N. 103 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 novembre 1998
Ordinanza emessa il 18 novembre 1998 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sui ricorsi riuniti proposti da De Cristofaro Domenico ed altri contro Ministero dell'universita' e della ricerca scientifica e tecnologica ed altri. Istruzione pubblica - Istruzione universitaria - Attribuzione al Ministro dell'universita' del potere di definizione, su conforme parere del C.U.N., dei criteri generali per la regolamentazione dell'accesso ai corsi universitari compresi quelli a "numero chiuso" - Violazione del principio della riserva di legge relativa in materia di accesso all'istruzione universitaria, nonche' dei principi di uguaglianza e del libero accesso alle scuole. - Legge 19 novembre 1990, n. 341, art. 9, comma 4, modificato dalla legge 15 maggio 1997, n. 127, art. 17, comma 116. - Costituzione, artt. 33 e 34.(GU n.11 del 8-3-2000 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronuciato la seguente ordinanza sui ricorsi nn. 12100/98,
13624/98 e 12961/98, proposti rispettivamente, da De Cristofaro
Domenico, rappresentato e difeso dall'avv. Carmine Pascarella,
domiciliato elettivamente in Roma, viale del Vignola n. 5 presso lo
studio dell'avv. Ciro Sindona;
Contro il Ministero dell'universita' e della ricerca scientifica
e tecnologica e l'Universita' degli studi di Napoli, rappresentati
e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato ed ex lege
domiciliata in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
E nei confronti di Gagliardi Francesco, non costituito in
giudizio;
Avverso e per l'annullamento:
a) previa sospensiva del decreto ministeriale 21 luglio 1997,
n. 245, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 175 del 24 luglio
1997;
b) del successivo decreto ministeriale 17 giugno 1998 che ha
determinato il numero dei posti disponibili per l'immatricolazione
per l'anno accademico 1998/1999 per i corsi di laurea in
odontoiatria;
c) delle deliberazioni assunte dal consiglio di facolta' di
medicina e chirurgia, dal consiglio di corso di laurea, dal senato
accademico e dal consiglio di amministrazione della Seconda
universita' degli studi in Napoli nell'ambito del procedimento di
indizione delle procedure selettive per l'accesso ai corsi
universitari di laurea in medicina e odontoiatria anche al fine di
determinare le potenzialita' recettive dei corsi di laurea;
d) del provvedimento di indizione delle relative procedure
assunte dalla intimata Universita' ivi compresi i pareri espressi
dal consiglio universitario nazionale; e delle graduatorie finali;
f) di ogni altro atto preordinato, connesso e conseguenziale,
comunque lesivo (ric. n. 12100/98); Peduto Elisa, rappresentata e
difesa dall'avv. Mario Racco, elettivamente domiciliata in Roma,
viale Mazzini n. 114/B;
Contro l'Universita' degli studi di Roma "La Sapienza", in
persona del rettore pro-tempore; il Ministero dell'universita' e
della ricerca scientifica e tecnologica, nella persona del Ministro
pro-tempore la facolta' di sociologia dell'Universita' di Roma "La
Sapienza", in persona del preside pro-tempore rappresentati e
difesi dall'avvocatura generale dello Stato ed ex lege domiciliata
in Roma, via dei Portoghesi n. 12; per:
la declaratoria di illegittimita' ed il conseguente
annullamento del decreto rettorale 5 agosto 1998 concernente
l'apertura delle iscrizioni al corso di laurea in scienze della
comunicazione nella parte in cui limita il numero dei posti
disponibili per l'anno accademico 1998/1999 in 600 unita' piu'
ulteriori 30 in presenza di determinati requisiti;
la declaratoria di illegittimita' ed il conseguente
annullamento degli atti presupposti, tra cui il decreto
ministeriale 14 maggio 1998, il decreto ministeriale 21 luglio
1997, n. 245 e ogni altro provvedimento che disponga limitazioni
numeriche all'accesso ai corsi di laurea;
degli atti conseguenziali, tra i quali la graduatoria
relativa alla selezione di cui al decreto rettorale 5 agosto 1998;
