N. 56 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 ottobre 1997
N. 56
Ordinanza emessa il 29 ottobre 1997 dal tribunale amministrativo
regionale del Lazio, su ricorsi riuniti proposti da Di Giorgi Pier
Simone ed altri contro l'Universita' degli studi di Roma "La
Sapienza" ed altri
Istruzione pubblica - Istruzione universitaria - Attribuzione al
Ministro della Pubblica istruzione del potere di definizione, su
conforme parere del C.U.N., dei criteri generali per la
regolamentazione dell'accesso ai corsi universitari compresi
quelli a "numero chiuso" - Violazione del principio della riserva
di legge relativa in materia di accesso all'istruzione
universitaria, nonche' dei principi di uguaglianza e del libero
accesso alle scuole. Legge 19 novembre 1990, n. 341, art. 9,
comma 4, modificato dalla legge 15 maggio 1997, n. 127, art. 17,
comma 116.
Costituzione, artt. 33 e 34.
(GU n.9 del 23-2-2000 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 12379/97
proposto da Pier Simone Di Giorgi, Fabrizio Amadio, Piergiorgio
Bonaldi, Fabrizio Orsini, Fabiana Mirizio, Leila Bianchi, Marco
Pascali, Roberto Berardi, Stefano Berardi, Isabella Cristi,
Valentino Portello, Giuliano Manzi, Claudio Borghesi, Ponziani
Silvio, Di Carlo Monica, Mariani Simonetta, Libianchi Ombretta,
Maria Cristina Petrone, Vanessa Dattilo, Massimo Angiolini,
Federico Segato, Paolo Purificato, Alessandro Nasponi, Emanuela
Cristi, difesi e rappresentati dall'avv. Pietro Marsili e
dall'avv. Silvio Crapolicchio ed elettivamente domiciliati presso
lo studio di detti difensori, in Roma, via Frattina n. 14; Contro
l'Universita' degli Studi di Roma "La Sapienza", in persona del
rettore in carica, il Ministero dell'Universita' e della ricerca
scientifica e tecnologica, in persona del Ministro in carica,
rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato ex
lege domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12; per
l'annullamento, previa sospensiva: del decreto ministeriale del
Ministro dell'Universita' e della ricerca scientifica e
tecnologica del 26 luglio 1997, prot. 2556, con cui e' stato
soppresso il corso di Laurea in odontoiatria e protesi dentaria
per l'anno accademico 1997/1998; del provvedimento bando del 31
luglio 1997, con cui l'Universita' degli studi di Roma La
Sapienza, facolta' di medicina e chirurgia - corso di laurea in
odontoiatria e protesi dentaria aveva previsto per l'iscrizione al
corso di laurea in odontoiatria e protesi dentaria per l'a.a.
1997/1998 un numero di iscrizione limitato, previo esame di
ammissione, nonche' di tutte le relative delibere, non conosciute,
del consiglio di corso di laurea in odontoiatria e protesi
dentaria, del consiglio di facolta' di medicina e chirurgia, del
senato accademico, del consiglio di amministrazione di detta
Universita' e del Consiglio universitario nazionale; di ogni altro
atto, precedente, coevo e/o successivo, comunque connesso
e/collegato a quelli impugnati, ivi compreso, per quanto di
ragione, il d.m. 21 luglio 1997, n. 275; sul ricorso n. 12375/97,
proposto da Pier Simone Di Giorgi, Piergiorgio Bonaldi, Fabrizio
