predisposizione delle offerte, degli oneri
correlati agli obblighi derivanti dalle disposizioni di legge in tema
di sicurezza vigenti nei luoghi ove erano eseguiti i lavori.
2. Successivamente, con il decreto legislativo 19 settembre
1994, n. 626, veniva emanata, in attuazione di alcune direttive
comunitarie in materia di sicurezza e salute dei lavoratori, una
regolamentazione generale della materia della sicurezza e che, tra
l'altro, equiparava i datori di lavoro pubblici e privati quanto
all'osservanza degli obblighi al riguardo previsti nel decreto.
Seguiva il decreto legislativo 14 agosto 1996, n. 494, di
attuazione della direttiva comunitaria n. 92/54/CEE concernente le
misure minime di sicurezza e di salute da attuare nei cantieri
temporanei e mobili, che rinviava all'osservanza dei principi e delle
misure generali indicati nel precedente decreto meglio definendo la
materia e spostando, tuttavia, sul committente, pubblico o privato
che fosse, la principale responsabilita' in materia di sicurezza,
imponendogli di predisporre piani di sicurezza e di coordinamento da
elaborare unitamente alla progettazione esecutiva dell'opera ed ancor
prima della individuazione delle imprese cui affidare i lavori. Il
coinvolgimento del committente, poi, non riguardava la sola fase
della progettazione, bensi' anche quella successiva di esecuzione dei
lavori. Era prevista, infatti, l'indicazione da parte del committente
medesimo, oltre che di un coordinatore della sicurezza in fase di
progettazione, anche di un coordinatore della sicurezza nella fase di
esecuzione dell'opera; con attribuzione ad entrambi di competenze
concretamente operative e tese ad individuare le effettive misure
necessarie a prevenire gli infortuni.
In definitiva, pertanto, si puo' dire, che sulla base della
disciplina contenuta nei due indicati decreti legislativi, e' stato
ribaltato il principio, in precedenza operante, e secondo cui
responsabile sostanziale della sicurezza era il solo appaltatore e
non anche il committente che risulta, invece, ora direttamente e
specificamente coinvolto sin dalla fase della progettazione
dell'opera.
Da sottolineare al riguardo, poi, che, ai sensi degli art. 12,
comma 2, e art. 13, comma 2, del decreto legislativo n. 494/1996, per
il settore pubblico, le disposizioni contenute nel medesimo decreto
si applicano fino alla emanazione del regolamento in materia di piani
di sicurezza previsto dall'art. 31, comma 1, della legge 11 febbraio
1994, n. 109 ed attualmente, come gia' rilevato, non ancora emanato.
3. E' da ritenere che la previsione di cui agli indicati
decreti legislativi circa, in particolare, l'obbligo per il
committente (art. 4, comma 1, decreto legislativo n. 494/1996) della
predisposizione di un piano di sicurezza e di coordinamento, ovvero,
per i lavori particolarmente complessi, di un piano generale di
sicurezza, abbia assorbito, implicitamente abrogandola, la
disposizione di cui al menzionato art. 18 della legge n. 55/1990
relativo al piano della sicurezza fisica dei lavoratori cui era
tenuto l'appaltatore (in tali sensi si e' anche espressa la circolare
del Ministero del lavoro n. 41/1997 del 18 marzo 1997). Ed ancorche'
sia da precisare che detta abrogazione non possa considerarsi,
tuttavia, sussistente nelle ipotesi in cui non ricorrano
concretamente le condizioni per l'applicazione dell'indicato decreto
legislativo 494/1996 (conforme parere del Consiglio di Stato n. 1533
del 1o luglio 1997 e circolare dello stesso indicato Ministero del
lavoro n. 30/1998 del 5 marzo 1998).
4. Con la legge 18 novembre 1998, n. 415 sono state introdotte,
infine, alcune modifiche al delineato sistema. In particolare, e'
stata prevista la facolta' per l'appaltatore e per il concessionario
di redigere e consegnare alla stazione appaltante e al concedente
proposte di integrazione del piano di sicurezza ove predisposto dal
committente, ovvero un suo piano di sicurezza sostitutivo di quelli
del committente ove non obbligatori (con implicita confermata
reviviscenza, in tale seconda ipotesi, dell'obbligo di cui
all'indicato art. 18 della legge n. 55/1990).
E' stato, poi, stabilito che l'appaltatore o il concessionario
sono tenuti comunque a predisporre un piano operativo di sicurezza
complementare e di dettaglio rispetto a quelli di competenza del
committente e contenente l'indicazione delle concrete proposte
operative riguardanti i singoli cantieri.
E' previsto, altresi', che gli indicati atti relativi alla
sicurezza devono essere considerati come parti integranti del
contratto di appalto; ed infine, e' stabilito che gli oneri relativi
alla sicurezza devono essere indicati nel bando di gara e non sono
soggetti a ribasso.
5. Sulla base di quanto precede, si puo' ritenere che, allo
stato - pur in mancanza del previsto regolamento generale sulle
misure minime di sicurezza nei lavori pubblici - la normativa in
materia di sicurezza nei cantieri appare sufficientemente chiara e
delineata anche per quanto riguarda il settore delle opere pubbliche,
dovendo applicarsi allo stesso tutte le disposizioni di cui ai
menzionati decreti legislativi n. 626/1994 e n. 494/1996 relative ai
piani di sicurezza. A tale conclusione induce, innanzitutto, la
considerazione relativa alla data di entrata in vigore del decreto
legislativo n. 494/1996 attuativo della direttiva comunitaria n.
92/57 CEE, che ha generalizzato l'obbligo dei piani di sicurezza e
che e' successiva a quella di cui alla legge 3 giugno 1995, n. 216,
che gia' prevedeva il rinvio alla disciplina regolamentare per la
parametrazione dei relativi costi; vale, inoltre, la considerazione
che l'emananda disciplina regolamentare, ai sensi di quanto disposto
dal primo comma dell'art 31 della legge quadro sui lavori pubblici,
dovra' essere comunque adottata "in conformita' alle direttive 89/391
CEE del Consiglio, del 12 giugno 1989, 92/57 CEE del Consiglio, del
24 giugno 1992, e alla relativa normativa nazionale di recepimento ,
sicche' non potra' mai incidere il contenuto minimo dei piani. Al che
si aggiunge la considerazione che trattasi di materia di elevata
rilevanza sociale oggetto di disciplina a livello comunitario, la cui
applicazione non puo' essere condizionata da adempimenti interni
correlati ad esigenze di tipo meramente economico.
Consegue quindi anche la necessita' che siano attualmente le
amministrazioni appaltanti a dover provvedere alla individuazione ed
alla evidenziazione nei bandi di gara degli oneri relativi alla
attuazione degli anzidetti piani di sicurezza; oneri che saranno
determinati dalla amministrazione medesima tenendo conto delle
specifiche esigenze di cantiere e che dovranno, in ogni caso, essere
fissati in maniera adeguata e tale da non implicare elusione delle
prescrizioni in essi contenute.