tutto cio' preva ammissione con riserva della ricorrente, in
via cautelare, al primo anno del corso di laurea in scienze della
comunicazione (ricorso n. 13624/98); Biondi Viviana, rappresentata
e difesa dall'avv. Mario Carta, elettivamente domiciliata in Roma,
nello studio del difensore, via Crescenzio n. 82;
Contro il Ministero dell'universita' e della ricerca scientifica
e tecnologica in persona del Ministro pro-tempore; la Seconda
universita' degli studi di Napoli, facolta' di medicina e
chirurgia, in persona del rettore pro-tempore, rappresentati e
difesi dall'Avvocatura generale dello Stato ed ex lege domiciliata
in Roma, via dei Portoghesi n. 12; per l'annullamento previa
sospensiva:
del d.P.R. 25 settembre 1980, n. 691, e successive
modificazioni, del d.P.R. 31 ottobre 1981, n. 1089, del d.P.R. 22
dicembre 1982, n. 1143, in particolare l'art. 135 che ha stabilito
il numero degli studenti da ammettere al corso di laurea in
odontoiatria e protesi dentaria in numero di 24 per ciascun anno
accademico;
del decreto ministeriale dell'11 giugno 1998 come modificato
dal decreto ministeriale del 23 luglio 1998, sul numero degli
studenti ammissibili, per complessivi 22 posti al corso di laurea
in odontoiatria e protesi dentaria della facolta' di medicina e
chirurgia della seconda Universita' deali studi di Napoli;
del d.r. n. 2781 del 29 luglio 1998 e successiva rettifica
con cui e' stato emanato il bando di concorso per l'ammissione al
corso di laurea in odontaiatria e protesi dentaria della facolta'
di medicina e chirurgia della Seconda universita' degli studi di
Napoli - anno accademico 1998/1999;
della delibera di approvazione della graduatoria finale degli
ammessi al corso di laurea in odontoiatria e protesi dentaria della
facolta' di medicina e chirurgia della Seconda universita' degli
studi di Napoli - anno accademico 1998/1999 pubblicata per
affissione nei locali della facolta' in data 28 settembre 1998
(data indicata nello stesso bando di concorso);
di ogni atto preordinato, connesso, presupposto,
conseguenziale o comunque collegato a quelli impugnati (ricorso
n. 12961/98);
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'amministrazione
intimata;
Visti gli atti tutti della causa;
Nominato relatore, per le camere di consiglio dell'11 e 18
novembre 1998, il consigliere Bruno Mollica;
Uditi, altresi', i difensori delle parti, come da verbale
d'udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
Fatto e diritto
1. - Con i ricorsi all'esame della sezione - di cui va esposta la
riunione ai soli fini della trattazione della presente fase di
giudizio - i ricorrenti investono i provvedimenti specificati in
epicrafe nella parte in cui determinano la preclusione dell'accesso
ai corsi universitari cui i medesimi aspirano ad essere iscritti
per l'anno accademico 1998/1999, e ne chiedono, in via incidentale,
la sospensione: e su tale richiesta cautelare la sezione e'
chiamata a decidere.
Trattasi di corsi per i quali l'amministrazione, attraverso atti
regolamentari e di attuazione, ha imposto consistenti limitazioni
nelle iscrizioni.
L'agire dell'amministrazione, - in particolare il decreto
ministriale 21 luglio 1997, n. 245 ("Regolamento recante norme in
materia di accessi alla istruzione universitaria e di connesse
attivita' di orientamento") - trova dichiaratamente supporto
normativo nell'art. 9, comma 4, della legge 19 novembre 1990,
n. 341, come modificato dall'art. 17, comma 116, della legge 15
maggio 1997, n. 127, che ha attribuito ad un atto emanato dal
Ministro dell'universita' e della ricerca scientifica e tecnologica
il potere di determinare la limitazione degli accessi di cui
trattasi.
Ed invero, l'art. 9 citato, a seguito della detta modifica,
stabilisce che il Ministro "definisce, su conforme parere del
Consiglio universitario nazionale, i criteri generali per la
regolamentazione dell'accesso alle scuole di specializzazione ed ai
corsi universitari, anche a quelli per i quali l'atto emanato dal
Ministro preveda una limitazione nelle iscrizioni".