Orsini, Fabiana Mirizio, Leila Bianchi, Marco Pascali, Roberto
Berardi, Stefano Berardi, Isabella Cristi, Valentino Portello,
Giuliano Manzi, Claudio Borghesi, Ponziani Silvio, Di Carlo
Monica, Simonetta Mariani, Ombretta Libianchi, Maria Cristina
Petrone, Vanessa Dattilo, Massimo Angiolini, Paolo Purificato,
Alessandro Nasponi, Federico Segato, Emanuela Cristi, difesi e
rappresentati dall'avv. Pietro Marsili e dall'avv. Silvio
Crapolicchio ed elettivamente domiciliati presso lo studio di
detti difensori, in Roma, via Frattina n. 14; Contro,
l'Universita' degli studi di Roma "Tor Vergata", in persona del
rettore in carica, il Ministero dell'Universita' e della ricerca
scientifica e tecnologica, in persona del Ministro in carica,
rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato ex
lege domiciliata in Roma, via dei Portoghesi n. 12; per
l'annullamento, previa sospensiva: del d.m. del Ministro
dell'Universita' e della ricerca scientifica e tecnologica del 26
luglio 1997, prot. 2556, con cui e' stato soppresso il corso di
laurea in odontoiatria e protesi dentaria per l'anno accademico
1997/1998; del provvedimento bando del 31 luglio 1997, con cui
l'Universita' degli studi di Roma "Tor Vergata", facolta di
medicina e chirurgia - corso di laurea in odontoiatria e protesi
dentaria aveva previsto per l'a.a. 1997/1998 un numero di
iscrizione, previo esame di ammissione, limitato a 30, nonche' di
tutte le relative delibere, non conosciute, del Consiglio di corso
di laurea in odontoiatria e protesi dentaria, del consiglio di
facolta' di medicina e chirurgia, del senato accademico, del
consiglio di amministrazione di detta Universita' e del consiglio
universitario nazionale; di ogni altro atto, precedente, coevo e/o
successivo, comunque connesso e/collegato a quelli impugnati, ivi
compreso, per quanto di ragione, il d.m. 21 luglio 1997, n. 275;
sul ricorso n. 12378/1997 proposto da Pier Simone Di Giorgi,
Giampiero Donati, Maria Tombini, Fabrizio Amadio, Piergiorgio
Bonaldi, Fabrizio Orsini, Fabiana Mirizio, Leila Bianchi, Marco
Pascali, Roberto Berardi, Alfredo Raguzzini, Marco Corbi, Natalino
Fontana, Fausto Fontana, Francesco Leoni, Stefano Berardi,
Maurizio Quacquarelli, Mario Cristi, Sandro Cristi, Carlo Cristi,
Isabella Cristi, Valentino Portello, Giuliano Manzi, Claudio
Borghesi, Ponziani Silvio, Monica Di Carlo, Simonetta Mariani,
Ombretta Libianchi, Maria Cristina Petroni, Vanessa Dattilo,
Massimo Angiolini, Federico Segato, Paolo Purificato, Alessandro
Nasponi, Emanuela Cristi, difesi e rappresentati dall'avv. Pietro
Marsili e dall'avv. Silvio Crapolicchio ed elettivamente
domiciliati presso lo studio di detti difensori, in Roma, via
Frattina n. 14; Contro l'Universita' degli studi di Chieti "G.
d'Annunzio", in persona del rettore in carica, il Ministero
dell'Universita' e della ricerca scientifica tecnologica, in
persona del Ministro in carica, rappresentati e difesi
dall'Avvocatura generale dello Stato ex lege in Roma, via dei
Portoghesi n. 12; per l'annullamento previa sospensione: del
provvedimento-bando del 1 agosto 1997, di estremi di pubblicazione
ignoti, con cui l'Universita' degli studi di Chieti "G.
d'Annunzio" - facolta di medicina e chirurgia - corso di laurea in
odontoiatria e protesi dentaria ha previsto per l'iscrizione al
corso di laurea in odontoiatria e protesi dentaria per l'anno
accademico 1997/1998, un numero di iscrizione, previo esame di
ammissione, limitato a 30; del d.m. del Ministro dell'Universita'
e della ricerca scientifica e tecnologica del 26 luglio 1997,
prot. 2556, con cui e' stato fissato a 30 unita' il numero massimo
di studenti iscrivibili al primo anno del corso di laurea in
odontoiatria e protesi dentaria per l'anno accademico 1997/1998;
di ogni altro atto, precedente, coevo e/o successivo, comunque
connesso e/collegato a quelli impugnati, ivi compreso, per quanto
di ragione, il d.m. 21 luglio 1997, n. 275 nonche' tutte le
delibere, non conosciute, del consiglio di corso di laurea in
odontoiatria e protesi dentaria, del consiglio di facolta' di
medicina e chirurgia, del senato accademico, del consiglio di
amministrazione di detta Universita' e del consiglio universitario
nazionale; nonche' sul ricorso n. 12749/97 proposto da Paola
Nadia, rappresentata e difesa dagli avv.ti Gabriele D'Ottavio e
Ugo Mastelloni ed elettivamente domiciliata presso lo studio del
secondo in Roma, piazza Capranica n. 95; Contro l'Universita'
degli studi di Bologna, nella persona del rettore pro-tempore in
carica; il consiglio della facolta' di medicina e chirurgia
dell'Universita' degli studi di Bologna, nella persona del
Presidente pro-tempore in carica; il consiglio del corso di laurea
odontoiatria e protesi dentaria dell'Universita' degli di Bologna,
nella persona del Presidente pro-tempore in carica; il senato
accademico dell'Universita' degli studi di Bologna, nella persona
del presidente pro-tempore in carica; il rettore dell'Universita'
degli studi di Bologna, nella persona pro-tempore in carica; il
consiglio universitario nazionale, nella persona del presidente
pro-tempore in carica; il Ministro dell'Universita' e della
ricerca scientifica e tecnologica, nella persona pro-tempore in
carica; il Presidente della Repubblica italiana, nella persona
pro-tempore in carica, rappresentati e difesi dall'Avvocatura
generale dello Stato ex lege domiciliata in Roma, via dei
Portoghesi n. 12 per l'annullamento previa sospensiva: del
provvedimento-bando del 28 luglio 1997, con cui l'Universita'
degli studi di Bologna, facolta' di medicina e chirurgia ha
previsto per l'iscrizione al corso di laurea in odontoiatria e
protesi dentaria per l'anno accademico 1997/1998 un numero di
iscrizione, previo esame di ammissione, limitato a n. 30, nonche'
di tutte le conseguenti delibere del consiglio di corso di laurea
in odontoiatria e protesi dentaria, del consiglio di facolta' di
medicina e chirurgia, del senato accademico e del consiglio
universitario nazionale nonche' del d.P.R. 28 febbraio 1980, n.
135 e della allegata tabella XVIII-bis in parte de qua e dello
statuto dell'Universita' in parte de qua nonche' del regolamento
didattico di cui non si conoscono gli estremi in parte de qua e,
per quanto di ragione, delle relative deliberazioni delle
competenti autorita' accademiche della medesima Universita' di cui
non si conoscono ne' gli estremi ne' il contenuto, e di ogni altra
determinazione rettoriale non conosciuta e del relativo parere del
consiglio universitario nazionale, non conosciuto, e di ogni altro
atto presupposto, connesso e conseguente. Visti i ricorsi con i
relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio
delle amministrazioni intimate; Viste le memorie prodotte dalle
parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti
della causa; Nominato relatore, per la camera di consiglio del 29
ottobre 1997, il consigliere Bruno Mollica; Uditi, altresi', i
difensori delle parti, come da verbale d'udienza;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto:
Fatto e diritto
I. - Con il ricorso all'esame della sezione - di cui va disposta
la riunione ai soli fini della trattazione della presente fase di
giudizio - i ricorrenti investono i provvedimenti specificati in
epigrafe nella parte in cui determinano la preclusione
dell'accesso ai corsi universitari cui i medesimi aspirano ad
essere iscritti per l'anno accademico 1997-1998, e ne chiedono, in
via incidentale, la sospensione: su tale richiesta cautelare la
Sezione e' chiamata a decidere. Trattasi di corsi per i quali