La sezione dubita della legittimita' costituzionale della norma;
pertanto, ritiene di dover sollevare, anche d'ufficio per i profili
non trattati dai ricorrenti, la relativa questione di
costituzionalita', per contrasto col principio della riserva di
legge e, conseguentemente, con gli artt. 33 e 34 della
Costituzione.
2. - La questione appare rilevante sotto un duplice profilo.
Da un lato, sembra incontrovertibile che la tutela prevalente
cui mira l'azione intrapresa discende, nella specie, dalla
eventuale eliminazione dalla realta' giuridica della disposizione
che, conferendo il detto potere all'amministrazione, consente alla
stessa di precludere o limitare l'accesso ai corsi universitari:
si' che viene a configurarsi un'assoluta priorita' - anche in
ragione di principi attinenti all'economia di giudizio - di
trattazione della detta questione. E' infatti evidente che la
caducazione delle norme che consentono al Ministro dell'universita'
di porre limitazioni alle iscrizioni consentirebbe la soddisfazione
piena dell'interesse dedotto in giudizio dai ricorrenti,
consentendo loro l'iscrizione ai corsi senza sottomettersi a
procedure selettive, mentre le altre censure sollevano questioni
che, ove fondate, assicurerebbero un grado minore di soddisfazione
all'interesse dei ricorrenti e si presentano subordinate all'esito
eventualmente negativo dell'incidente di costituzionalita'.
Dall'altro, la indicata rilevanza deve ritenersi
configurabile anche nella presente fase cautelare, atteso che il
dubbio di costituzionalita' in ordine alla norma precitata, che
costituisce, allo stato, la fonte del potere esercitato
dall'amministrazione, preclude al collegio una pronuncia
definitiva, sia pure in sede di sommaria delibazione,
sull'esistenza o meno del fumus della pretesa azionata, non potendo
tale valutazione essere svincolata dalla decisione della Corte
sulla portata della norma sottoposta al suo esame.
3. - La questione appare altresi' non manifestamente infondata.
Ritiene la sezione che, in materia di accesso agli studi, anche
universitari, sussista in base agli artt. 33 e 34 della
Costituzione, una riserva relativa di legge, con la conseguenza
che, in mancanza di norme legislative che attribuiscano
all'amministrazione - nel rispetto dei caratteri costitutivi della
riserva stessa - il potere di stabilire limitazioni alle iscrizioni
ai corsi, devono ritenersi illegittimi i provvedimenti
regolamentari o di attuazione che tali limitazioni prevedano.
La configurabilita', nella materia, di una riserva relativa di
legge costituisce ius receptum nella giurisprudenza del giudice
amministrativo (in tal senso, Tribunale amministrativo regionale
Lazio, III sez., 3 aprile 1996, n. 763 e 14 settembre 1994,
n. 1632; Tribunale amministrativo regionale Toscana, I sez., 24
aprile 1997, n. 78; Tribunale amministrativo regionale Veneto, I
sez., 13 giugno 1992, n. 222 e, II sez., 13 giugno 1997, n. 1015;
Tribunale amministrativo regionale Liguria, II sez., 21 marzo 1995,
n. 197).
Ed invero, e' l'art. 33, secondo comma, della Costituzione a
stabilire espressamente che "la Repubblica detta le norme generali
sull'istruzione e istituisce scuole statali di ogni ordine e
grado", nel quadre di quella previsione del successivo art. 34,
primo comma, che sancisce che "la scuola e' aperta a tutti" (e che
ha trovato attuazione, per le Universita', con la legge 11 dicembre
1969, n. 910).