l'Amministrazione, attraverso atti regolamentari e di attuazione,
ha imposto consistenti limitazioni nelle iscrizioni (che talora
hanno comportato, per alcune facolta' anche l'assoluta
indisponibilita' di posti). L'agire dell'amministrazione - in
particolare il d.m. 21 luglio 1997, n. 245 ("Regolamento recante
norme in materia di accessi alla istruzione universitaria e di
connesse attivita' di orientamento") - trova dichiaratamente
supporto normativo nell'art. 9, comma 4, della legge 19 novembre
1990, n. 341, come modificato dall'art. 17, comma 116, della legge
15 maggio 1997, n. 127, che ha attribuito ad un atto emanato dal
Ministro dell'Universita' e della ricerca scientifica e
tecnologica il potere di determinare la limitazione degli accessi
di cui trattasi. Ed invero, l'art. 9 cit., a seguito della detta
modifica, stabilisce che il Ministro "definisce, su conforme
parere del C.U.N., i criteri generali per la regolamentazione
dell'accesso alle scuole di specializzazione ed ai corsi
universitari, anche' a quelli per i quali l'atto emanato dal
Ministro preveda una limitazione delle iscrizioni". La sezione
dubita della legittimita' costituzionale della norma; pertanto,
ritiene di dover sollevare, anche d'ufficio per i profili non
trattati dai ricorrenti, la relativa questione di
costituzionalita', per contrasto col principio della riserva di
legge e, conseguentemente, con gli artt. 33 e 34 Cost. II. - La
questione appare rilevante sotto un duplice profilo. Da un lato,
sembra incontrovertibile che la tutela cui mira l'azione
intrapresa discende, nella specie, dalla eventuale eliminazione
dalla realta' giuridica della disposizione che, conferendo il
detto potere all'Amministrazione, consente alla stessa di
precludere o limitare l'accesso ai corsi universitari: si che
viene a configurarsi un'assoluta priorita' - anche in ragione di
principi attinenti all'economia di giudizio - di trattazione della
detta questione, infatti evidente che la caducazione delle norme
che consentono al Ministro dell'Universita' di porre limitazioni
alle iscrizioni consentirebbe la soddisfazione piena
dell'interesse dedotto in giudizio dei ricorrenti, consentendo
agli stessi l'iscrizione ai corsi senza sottomettersi a procedure
selettive, mentre le altre censure sollevano questioni che ove
fondate, assicurerebbero un grado minore di soddisfazione
all'interesse dei ricorrenti e si presentano subordinate all'esito
eventualmente negativo dell'incidente di costituzionalita'.
Dall'altro, la indicata rilevanza deve ritenersi configurabile
anche nella presente fase cautelare, atteso che il dubbio di
costituzionalita' in ordine alla norma precitata, che costituisce
la fonte del potere nella specie esercitato dall'amministrazione,
preclude al collegio una pronuncia definitiva, sia pure in sede di
sommaria delibazione, sull'esistenza o meno del fumus della
pretesa azionata, non potendo tale valutazione essere svincolata
dalla decisione della Corte sulla portata della norma sottoposta
al suo esame. III. - La questione appare altresi' non
manifestamente infondata. Ritiene la sezione che, in materia di
accesso agli studi, anche universitari, sussista, in base agli
artt. 33 e 34 Cost., una riserva relativa di legge, con la
conseguenza che, in mancanza di norme legislative che
attribuiscano all'amministrazione - nel rispetto dei caratteri
costitutivi della riserva stessa - il potere di stabilire
limitazioni alle iscrizioni al corsi, devono ritenersi illegittimi
i provvedimenti regolamentari o di attuazione che tali limitazioni
prevedano. La configurabilita', nella materia, di una riserva
relativa di legge costituisce ius receptum nella giurisprudenza
del giudice amministrativo (in tal senso, t.a.r. Lazio, III sez.,
3 aprile 1996, n. 763 e 14 settembre 1994, n. 1632; t.a.r.
Toscana, I sez., 24 aprile 1997, n. 78; t.a.r. Veneto, I sez., 13
giugno 1992, n. 222 e, II sez., 13 giugno 1997, n. 1015; t.a.r.
Liguria, II sez., 21 marzo 1995, n. 197). Ed invero, e' l'art.
33, secondo comma, della Costituzione a stabilire espressamente
che "la Repubblica detta le norme generali sull'istruzione e
istituisce scuole statali di ogni ordine e grado", nel quadro di
quella previsione del successivo art. 34, primo comma, che
sancisce che "la scuola e' aperta a tutti" (e che ha trovato
attuazione, per le Universita', con la legge 11 dicembre 1969, n.