E laddove il legislatore ha ritenuto di introdurre limitazioni
all'accesso, vi ha provveduto, di norma, direttamente (basti
ricordare l'art. 24, secondo comma, della legge 7 febbraio 1958,
n. 88, che, in ordine all'iscrizione al primo anno degli istituti
superiori di educazione fisica, prevede un numero di posti
determinati da assegnare mediante concorso per esami; l'art. 3,
della legge 21 luglio 1961, n. 685, che limitava l'accesso dei
diplomati degli istituti tecnici a determinate facolta' per gli
anni accademici dal 1961/62 al 1964/65, per un numero
predeterminato di posti da assegnare mediante concorso per titoli
ed esami) ovvero mediante attribuzione del relativo potere alla
p.a. nell'ambito, peraltro, fissato dalla legge stessa (ci si
riferisce, ad es., all'art. 38, della legge 14 agosto 1982, n. 590,
con cui, al fine di consentire l'avvio programmato dei corsi di
laurea, si e' attribuito all'amministrazione universitaria il
potere di determinare, peraltro con espressa limitazione temporale
- ai primi sei anni successivi all'attivazione di ciascun corso di
laurea - il numero massimo delle iscrizioni).
Orbene, la previsione costituzionale di riserva relativa di legge
per una determinata materia non preclude al legislatore ordinario
di demandare ad altre fonti sottoordinate la disciplina della
materia stessa, consentendo anzi che il precetto espresso dalla
norma primaria, possa essere integrato da atti di normazione
secondaria che lo rendano meglio aderente alla multiforme realta'
socio-economica, ma cio' e' possibile solo previa determinazione di
una serie di precetti idonei ad indirizzare e vincolare la
normazione secondaria entro confini ben delineati o, quantomeno,
previa determinazione delle linee essenziali della disciplina
stessa.
In proposito, e' costante l'insegnamento del giudice delle leggi
sulla necessita' che non "residui la possibilita' di scelte del
tutto libere e percio' eventualmente arbitrarie della stessa
pubblica amministrazione, ma sussistano nella previsione
legislativa - considerata nella complessiva disciplina della
materia - razionali ed adeguati criteri" (Corte costituzionale 5
febbraio 1986 n. 34 e giurisprudenza ivi richiamata: sentenze nn.
4, 30 e 122 del 1957; 70 del 1960; 48 del 1961; 72 e 129 del 1969;
144 del 1972; 257 del 1982; ordinanze nn. 31 e 139 del 1985).
Se cio' e' vero, la disposizione dell'art. 9, quarto comma,
della legge n. 341 del 1990, come modificata dall'art. 17, comma
116, non sembra esente da precitati profili di incostituzionalita'.
La norma, invero, conferisce al Ministro, come gia' ricordato, il
potere di determinare la limitazione degli accessi all'istruzione
universitaria, e cio' fa non solo senza alcuna individuazione delle
linee essenziali delle disciplina - pur vertendo in materia coperta
da riserva relativa di legge - ma addirittura attribuendo al
Ministro stesso, con l'ausilio di altro organo dell'amministrazione
(CUN), la stessa definizione dei "criteri generali per la
regolamentazione dell'accesso... ai corsi universitari".
Sembra pertanto ipotizzabile la violazione del principio
costituzionale dela riserva relativa di legge; il che sembra
comportare altresi' la violazione, mediante l'adozione di
meccanismi di produzione giuridica non conformi al dettato
costituzionale, del principio della tutela del diritto allo studio,
postulato dagli artt. 33 e 34 della Costituzione.
4. - Per le considerazioni che precedono, va conseguentemente
sollevata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 9,
quarto comma cit., per contrasto col principio costituzionale della
riserva relativa di legge nonche' con gli artt. 33 e 34 della
Costituzione.
Va disposta, pertanto, la trasmissione deali atti alla Corte
costituzionale, con conseguente sospensione del presente giudizio
ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, per la
pronuncia sulla legittimita' costituzionale della suindicata norma;
P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 9, comma 4, legge 19 novembre
1990, n. 341, come modificato dall'art. 17, comma 116, legge 15
maggio 1997, n. 127, in relazione al principio costituzionale della
riserva relativa di legge nonche' agli artt. 33 e 34 della
Costituzione.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del presente giudizio;
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Cosi' deciso in Roma, Camere di Consiglio dell'11 e 18 novembre
1998.
Il presidente: Cossu
Il consitgliere, estensore: Mollica
00C0209