910). E laddove il legislatore ha ritenuto di introdurre
limitazioni all'accesso, vi ha provveduto, di norma, direttamente
(basti ricordare l'art. 24, secondo comma, legge 7 febbraio 1958,
n. 88 che, in ordine all'iscrizione al primo anno degli Istituti
superiori di educazione fisica, prevede un numero di posti
determinati da assegnare mediante concorso per esami; l'art. 3,
legge 21 luglio 1961, n. 685, che limitava l'accesso dei diplomati
degli Istituti tecnici a determinate facolta' per gli anni
accademici dal 1961/62 al 1964/65, per un numero predeterminato di
posti da assegnare mediante concorso per titoli ed esami) ovvero
mediante attribuzione del relativo potere alla p.a. nell'ambito,
peraltro, fissato dalla legge stessa (ci si riferisce, ad es.,
all'art. 38, legge 14 agosto 1982, n. 590, con cui, al fine di
consentire l'avvio programmato dei corsi di laurea, si e'
attribuito all'amministrazione universitaria il potere di
determinare, peraltro con espressa limitazione temporale - ai
primi sei anni successivi all'attivazione di ciascun corso di
laurea, il numero massimo delle iscrizioni). Orbene, la
previsione costituzionale di riserva relativa di legge per una
determinata materia non preclude al legislatore ordinario di
demandare ad altre fonti sottoordinate la disciplina della materia
stessa, consentendo anzi che il precetto espresso dalla norma
primaria possa essere integrato da atti di normazione secondaria
che lo rendano meglio aderente alla multiforme realta'
socio-economica, ma cio' e' possibile solo previa determinazione
di una serie di precetti idonei ad indirizzare e vincolare la
normazione secondaria entro confini ben delineati o, quantomeno,
previa determinazione delle linee essenziali della disciplina
stessa. In proposito, e' costante l'insegnamento del giudice
delle leggi sulla necessita' che non "residui la possibilita' di
scelte del tutto libere e percio' eventualmente arbitrarie della
stessa pubblica amministrazione, ma sussistano nella previsione
legislativa - considerata nella complessiva disciplina della
materia - razionali ed adeguati criteri" (Corte cost. 5 febbraio
1986, n. 34 e giurisprudenza ivi richiamata: sentt. nn. 4, 30 e
122 del 1957; 70 del 1960; 48 del 1961; 72 e 129 del 1969; 144 del
1972; 257 del 1982; ordd. nn. 31 e 139 del 1985). Se cio' e'
vero, la disposizione dell'art. 9, comma 4, legge n. 341 del
1990, come modificata dall'art. 17, comma 116, non sembra esente
da precitati profili di incostituzionalita'. La norma, invero,
conferisce ai Ministro, come gia' ricordato, il potere di
determinare la limitazione degli accessi all'istruzione
universitaria, e cio' fa non solo senza alcuna individuazione
delle linee essenziali della disciplina - pur vertendo in materia
coperta da riserva di legge - ma addirittura attribuendo al
Ministro stesso, con l'ausilio di altro organo
dell'amministrazione (C.U.N.), la stessa definizione dei "criteri
generali per la regolamentazione dell'accesso corsi universitari".
Sembra pertanto ipotizzabile la violazione del principio
costituzionale della riserva relativa di legge; il che sembra
comportare altresi' la violazione, mediante l'adozione di
meccanismi di produzione giuridica non conformi al dettato
costituzionale, del principio della tutela del diritto allo
studio, postulato dagli artt. 33 e 34 Cost. IV. - Per le
considerazioni che precedono, va conseguentemente sollevata la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 9, comma 4,
cit., per contrasto col principio costituzionale della riserva
relativa di legge nonche' con gli artt. 33 e 34 Cost. Va
disposta, pertanto, la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, con conseguente sospensione del giudizio ai sensi
dell'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87, per la pronuncia sulla
legittimita' costituzionale della suindicata norma.
P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art 9, comma 4, legge 19 novembre
1990, n. 341 come modificato dall'art. 17, comma 116, legge 15 maggio
1997, n. 127 in relazione al principio costituzionale della riserva
di legge nonche' agli artt. 33 e 34 Cost.;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del presente giudizio;
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Cosi' deciso in Roma nella camera di consiglio del 29 ottobre 1997.
Il presidente: Cossu
Il consigliere estensore: Mollica
00C0115